政府層級改革的醞釀縣擴權與省直管縣

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“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點。”總理的講話，必將對我國行政體制改革產生十分重要的影響和推動。這預示著，政府改革從減人、減事、合并機構的行政職能調整，開始擴展到“減少層級”的行政改革。盡管這項改革還處于醞釀和鋪墊階段，但這確是行政體制改革思路上的重要動向。種種跡象表明，中央決策層不僅僅限于在原有體制上考慮行政改革問題，也更關注從行政架構上尋找改革的突破。

一、強縣擴權應是

省直管縣前的有序過渡

從*年起，*、*、*、*、*、*等省先后開始了“強縣擴權”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣，這為進一步推廣省直管縣積累了經驗。

從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴權強縣，目的是在行政區劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴權縣（市）抓住機遇，加快發展，盡快形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣（市），促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創新的客觀需要，也是增強縣（市）自主發展能力、實現全面建設小康社會目標的關鍵環節。

縣域經濟落后是廣東的弱項，全省68個縣(市)，面積占全省總量的83.8%，人口占62.8%，但財政收入僅占6.5%。縣域經濟發展緩慢的現狀，被廣東快速工業化取得的經濟成就掩蓋了。權威部門調查表明，目前阻礙廣東省縣域經濟發展問題是縣級政府權力小、財力弱、負擔重，缺乏經濟發展的自主權和積極性。同時，由于管理層次過多，導致運行效率降低，行政成本加大。廣東把加快縣域經濟發展作為一大戰略來抓，出臺了激勵型的財政機制，下放經濟管理權限，已下放給地級市的審批權，除另有規定外，一律下放到縣(市)。下放的權力主要涉及市場準入、企業投資、外商投資、資金分配和管理、稅收優惠，認定個人的技術資格及部分社會管理等方面的內容。還出臺了加強縣級領導班子建設的有關文件，真正從人、財、物入手，加強省管縣及激發縣域經濟的發展潛力。

在強縣擴權上，河北出臺的政策是：第一，堅持能放都放。擴大管理權限的基本原則是：“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”，逐步做到除國家法律、法規有明確規定的以外，原需經設區市審批或管理的，變為由擴權縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經設區市審核、報省審批的，原則上變為由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。對國務院有關部門文件規定須經設區市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權等辦法放權。擴權縣（市）取得相應的管理權限后，同時承擔與管理權限對等的責任。第二，逐步全面推開。擴大管理權限首先在部分縣（市）進行試點，取得經驗后再搞第二批。首批試點縣的選擇，注重把握四個方面：縣（市）綜合經濟實力，城市合理布局，發展潛力，城區統籌兼顧。

“省直管縣”和“強縣擴權”，在目前國情條件下對于解決城鄉二元經濟結構，是最現實的選擇。不少地方總結經驗時，注意到了浙江經濟大發展的經驗，也認為有“省直管縣”和“強縣擴權”的功效。強縣擴權無異給條件好的縣(市)進一步優化發展環境，使之擁有更大的自主權，為最后省完全管縣做好準備，具有不可忽視的重要作用。

在市管縣的體制下，市級機構，實際上多是起上傳下達的作用；縣里要解決實際問題，往往要直接找到省里的廳局。而省里的一些決定、措施，也要經過市級，才能貫徹到縣里。這樣多了一個環節，不利于政令的暢通。有人甚至說，在省和縣之間，加進一個市級機構，只有一個好處，就是可以多安排一批干部。這樣的說法可能有些極端，但這其中的利弊究竟如何，確實是可以討論的。然而，在推進強縣擴權過程中，新的矛盾顯現出來。

一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發展帶來很大資金制約。

二是省直部門在擴權政策中定位模糊。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。

三是擴權帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護與市的領導關系，這就大大增加了這些縣(市)主要領導進行協調的工作量。

二、省直管縣改革的

步驟、方向和政策建議

理論界對改革市管縣體制提出了許多政策建議，出發點是使行政區劃和管理體制適應社會主義市場經濟發展的需要，提高行政效率，推動區域經濟發展，更好地統籌城鄉，解決“三農”問題。但行政區劃事關中央與地方關系、條塊關系、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行省直管縣的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循一定的原則，理順各種關系。同時，也要考慮后續的鞏固和進一步的改革。

省直管縣的改革，總體上可以分三個步驟進行。第一個步驟是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革，合理擴大市轄區，調整精簡機構和人員。總的方向應當是，撤消傳統意義的管縣的地級市（級別可保留），省真正直管縣。

第一，按照總理的講話精神，在“具備條件的地方”進行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經濟比較發達的地區，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致。二是對層級不要刻意劃一，要考慮到地區的特殊性。

第二，在改革推進中，發展縣域經濟是十六大提出的今后國家改革建設非常重要的戰略布局。解決“三農問題”，縣級政府責任重大。省級政府應把大量的行政審批權限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務由縣級行政單位解決，減小省縣發生關系的工作量，這是目前縣級行政單位在經濟發展過程中需要盡快解決的問題。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權力主體，其發展經濟和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。

第三，目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權縣(市)與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權政策不熟知，用得不足，不活，但實際上是缺乏相關實施細則，一些應該下放到縣(市)的管理審批權限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權政策執行不徹底。這就需要中央、省出臺一些文件，以保證強縣擴權的推進力度。

第四，在強縣擴權基礎上的省直管縣，這種體制上的大手術，牽涉到數以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。如果說，我們以往的所有改革都要考慮到群眾的承受度，那么，這項改革所要進行的機構和人員調整，將主要考驗地級市及官員的承受度，從改革試點的情況來看，這一層級還有不少疑問和困惑需要解決，在面上對改革不好提出反對的意見，但心里還有抵觸和某種失落感。此方面還應做大量艱苦的工作，要考慮比較穩妥的漸進式改革方案。

第五，在條件成熟后改鄉鎮政府為縣級單位的派出機構，合理確定鄉鎮行政機構的管理幅度。目前，鎮鄉財政風險日益顯現，政府的形象和公信力受損嚴重，國家大范圍、大幅度減免農業稅，也會使鄉財政收入減少，如果不采取改革措施，鄉鎮為保運轉，就可能轉嫁壓力，繼續違規克扣農民，農民負擔也難根治。為改變這種狀況，需要明確鄉鎮一級政府在今后改革中的定位，可考慮把鄉鎮一級政府改成為政府的派出機構，財政由縣政府掌控和統籌，這樣也可防止新的“三農”政策落實出現反彈。從服務于強縣擴權和省直管縣的高度出發，在廣泛調查研究的基礎上，切實做好撤小鄉并大鄉工作。

第六，在若干年后，省直管縣的改革可能會形成很大的聲勢，也可能會有實質性進展。這就客觀上提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來？不少省級區劃里縣級單位有八九十個甚至一百多個，省級直管縣有效管理大體應在40—50個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就需要把省級區劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣。或者適當合并某些偏遠地區的過小的縣，但事實上潛力不大，也不宜過多合并。我國省級政府的管理規模和幅度普遍較大，有些省級政府管理規模和幅度實在過大，不能適應經濟社會快速發展的需要，目前遇到的問題和困難越來越多。借鑒中國歷史和國外區劃的經驗，可考慮今后數年或數十年以增設直轄市、劃小省等方式適當增加省級政府的數量，縮小省級政府的管理規模和幅度，以利于發揮中央和省級政府的積極性，減少和避免地方主義的出現。

總之，現行的市管縣體制已不適合市場經濟特別是區域經濟的發展的需要，省直管縣應當是發展的方向。新形勢新任務和新的發展觀也需要行政區劃和行政管理體制有新的突破及統籌安排。