企業黨組織屬地管理的內涵與影響

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所謂黨組織屬地管理，一般是指歸屬地方黨委領導。相對應的，歸屬上級行政部門黨組織領導就叫做屬條管理。

黨組織屬地管理是*年中共十三大以后的新名詞。但嚴格地說，黨組織屬地管理的原則是與整個中共黨史相伴隨的。屬地管理指的是黨的下級組織和基層組織在黨的組織體系中的管理歸屬問題，與屬地管理相對應的是屬條管理。黨章沒有對屬地管理和屬條管理作出明確規定。實踐中，黨成立初期，下級黨組織和基層黨組織主要是屬地管理的。隨著黨的組織發展和活動范圍擴大，后來才出現屬條管理，如軍隊系統、文委系統、工委系統等的條線管理。建國后的計劃體制條件下，我們形成了條塊分割的行政管理體制，同時下級黨組織與基層黨組織也形成了屬地管理與屬條管理兩大系統（當然還有雙重管理的）。正如七大黨章和八大黨章規定的那樣，基層黨組織可以按地區原則設置，也可以按生產系統設置。那么下級黨組織與基層黨組織的管理歸屬也就可以分為屬地管理與屬條管理兩個系統、兩種制度。

黨組織屬地管理事實上一直存在，但過去在黨內生活和國家政治生活中并沒有引起人們的注意。因為，*年以后政治體制改革與黨和國家領導體制問題在相當長的時間內沒有引起人們的關注，也不允許人們關注。*年為了推進政治體制改革，黨的十三大報告指出：“現在由上級行政部門黨組織垂直領導的企事業單位的黨組織，要逐步改由所在地方黨委領導。”下級和基層黨組織屬地管理問題才逐步引起黨內外的密切關注。

之所以引起人們的密切關注，基本原因是因為在過去高度集中條塊分割的計劃體制下，屬于上級行政部門領導的黨組織數量多規模大，相對地說干部力量也比較強。特別是在工商業系統，黨組織與企業的產業體系、行業分工相適應，與垂直的行政領導體制相適應，已經形成了固定的領導方式和運作方式，形成了與之相適應的觀念形態。十三大要求黨政分開，基層黨組織不再對企業的生產經營負領導責任，并在組織體系上歸屬地方黨委領導，著重做好思想政治工作和黨務工作，發揮保證監督作用。這種巨大的轉變，不能不引起巨大的反應。另外也應該看到，地方黨委管理幅度很寬，對下級黨組織的政治指導和行政領導必然減少，這固然有利于下級和基層黨組織充分發揮積極性和主動性，但在當時的認識條件下，這種政治指導和行政領導的減少不能不被看作是削弱了黨的領導。

隨著社會主義市場經濟體制改革的目標確立，隨著國有經濟結構戰略性調整和國有企業戰略性改組的深入進行，隨著國有企業現代企業制度的建立與完善，隨著新經濟組織與新社會團體的發展，整個社會的運行機制與組織形式發生了并繼續發生著重大的變化。這種變化要求黨的領導體制、領導方式，黨的運行機制與運作方式都要發生相應的變化。因此，黨組織的屬地管理問題，再次被提上了議事日程。這是因為國有經濟結構戰略性調整和國有企業戰略性改組過程中，國有資本有進有退。在國有資本退出的領域，黨組織就失去了根據屬資管理原則確定的上級黨組織的管理。國有企業戰略性改組過程中，國家實行抓大放小的戰略，中小國企要以各種形式搞活，相當數量企業要轉制，企業黨組織也就失去了原上級主管部門的黨組織的隸屬關系。在現代企業制度改革深入過程中，越來越多的企業股權更加分散化。對于國有股參股的企業來說，國有資本營運機構的黨組織是無法領導數量眾多的參股企業黨組織的。至于非公有制企業，本來就沒有上級主管部門，這些企業的黨組織也就無法實行屬條管理。按照這樣的分析，大多數企業黨組織的屬地管理，就成了改革深入進行的必然結果。擔負起整合領導基層黨組織，提高它們戰斗力的重任，就只能落在地方黨委及其組織部門的肩上。

黨組織屬地管理這一基本原則確立以后，接下來的問題就是調整、改變和完善地方黨組織的管理體系了。組織機構設置和組織體系必須服從服務于黨的政治路線和總目標，必須服從服務于黨的中心工作，必須適應社會轉型期組織結構與運行機制的變化。在機構改革中，市委已經做出撤銷五個黨的工作機構，新建五個黨的工作委員會的決定。接下來區縣和街道的機構設置也會發生相應的調整和變化。在接下來可能發生的變化中，我們要預計到三種情況，并對此做出一些初步的思考：

