紀委全委會制度創新的探討

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在黨內民主制度體系中，全委會是黨代會閉會期間的一個重要決策和監督層級，是一種較高級的民主形態。黨的十六大提出，完善黨委內部議事和決策機制，進一步發揮各級全委會的作用。紀委與黨委都由黨代會選舉產生，紀委組織形式與黨委具有同構性，因而，健全紀委全委會制度，發揮紀委委員作用，對于發展黨內民主、加強黨內監督具有重要意義。

首先，健全紀委全委會制度，體現了黨內權力運行的制度化理念。一是體現了重溯權源的理念。健全紀委全委會制度，充分發揮紀委委員作用，根本的意義在于使權力回到了它的本來源頭。二是體現了重構組織之間權力關系的理念。在一個有效運轉的權力系統中，實際上存在著合理的分權，即決策權、執行權和監督權，三權通過適度整合，達致功能協調。目前，紀委權力系統存在明顯的整合失靈現象。一方面，全委會呈現欠整合狀態，會議不經常，作用不充分，實際的決策權大部分時間被常委會所掌控。另一方面，常委會則存在過度整合傾向，普遍集權，而且權力得不到有效制約和監督，上下級紀委常委會又是典型的權力收放模式。健全紀委全委會制度，實際上是常委會將重大事項決策權交還給全委會，自身則向執行機構的職能歸位，更多地履行日常工作領導管理職能。而全委會則地位上升權力擴大，朝著黨代會閉會期間最高紀律檢查權力機構回歸，朝著一個名副其實的重要決策監督層級回歸。三是體現了重建領導方式的理念。與黨的一般工作部門不同，各級紀律檢查委員會實行“委員會”領導體制。目前由于其決策權與執行權合一，使其在領導方式上存在一定的悖論：作為決策機關的委員會，本該實行民主集中制；作為執行機關的“委員會”，本該實行首長負責制，二者怎樣選擇，莫衷一是。眼下各級紀委強調實行常委分工負責制，也并未解決這一悖論。健全全委會制度，將紀委決策權與執行權適當分開，有利于破解這一難題：作為決策系統的全委會，實行民主集中制；作為執行系統的常委會，實行首長負責制。這樣既有利于貫徹黨的民主集中制原則、促進科學民主決策，又能保證決策得到有效執行。

其次，健全紀委全委會制度，體現了民主監督的本質。紀委是黨內專門監督機關，而監督依賴于民主，沒有民主就沒有監督。全委會制度蘊含著豐富的民主要素，制度化地釋放全委會功能，能夠充分體現民主監督的本質。一是有利于發揮黨員監督的基礎作用。黨內監督必須以黨員為基礎，這是近年來人們對黨內監督規律認識上的一大深化。健全紀委全委會制度，為黨員監督提供了制度平臺和機制保障。通過這一合法的組織載體，有利于發揮紀委委員的民意輸入和綜合作用，有利于暢通黨員監督渠道。二是順應了民主反腐的時代要求。當今反腐敗斗爭日趨復雜化，反腐敗領域日益拓展化，必須擴大民主視界，特別是要實行民主決策，按民主意愿部署反腐敗工作。三是有利于提高監督層次，增強監督強度。黨內監督存在著宏觀監督與微觀監督、政治監督與風紀監督、事前監督與事后監督之分。紀委全委會在黨代會閉會期間就黨內監督和反腐敗重大問題作出決議，實質上是代行黨代會宏觀監督、政治監督、事前監督職能，保證黨的路線、方針、政策和代表大會決議的貫徹執行。如果同級黨委存在背離黨的路線、方針、政策的問題，或者存在決策失誤和用人不當的問題，以紀委全委會名義提出監督建議和制止糾正，具有更大的合法性和正當性。

