正確而全面地理解和構建農村公共財政――深化農村稅費改革的關鍵

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農村稅費改革堅持實行“多予、少取、放活”的方針，通過減免涉農稅收、實行農業(yè)稅附加、治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費行為、增加中央和省轉移支付、鄉(xiāng)管村財?shù)确绞剑珓諉T之家，全國公務員公同的天地基本實現(xiàn)了村村減負、戶戶受益，調動了廣大農民的積極性。應當承認，“減輕”農民負擔成效顯著。但是，從“規(guī)范”的角度看，現(xiàn)行農村稅費改革“有破有立”，“破”的成分多，“立”的成分少，影響農民負擔的一些深層次問題并沒有得到解決，主要表現(xiàn)為：

一是公共支出責任（事權劃分）的如下四個基本關系并沒有理清：政府與市場的支出責任、各級政府（縱向）的支出責任、政府各部門（橫向）的支出責任、村民委員會職能定位。

二是公共收入權限（財權）的如下四個主要問題并未澄清，首先是涉農稅收，減免農牧業(yè)稅后，農村到底是走向一個“免稅區(qū)”，還是一個“稅收優(yōu)惠區(qū)”，抑或是應該建立與城區(qū)相統(tǒng)一的稅制，理論上沒有說清楚，實踐中更是存而不論，也沒有一個明確的說法；其次是涉農收費，村集體是群眾性的自治組織，不是一級政府，“三提”收入權歸村集體，提取的標準應當由村民大會民主決定。農村稅費改革取消“三提”，代之以農業(yè)稅附加，并實行村財鄉(xiāng)管，盡管強化了管理，但違反了“費”的經濟屬性；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工，村范圍內的籌資籌勞實行“一事一議”，盡管回歸了其經濟屬性，但在操作管理上存在問題；再次是涉農價格，承包費就其本質來說是租，是土地等生產要素使用權的價格，經常出現(xiàn)的問題是發(fā)包人未經承包人同意，單方面提高承包費或收回標的物；最后是公共收入的歸屬與管理方面，各級次政府間收入權限的劃分、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與集體間收入權限的劃分尚待規(guī)范。

三是公共預算平衡的三大問題沒有解決：縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平衡問題、村集體財務、農村中小學財務債務問題。

四是實施機制的兩大問題亟待完善，首先是公共機構設置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算和村財務預算編制與執(zhí)行以及決算監(jiān)督中的民主表達機制問題；其次是公共機構設置問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算和村財務預算編制與執(zhí)行以及決算監(jiān)督中法治約束缺乏或失效問題。

因此，可以說，我國農村稅費改革目前只是處于“減輕”階段，并沒有實質性地進入“規(guī)范”階段，要長期“穩(wěn)定”農民負擔就必須“深化”農村稅費改革。

如果僅從字面上理解，農村稅費改革只是農村政府公共收入的改革，而不是政府公共支出的改革，也不是政府行政管理的改革。但是，如果只停留在這樣一個認識層次上，改革顯然是無法“深化”的，農民負擔是無法“規(guī)范”和“穩(wěn)定”的。事實上，農村稅費改革是一項系統(tǒng)工程，需要多方面的改革配套進行，必須統(tǒng)籌兼顧轉變縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的減少、保證提供均等化的公共服務、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機構改革和中央與省政府的財政轉移支付，在此五者之間尋求平衡，并努力實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村財政財務的收支平衡、財政財務的相對獨立性、財政財務的民主化和法制化。換言之，從財政的角度看，要認識到“深化”農村稅費改革的關鍵就是要全面而正確地理解農村公共財政，建設農村公共財政、分級財政、民主財政、法制財政。

（一）建設農村公共財政。從經濟職能看，市場經濟中，市場應該在資源配置中起基礎性作用，政府的作用是彌補市場，而且，政府的作用應該是中性的，應該對市場主體一視同仁，不扭曲市場主體的選擇行為，即“公共”的財政。主要是如下三個方面：

1、規(guī)范公共收入形式。市場經濟體制的“稅”是公共商品的成本或價格，其設計應體現(xiàn)“中性”原則，兼顧效率和公平。要調整國民收入分配政策、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，使城鄉(xiāng)居民享有平等的稅收權利與義務，體現(xiàn)國民待遇原則。“費”是準公共品的價格，收費項目的確定應體現(xiàn)“受益原則”，有服務才能收費，應堅決杜絕有收費無服務的現(xiàn)象。行政性收費和事業(yè)性收費標準應體現(xiàn)“補償”原則，對農村中的婚姻登記、畜牧防疫、農民建房、子女上學等收費，為規(guī)范收費主體的權力，應明確規(guī)定收費項目和標準。經營性收費標準遵循“盈利原則”，但政府應該進行管制，約束其利潤空間，還應以價格聽證會制度約束經營主體利用壟斷性地位抬高收費標準，以及防止把經濟行為轉變?yōu)樾姓袨橐孕姓侄渭右愿深A等，如水費、電費等。