第一，屬地管理與屬條管理的情況仍將同時存在，組織管理機構調整中要同時考慮這種情況。由于大企業集團的存在，由于垂直管理的部門機構將繼續存在，它們的下屬黨組織是雙重管理或仍然是屬條管理的。另一方面，實行屬地管理的黨組織也有屬到哪一級地方黨組織管理的問題，不會全部屬地到最基層的地方黨委。因此，省市、區縣、街道黨組織，都有自己直接管理的基層黨委，對此，組織上必須保證配備必要的領導力量和服務機構，管理自己的直屬黨組織和下級黨組織。實行屬地管理的原則以后，是市、區地方黨委仍然要直接管理一部分企業黨組織。

第二，目前，區街道兩個層面已經建立起綜合經濟黨（工）委系統，以加強對根據注冊地原則確定的無上級主管單位的非公有制經濟組織中的黨的基層組織的領導。這樣的網絡體系對加強新經濟組織的黨建工作是非常必要的。我們要預見到的是綜合經濟黨（工）委與橫向同層次的黨組織體系的關系。例如，在街道層面，街道黨工委的工作機構原來是面向居民區工作需要而設置的，新設立的綜合經濟黨委專司街道范圍新經濟組織黨的工作和領導新經濟組織的基層黨組織。這就產生兩個問題：一方面，綜合經濟黨委如何協調與街道黨工委的職能部門之間的關系？綜合經濟黨委承擔的組宣統、工青婦等方面工作與街道黨工委工作部門承擔的職能是重疊的，但層次不一樣。綜合經濟黨委的工作部門與街道黨工委的工作部門會在街道同一層面形成條塊關系，可能產生新的矛盾。另一方面，各個街道情況不一樣，新經濟組織黨建工作與居民區黨建工作占總的黨建工作比重不一。統一的街道黨工委下設綜合經濟黨委的體制是否會造成新的資源浪費？特別是在某些街道，由于舊城改造，居民區的功能趨于消失，或者相反，某些街道則完全是居民區，新經濟組織數量微不足道，是否也要建立街道黨工委領導下的綜合經濟黨委體制？又如在區的層面，綜合經濟黨工委與組織部的關系問題。目前成立綜合經濟黨工委是非常必要的。但是將來呢？如果在國有經濟結構戰略性調整中，國有企業集團全部轉制為新經濟組織了，原來組織部直接領導的區屬企業集團黨的組織工作都歸屬綜合經濟黨工委了，那么原來組織部指導企業黨建工作的職能豈不是被替代了？

第三，新經濟組織是無行政主管的組織，但不等于不受任何制約與管束。對新經濟組織的社會管理體制還在探索與形成之中。從國際經驗來說，行業協會是對企業形成社會管理的良好載體，而中國的行業協會還在發育的過程之中。如果行業協會職能能得到充分發揮的話，如果進而將企業的上級黨組織設在行業協會的話，那么將來新經濟組織的黨組織，重新屬條管理就不是不可能的。而且可以預計的是，在行業協會的條件下，企業黨組織屬條管理可能更有利于企業的發展。

黨組織屬地管理這一原則確立以后將可能產生的另一問題是基層黨組織的職能轉變。黨組織屬地管理為什么會導致基層黨組織的職能轉變？其實理由很簡單。屬條管理的背景下，上級黨組織是經濟組織的黨組織，必然要求具體指導基層黨組織圍繞行業發展目標和企業生產經營開展工作。在計劃經濟條件下，它就發揮了直接領導和監督保證作用。在改革開放以后，它就發揮政治核心與監督保證作用。此時，盡管黨組織是政治組織，但發揮職能較多的是經濟職能。屬地管理以后將會發生什么變化？屬地管理的主體是地方黨委，它的職能是領導地方政權的組織機構和開展地方黨的建設工作。它不可能對地方各類企業的生產經營與運作進行具體的指導，卻會要求管轄范圍內的黨組織圍繞地方經濟與社會發展目標、圍繞地方公共事務管理開展黨的工作。協調好各個階層、各類社會組織與社會群體的利益關系。也就是說，地方黨委及其領導下的基層黨建工作，天然地更傾向于本來意義上的政治工作。這必然要求計劃體制下已經形成習慣的企業基層黨組織實行工作職能的轉變。即：從領導業務工作，處于決策核心地位，側重經濟管理職能，轉變為配合地方黨委，處于政治核心地位，發揮協調、治理、整合社會的職能。而這種職能的發揮，正是現代政黨的主要功能。是轉變執政方式，提高執政水平，實現政黨現代化的題中應有之義。