論機關黨組織的地位和作用

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機關黨組織是整個黨的組織系統的一個重要組成部分，同時，又是一個特殊性很強的領域，研究它的特性，擺正它的地位和發揮其應有的作用是做好機關黨的工作的前提。

一、機關黨組織具有鮮明的特性

設在黨政機關中的黨組織也是黨的基層組織。它同樣具有基層黨組織的一般屬性。如：它應該成為一個戰斗堡壘；應該成為黨聯系群眾的紐帶；應該對黨員進行教育、管理和監督等。但同時又具有特殊的個性。我認為其特性主要有以下幾點。

1、機關黨組織具有特殊職能。中國共產黨成立后，隨著組織的壯大，于20年代末，便有了比較健全的機關黨組織。自此以后，它便具有與其它領域的基層黨組織不同的特殊職能。1941年，鄧小平同志在論述政府機關支部的工作時就指出：“政府機關支部與一般農村支部的對象不同，有其特殊的任務。”這主要有：第一，在機關范圍內向非黨員宣傳馬列主義和黨的主張；第二，黨員以自己的模范作用，團結與推動非黨員積極負責地工作；第三，黨員在政權中要奉公守法，遵守紀律；第四，支部無權干預各種行政工作，但支部了解的群眾意見和黨員、非黨員的表現，要及時通知黨團（即黨組的前身）和報告黨委注意；第五、支部直屬于黨委指定的部門管理，不屬于黨團指揮，但黨團的決議凡涉及支部執行時，應通知支部，支部亦必須執行；第六，支部組織是絕對秘密的；第七，支部定期向上級黨部做報告。并接受其指示。這些概括雖然已過去了近半個世紀，但其基本精神，除戰爭年代所必需的以外，至今仍有指導意義。1948年，劉少奇同志在西柏坡總支代表大會的報告中，把機關黨組織的任務更集中地明確為，第一、領導大家學習；第二、黨務工作；第三、照顧同志們的生活；第四、做居民工作。1956年，黨的八大，系統地總結了機關黨的工作，第一次把機關黨組織的職能寫進了黨章。黨章在規定了企業、農村、學校和部隊中的黨的基層組織應當在本單位起領導作用以外，又單獨規定“在機關中的黨的基層組織，由于機關工作的特殊條件，不能領導和監督機關的工作，但是應當對于機關中的每一個黨員（包括行政負責人）的思想政治情況進行監督，并且應當經常關心機關工作的改進，加強工作紀律，同官僚主義作斗爭，及時地把機關工作的缺點通知本機關的行政負責人和報告黨的上級組織”。此后的第十二大、十三大黨章雖然在表述上有些變化，但仍沿襲了這個基本內容，即：不領導本單位的業務工作，但要對包括行政負責人在內的每個黨員進行監督，并協助行政領導改進工作。由此可以看出，從我們黨的早期到現在的黨章，都對機關黨組織的職能有單獨的、不同的規定。這也是機關黨組織與其它領域的黨組織最重要的一個區別。

2、組織機構上為雙重設置，即在黨政機關設置黨的基層組織的同時，還設置了黨組。黨組及其前身黨團在我黨與國民黨進行議會斗爭中和三三制政權建設中發揮了重要作用。新中國成立后，1949年11月中央即發出通知，在黨政機關中既建立黨的基層組織，又建立黨組，黨組不領導機關黨組織，但要指導機關黨組織的工作。機關黨組織設置上的這個特點也是與其它領域的黨組織不同的。

3、機關黨組織是設置在黨政機關里的基層組織，即它是在執政黨的核心部門和政權機關的中樞部位開展黨的工作，而不像其它領域的黨組織是直接設置在各行各業的基層單位里。

4、機關黨組織的成員與其它領域的黨組織相比，政治文化素質比較高，黨員所占的比例比較大，各層次的領導干部比較集中，不同程度的掌握著一部分權力，對社會輻射面比較廣，因而也就具有更大的影響力。

以上這些特性是我們認識機關黨組織地位作用的基礎，只有既認清機關黨組織與其它黨組織的共性，又把握住它特有的個性，才能對機關黨組織的地位作用有一個準確適當的概括，才不至于作出不正確的估價。