此外，健全紀委全委會制度，還有利于加強紀委內部監督。近年來，隨著紀委權力的擴大職能的增加，使“誰來監督紀委”特別是“誰來監督紀委書記”的問題凸顯出來。現有體制下，主要由上級紀委和同級黨委對其實施監督，但這都屬于自上而下的監督，缺乏自下而上的民主監督，監督效果不佳。在此情況下，發揮紀委全委會的監督作用，不僅十分必要，而且可能。一是來源于全委會組織中異質性和多元因素的存在，能夠一定程度地沖擊權力過于集中的格局；二是來源于全委會中平等的委員關系，在全委會決策中，任何人無論權力多大，都只有平等的一票；三是來源于全委會決策的開放性特點，開放性本身就是對權力的一種約束力量；四是來源于全委會自身的控權機制，全委會在閉會期間將權力授予常委會，同時通過審議常委會工作報告、聽取常委述職述廉、行使詢問質詢權以及問責等手段，來控制常委會，這樣既授權又控權，在權力委托關系中實現有效監督。

在紀委全委會制度創新中，還有幾個關鍵問題需要進一步思考。

1、關于紀委全委會制度創新的方向及其法理依據問題。紀委全委會制度創新的“路線圖”應該是很清晰的，就是按照“由誰產生、向誰負責”的民主原則理順紀委全委會與常委會的權力關系，確立全委會在黨代會閉會期間紀律檢查最高決策機構和最高監督機構的地位。這里的關鍵是牽涉到法理依據問題。目前為止黨章和黨內法規都沒有明確規定紀委全委會的性質、地位、職責權限及其與常委會的關系。在現階段推進黨內民主，既要強調創新，又要遵守現有規范，這兩者的確是一對矛盾。

2、關于紀委全委會制度創新與現行黨內體制相協調的問題。給紀委全委會“復位”、“正位”，必然遇到與黨內其他機關相協調的問題。特別是如何處理紀委全委會與黨代會、與黨委的關系，成為一個敏感而關鍵的問題。目前的主要問題是黨代會未實行常任制、無常設機構，使黨內權力配置過分集中于黨委，黨委權力又過分集中于黨委常委會，紀委全委會決定的事項仍要經黨委常委會批準。這種關系不理順，紀委全委會的地位就不可能得到實現。這是紀委全委會制度創新遇到的深層次問題。

3、關于完善全委會組織構成及提高組織效能的問題。當前紀委全委會組織本身尚存在一些缺陷，影響了功能的發揮。一是委員選舉欠民主。紀委委員的候選人，黨代表沒有參與提名，雖然規定實行差額選舉，但實際上是找一兩個人作陪襯。選舉紀委常委和書記，委員沒有參與提名。二是委員構成欠合理。目前，紀委全委會構成基本呈現“兩多兩少”局面，即領導干部多，普通黨員少；紀檢系統內干部多，系統外干部少。三是委員履職欠動力。此外，紀委系統開放度不高，普通黨員和委員知情渠道不夠暢通；尊重、保護和運用不同意見的制度機制不完善等等，這些都限制了委員作用的發揮。

4、關于塑造制度權威確保創新可持續發展的問題。紀委全委會制度創新能否堅持下去，還取決于諸多因素。第一取決于推進創新的領導者本人的決心究竟有多大。這項創新歸根到底要觸及到紀委與黨委權力關系的調整，這就需要利益相關者具備高度的政治理性和政治勇氣。第二取決于上級機關是否認可。第三取決于制度本身是否成熟，特別是創新的成本問題至為關鍵，如果因為創新而耗費太多的時間和精力，使相關的人感到是一種很重的負擔，則會因缺乏群眾基礎而難以持久。第四取決于舊體制的慣性有多大。如果舊體制的惰性過于強大，也難以推行下去。

紀委全委會制度創新能夠長期堅持的關鍵在提高制度權威。以下幾個方面至關重要。一是要在制度機制本身上下功夫。每一項具體制度、每一道具體程序都要經過精心設計，既要周密，不嫌必要的“麻煩”，又要較少付出成本，易于操作而被人們接受。二是要重視制度內化。要將制度內化為人們的價值準則、行為規范，逐漸被大家默認為慣例。三是要營造良好的外部生態環境。一方面要積極爭取同級黨委支持和上級機關認可，另一方面要通過媒體加大宣傳力度，使之形成一定的輿論氛圍和外部情勢壓力，從而有利于制度創新的可持續發展。