城管執法管理經驗交流

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管理是指為了達到某一共同目標在組織內進行的有意識、有組織的指揮、協調和創新活動，管理具有計劃、組織、指揮、協調、控制等職能。

城市管理是指城市政府對城市運轉、發展和各種活動所進行的控制、調節行為。控制的手段很多，控制不一定是處罰。執法是對違法行為的處罰。因此，執法和管理不是一個概念。

按照國務院法制辦的復函，城市管理行政執法局的主要職責是行使城市規劃管理、綠化管理、市容管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理、環境保護管理等7個方面的行政處罰權。也就是說城市管理行政執法局的主要職責是行使與城市管理有關的行政處罰權，與管理有關的處罰是執法而不是管理，因此城管執法局是執法局而不是管理局。

目前城管執法的誤區是，認為城市管理行政執法局的主要職責是以執法來實現管理。城管攆商販，其實首先應該是一個管理的過程，也就是要有人告訴商販，這里不能擺攤，或者這里按什么規范擺攤，收商販的攤子、車子應該是執法的過程，現在呢，我們見商販一般就是收攤子、車子，沒有管理，只有執法，也就是以罰代管。有時，教育也是管理的一部分，從小到大，一直接受著社會的教育，逐漸知道該干什么，不該干什么，這其實是社會對人的管理過程。人犯了法，社會對其懲處，是管理無效時的補救手段，懲罰犯罪的目的是預防犯罪，而不是懲罰是為了懲罰。同樣，引申至城市管理，城管執法是對城市管理的補救措施，管理在先，執法在后，否則頗有不教而姝之嫌。也就是說，執法是實現城市管理的手段，但不是唯一手段，而應該是管理無效后的手段。

現在，為什么城管成為輿論關注甚或譴責的焦點對象？我認為關鍵是站位不對。當我們以罰代管時，我們就站在了跟老百姓對抗的第一線。也就是說，處于了公私博弈中的一方，我們的政府是代表人民利益的政府，城管是政府的部門，也就是說代表著人民利益在跟部分人民進行利益的博弈，實質應該是人民對人民的博弈。那么為什么我們的人民不買帳呢？在譴責我們城管呢？一是他們沒有認為我們代表的是絕大多數人民的利益，而把我們當成了強勢集團；二是他們具有同情弱者的心理；三是我們在執法過程中確有不文明執法的現象存在。公安也是執法部門，他們抓犯人時為什么老百姓不譴責呢？因為犯人侵犯的是普通的老百姓，往往犯人是強者，百姓是弱者，公安是在強者侵犯弱者后的裁判員。不光是公安，法院、檢察院等幾乎所有的執法部門，在利益博弈雙方的沖突中都起的是裁判的作用，是裁判員，而不是運動員。只有我們城管執法人員，站在一線，代表政府跟一部分老百姓博弈，作為博弈的一方，是運動員而不是裁判員。這樣，我們是矛盾的一方，而不是解決矛盾的裁判，正是由于這種站位，所以城管成為博弈的另一方及同情者譴責的對象，繼而成為輿論的焦點。

那么城管執法能不能學習其他執法部門，成為裁判員而不是運動員呢？站位能不能靠后呢？關鍵在于從理念上認同管理與執法的分離。管理是可以市場化的，執法動用的是國家機器，具有嚴肅性和權威性，而且越是上級執法部門，就應該越有權威，可以動用的權利資源越多。在管理和執法的關系上，我認為應該是管而不理則法，執法靠后，管理在前，執法是實現管理的最后手段，而不是第一手段，我們不應該不管而法，以罰代管。譬如一個停車場的管理，我們不是把交警派到每個停車場，而是交由一個單位來管理，幾乎沒有必須交警出面才管好停車場的現象，為什么呢？因為大家都認同管理停車場的單位是產權單位或產權單位，有自己的利益，到這里來停車呢，就應該服從管理。路邊的停車，有的只有一個下崗的老太太在管理，也沒見多少不交管理費、不服從管理的。實際上，市容秩序的管理也是同樣的道理，完全可以比照交警對車輛的管理。我們可以把早市、夜市、無設施攤點群等的管理交由市場化運作中標的企業，給他收費的標準和管理的標準，停車場可以收費，早市、夜市的管理為什么就不能收費呢？這樣我們可以對早市、夜市實行規范化管理，而不是一味取締。路邊的店外經營，也可以比照馬路停車的規范管理。在管理無效的情況下、管理沒有觸及的地方，再進行執法，不是更好嗎？

實際上，一個城市沒有太多的地方絕對不能擺攤，只要規范管理，政府和市民是可以認同的。

目前，為了貫徹以疏為主的方針，各地都相繼設立了多處合法的擺攤設點的地方，但也不能忽視這樣一個問題，那就是我們設立的許多市場，多處于偏僻地方，人氣不旺，市民和攤販都不愿意去，也就是說盡管疏了，但沒導出去。而人氣旺的地方呢，多處于繁華的中心地帶，為了市容秩序的需要，又不能允許擺攤設點。解決這一矛盾，就要解放思想，敢于在繁華地段允許擺攤設點，關鍵是要規范管理，而且要市場化運做。當然，現在各地沒有城市管理公司，但有需求就會有供應。原來我們也沒有保潔公司，現在不是遍地都是了嗎？同樣的道理，如果我們敢于突破，或許將來也會有眾多的城市管理公司。城管執法局可以作為他們的主管部門，同時代表市政府行使業主的權利。公務員之家

當然，或許有人會問：管理費用哪里來？我們可以參照停車場的管理，適時對進入者收費，同時經濟發達的城市，政府承擔也不是不可以的，我們在建設城市的過程中花費了多少？每年幾個億、幾十個億的投入，管理呢？一個中型的城市每年幾千萬足夠。

這樣，我們可以根據市民和商販的需要設立眾多的規范管理的擺攤的小市場，既繁榮了城市，又方便了商販和市民。同時城管執法可以退后一步，把主要精力用在絕對禁止的區域，用在對不服從管理的對象的處罰上。這樣也會緩和城管和市民的矛盾，從根本上解決目前城管存在的問題。

實現這個目標，一是敢于理念上創新，管理與執法分離，先管再法；二是以疏為主，開辟疏導的途徑；三是管理方式上敢于市場化運作，如此可望帶來城管執法的一場革命。