2、明確公共支出范圍。按照市場經濟要求明確劃分政府和市場的職責范圍，使政府部門的職能限定在為農業(yè)和農民提供道路、電網、飲水、通訊等基礎設施的建設，農業(yè)技術研究與指導、良種培育與市場開發(fā)及提供供求信息，社會治安和教育服務等“社會公共”需要上。

3、建設規(guī)范的公共機構。綜合考慮對上工作銜接和本地實際的需要，以“小政府、大服務、大社會”為宗旨，精簡機構，本著“行政單位、事業(yè)單位、經營單位”三分離的原則，保留必要的行政單位；對事業(yè)單位實行差額預算管理，并對其運行進行規(guī)制；經營單位堅決推向市場，讓其自主經營，自負盈虧。

（二）建設農村分級財政。從行政管理角度看，公共商品的受益范圍是有幅度的，管理機構的管理能力也是有幅度的，因而，基于效率的考慮，公共財政管理也是分層次的，應該是“分灶吃飯”。

1、收入的劃分。稅收收入的劃分主要應體現(xiàn)效率原則，兼顧稅基的流動性和稅收征納成本，應實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，在此基礎上劃分各級政府收入。同時，稅收收入的劃分還應有利于實現(xiàn)地方財政相對自主性，為地方政府的財政努力提供誘因機制，加強其自我約束的行為模式。收費項目的確定主要體現(xiàn)受益原則，收入的歸屬則實行屬地原則，行政性收費歸各級次政府所有，事業(yè)性收費和經營性收費分別由事業(yè)單位和經營單位所有。

2、支出的劃分。按照公共商品提供的層次性原理和體現(xiàn)工業(yè)反哺農業(yè)的政策支持，構建農村公共商品提供體系：其一，全國性公共商品，應當納入中央財政預算內統(tǒng)籌；其二，按照工業(yè)反哺農業(yè)（體現(xiàn)城鄉(xiāng)間公平）的原則對某些地方性公共產品給予資助，如衛(wèi)生防疫，環(huán)境保護等，促進農村可持續(xù)性發(fā)展；其三，在具有“準政府”性質的村集體成為農村真正的自治組織后，通過村民代表大會民主地決定公共項目的可行性和服務費的收取標準以提供農村區(qū)域內的公共商品，如小型水利灌溉設施。

3、預算平衡和轉移支付的確定。應考慮經濟的發(fā)展水平，以實現(xiàn)各地公共勞務均等化為目標，在核定各級政府收入和支出、確定其收支差額的基礎上，加快完善財政轉移支付制度，努力實現(xiàn)各級政府的收支預算平衡。

（三）建設農村民主財政。從政治角度看，公共財政實質是由公民進行公共選擇的財政，是民主財政。我國現(xiàn)行的農村公共商品供給機制實質上歸結為鄉(xiāng)村公共商品“自上而下”行政性地而非民主化地提供所導致公共商品的無效率。因此，當前的農村稅費改革不應僅局限在技術層面上通過稅費改革解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)扭曲行為，也應在政治層面上進行改革，實行基層財政民主化，按照公共商品的層次性原理，明晰各級政府在農村公共商品提供中的責任，提高公共商品的民意程度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村一級逐步建立起與市場經濟體制相適應的“公共收支民主的程序”。

（四）建設農村法制財政。從法律角度看，政府財政活動應在憲法秩序的約束下進行，財政行為必須有法律依據(jù)，更不得與法律相抵觸。對于政府的“公權”，法的精神在于“未經授權即禁止”，對于農民的“私權”，法的精神在于“未禁止即許可”。應加強對政府行為的法治約束，限制基層政府行政過程的隨意性，還村集體自治權給農民，將村提留的決策權和使用監(jiān)督權交由農民集體民主決定，政府對此應做的事是逐步規(guī)范“公共收支民主的程序”，規(guī)定一套村民公決的規(guī)范程序和監(jiān)督機制，督促其做到程序合法民主，資金使用正當合理。全國人大建立相應法律法規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的民主程序進行規(guī)范，并賦予農民的財政決策權與監(jiān)督權；強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的審計、監(jiān)督功能，或由居民選舉產生“財經委員會”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行審議和監(jiān)督。