二、機關黨組織應成為發揮保證監督作用的戰斗堡壘

在討論機關黨組織的地位作用時，有兩種不同的意見。一種認為它應當按黨章明確的，在黨組指導下，發揮保證監督作用；一種認為它應當與其它領域的黨組織一樣，發揮政治核心作用。我認為，正是由于機關黨組織有不同于其它黨組織的特殊性，所以機關黨組織不宜提發揮政治核心作用。其理由有三。

1、如上所述，黨章規定了機關黨組織有特殊的職能，同時也明確了黨組的職能，兩者相比，黨組的職能要大得多。自黨的七大，黨章第一次規定了黨組（不包括以前黨章對黨團的規定）的職能以來，黨的八大、十二大、十三大對其基本內容逐步作了完善和補充。現在黨組的任務是：“負責實現黨的方針政策，團結非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務，指導機關黨組織的工作。”從中可以看出，它與機關黨組織的職能有顯著不同，即：在貫徹黨的方針政策上，黨組是處于“負責”地位，機關黨組織只是對每個黨員貫徹執行的情況進行“監督”；在業務工作上，黨組要負責完成，機關黨組織是“不領導”；在黨務工作上，黨組要進行“指導”，機關黨組織是接受指導。在這樣的情況下，在黨組與機關黨組織并存的條件下，無疑黨組應該成為本單位的政治核心，提出機關黨組織是政治核心是不適當的。

2、在新的情況下，機關黨組織的職能未作任何變化。在前一段淡化黨的作用的思想指導下，片面強調企業黨組織“黨要管黨”，要企業黨組織發揮“類似機關黨委”的作用。事實證明，在企業只有一種黨組織設置的情況下，這種思想有損于黨對企業的領導作用。因此，中央決定對企業黨組織進一步明確為政治核心，其職能也作了相應的變化。我認為最主要的有：①明確企業黨組織要領導本單位的思想政治工作和精神文明建設；②黨組織與行政領導集體討論干部的任免；③黨組織要參與討論企業的重大問題。正是有了這種職能上相應的變化，企業黨組織才可以成為名符其實的政治核心。而機關黨組織的職能由于機關的特殊情況，一直未作任何變化。在思想政治工作和精神文明建設中，在干部任免以及決定本單位的重大問題等方面仍是起配合協助作用。因此，機關黨組織還不具備如同企業黨組織發揮政治核心作用所具備的條件，因而還不能成為政治核心。

3、機關黨組織的地位作用是機關的特殊性決定的，不宜作隨意變動。機關黨組織的特殊職能和組織機構上的雙重設置的特性，決定了它不宜提政治核心，只宜提發揮保證監督作用。有的同志提出，能否賦予機關黨組織更大的職能，使其成為政治核心。我認為，在有黨組設置的情況下，賦予機關黨組織更大的職能是不可能也是不應該的。如果賦予可能成為政治核心的職能，機關黨委也就不成為機關黨委了，而就變成部門黨委了。即使是設置部門黨委的單位，機關黨組織也總是存在的。還有的同志提出，部門黨組是整個系統的大核心，機關黨組織是本機關的小核心。我認為，在一個單位明確幾個核心是不合適的，也有悖于中央提出的黨組織應成為本單位政治核心的初衷。黨的十二大、，十三大黨章規定，即使在企業里起領導作用的黨組織，其下屬的黨組織也不起領導作用。主要原因就是這是一個單位，一個單位只宜有一個核心，其下屬的黨組織主要是貫徹執行企業黨委的指示。這個思路對我們認識大核心小核心的問題是有啟示作用的。還有的同志提出，在機關黨組織職能不變的情況下，明確為政治核心。我認為，黨組織的地位作用與職能是密切相關的，有政治核心的地位而無相應的職能是名不符實的，也沒有任何實際意義。機關黨組織的地位作用應該繼續堅持已有的規定，在本部門黨組織的指導下，成為一個發揮保證監督作用的戰斗堡壘。

三、發揮機關黨組織應有作用的途徑

機關黨組織不處于政治核心地位，因而缺少政治核心所具備的權威，同時，又要完成肩負的任務。這個看似責權不一致的狀況，是使機關黨務工作者普遍感到工作難搞的原因之一。我認為，為了適應這個情況，機關黨組織必須要有與其它黨組織不完全相同的認識方式、工作途徑和活動程序。主要有以下幾個基本思路；

1、必須完整地理解機關黨的工作。企業黨的工作是企業基層黨組織的任務，農村黨的工作是農村基層黨組織的任務，但機關黨的工作就不能僅僅看作是機關基層黨組織的任務，衡量和開展機關黨的工作必須把本部門黨組對機關黨組織的指導作用包括進去。這是一個問題的兩個方面，必須看成一個有機整體，才符合機關的實際情況。前一段，我們撤銷了部分單位的黨組，加強了機關基層黨組織的建設。后者無疑是正確的，今后還要堅持下去。但由于機關黨組織不具備黨組的職能，因此，從總體上看，黨的力量仍然是削弱了。為此，中央作出了恢復黨組的決定。但同時，也出現了一種情緒，有的同志認為黨組恢復了，機關黨組織也就無需加強了；也有的機關黨務工作者認為，黨組恢復了，機關黨組織的作用不好發揮了。這些反映，都是因為沒有完整地認識機關黨的工作所致，黨組的指導作用和機關黨組織的工作任務各有規定，缺一不可，不能片面地強調哪一個方面。只有把兩者統一起來認識，才能適應黨的工作的特殊情況。

2、機關黨組織要在“用好黨”上下功夫。機關黨組織不領導本單位的業務工作，因此，往往容易使工作僅僅局限于本身的黨務工作。有的機關黨的工作就只是抓抓學習，過過生活，收收黨費和發展黨員。這樣黨組織就缺乏凝聚力和戰斗力。我們管好黨是為了用好黨，否則就沒有意義。中央明確規定的機關黨組織的職責，除了自身建設以外，還有大量的協助配合工作。我們必須緊緊圍繞黨組的中心任務開展工作，想中心任務所想，急中心任務所急，主動的黨組和行政領導分憂解難，這樣才能發揮應有的作用．我們必須下氣力在“用好黨”上下功夫，用自己的實績求得應有的地位。

3、黨組要依靠機關黨組織的力量體現“政治核心”作用。黨組本身的職能決定了，它不能代替行政業務的管理，也不能代行機關黨組織的職責。黨組要把上級黨委對行政業務方面的意圖變為行政指令加以貫徹，而對機關本身的思想政治工作和精神文明建設等要通過機關黨組織的工作去實現。黨組要切實履行指導的職責向機關黨組織提要求、交任務。“指導”在定意義上說已是一種“領導”，機關黨組織也“必須執行”，因此應該依靠和使用機關黨組織這支力量去開展工作，撇開或縮小機關黨組織的職能，或用另外的體系去代替它，是不符合黨的組織程序的，也是不利于黨的建設的。

4、努力理順各方面的工作關系。由于體制和職能上的因素，機關黨組織所面臨的各種工作關系比之其它黨組織更為復雜。與上級黨委，上級黨委是領導關系，卻又不能管理干部；與本單位黨組，黨組是指導關系，而實際上比領導更具體、更及時；與行政領導，機關黨組織要配合協助行政領導的工作，而又要進行監督；與本單位其它政工部門，兩者職責容易交叉，而又要互相配合；與下屬單位黨組織，規定是領導關系，而實際上除黨組織的一般活動安排以外，其它都無法領導。這些關系上的不順，也給機關黨的工作的開展帶來一定的難度。究其原因，我認為主要是由于機關黨的組織機構是雙重設置，缺少嚴密的組織關系，客觀上形成雙軌命令系統所致。而這種體制和職能上的問題，又難以完全避免。因此，改善關系的努力方向，只能是盡量減少雙軌命令的現象，或設法使兩者之間的關系更為密切。在這方面，各地都作了一些探索：有的對下屬單位較多的部門設置了黨委，對下屬黨組織實行統一管理；有的對部分黨組賦予黨委的職權；有的調整機關工委的管理范圍和職能，使之對整個機關的黨的工作實行統一領導，切實履行地方黨委派出機構的職能等。對此，我們也需要進一步組織力量，調查研究，提出切實可行的辦法來，逐步理順各方面的工作關系，更有力地加強機關黨的建設。