從基層法官流失看法官管理體制之弊端

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最高人民法院*院長在全國法院紀(jì)檢監(jiān)察工作會(huì)議上指出：“今后的法院工作要在三個(gè)方面下功夫：其一是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)；其二是要在滿足人民群眾的司法需求上下功夫；其三是要加強(qiáng)基層、基礎(chǔ)工作上下功夫。”筆者理解，上列三個(gè)問題，集中反映的一個(gè)核心問題就是法官隊(duì)伍建設(shè)，因?yàn)椋ü訇?duì)伍是法院隊(duì)伍的核心力量，法官隊(duì)伍建設(shè)也當(dāng)然成為法院隊(duì)伍建設(shè)的中心內(nèi)容，任何一個(gè)法院只要法官隊(duì)伍建設(shè)好了，才可能滿足人民群眾的司法需求，才可能把法院的基層、基礎(chǔ)工作建設(shè)好，但是，恕筆者直言，目前法官隊(duì)伍尤其是基層法院法官隊(duì)伍建設(shè)不容樂觀。其他不說，就當(dāng)前基層法院法官流失情況看，讓人十分揪心，從而也暴露出我國基層法院法官管理體制的諸多弊端。筆者就這一問題談點(diǎn)看法。

一、基層法官流失的現(xiàn)實(shí)情況

近些年基層法院法官流失經(jīng)常發(fā)生。最嚴(yán)重的當(dāng)數(shù)*年機(jī)構(gòu)改革和干部管理體制改革。在當(dāng)時(shí)，因法官納入公務(wù)員管理序列，在鼓勵(lì)干部提前退休可連升三級(jí)并獲豐厚退休待遇的浪潮沖擊之下，重慶轄區(qū)的基層法院法官呼啦啦一下走掉了三分之一。一個(gè)單位的辦案主力（年齡大多在40-50歲之間）一下減少了三分之一，這個(gè)單位審判力量的極度削弱，可想而知。而且，審判中堅(jiān)力量退下來，年輕的法官頂替不上，法官隊(duì)伍的整體斷層導(dǎo)致青黃不接，因而不少基層法院的審判工作事實(shí)上已趨癱瘓之狀。更可悲的是，這一嚴(yán)重的教訓(xùn)，我們的國家、我們的各級(jí)決策機(jī)關(guān)并沒有從中總結(jié)，或者說根本沒有吸取教訓(xùn)，政策依舊，無視法官資源的浪費(fèi)，法官仍在繼續(xù)流失，而決策者一如既往的無動(dòng)于衷。

眼下，基層法院尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、生活條件艱苦的西部地區(qū)基層法院，法官隊(duì)伍思想欠穩(wěn)定，想離開法院者并非個(gè)別。表現(xiàn)之一，有些法官特別是從事中層以上領(lǐng)導(dǎo)工作的法官，認(rèn)為在法院工作沒有前途、地位低、責(zé)任重、工作環(huán)境艱苦，不如另尋出路。因此，一遇民主推薦外任，有的不惜拋掉庭長、副庭長職位去就任鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長。雖然每次民主推薦的量不大，但卻反映了一個(gè)導(dǎo)向：法院的中層領(lǐng)導(dǎo)不如一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，那么繼續(xù)在這里苦守有什么意思？從而動(dòng)搖了法官職業(yè)的思想基礎(chǔ)。表現(xiàn)之二，年輕的法官，幾乎是每培養(yǎng)成熟一個(gè)，就走調(diào)一個(gè)。筆者所在的基層法院僅二、三年時(shí)間即已走調(diào)五個(gè)年輕法官，或選擇直轄市帶區(qū)的地區(qū)行政部門經(jīng)報(bào)考另謀職業(yè)，或通過關(guān)系報(bào)考監(jiān)獄管理人員或獄警，甚至不惜直接辭職回老家以解除夫妻兩地分居之苦。表現(xiàn)之三，基層法院退居二線的院長、庭長們，不知從何時(shí)興起一個(gè)規(guī)矩：一旦宣布退居二線，就如同退休一樣，連招呼都不打一個(gè)即揚(yáng)長而去。有的回家以玩為主，有的選擇擔(dān)任律師、從事法律咨詢，或者從事經(jīng)營活動(dòng)。無論“玩”的還是“干的”，他們的原有待遇一點(diǎn)不能少，甚至連每月數(shù)百元的通訊費(fèi)用都照領(lǐng)不誤，凡此種種，基層法官的現(xiàn)狀可窺一斑。

二、基層法官流失的原因分析

法院社會(huì)地位低下是法官流失的政治原因。

老實(shí)說，凡進(jìn)入法院工作的人，都曾經(jīng)有過激動(dòng)，感到自豪和榮耀，他們選擇法院原本是要為法治終身奮斗，從未對(duì)法官的職業(yè)動(dòng)搖過。然而，星移斗轉(zhuǎn)，三年媳婦熬成婆，他們在為法官職業(yè)榮耀的進(jìn)程中逐漸品嘗到法官職業(yè)的危險(xiǎn)與艱辛，而這種危險(xiǎn)與艱辛并沒有贏得社會(huì)的同情與理解、國家的尊重與重視。前不久，某縣對(duì)縣上市管干部進(jìn)行民主測評(píng)，一個(gè)縣公安局的局長、政委屬于測評(píng)對(duì)象，而同級(jí)法院的院長和檢察院的檢察長卻榜上無名。在平時(shí)的各種會(huì)議和各種通知中，法檢兩家都當(dāng)成一般局級(jí)單位對(duì)待，法檢兩家的人、財(cái)、物都卡得死死的，好象這樣才算是體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。比如，中共中央作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》中規(guī)定：“為加強(qiáng)審委會(huì)、檢委會(huì)建設(shè)，可設(shè)專職委員兩名左右”①要求讓德高望重、經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官擔(dān)任。而一到地方，縣里組織部門卻加一條規(guī)定，年齡必須在45歲以下，完全無視兩家的專業(yè)性和司法經(jīng)驗(yàn)的重要性。為什么我們的庭長們愿去鄉(xiāng)鎮(zhèn)就職，那是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長是按副處級(jí)配備，而基層法院的法官除院級(jí)班子外，其他任何人最高級(jí)別只能達(dá)到正科級(jí)。因此，有的法官只好另尋出路。

基層法官待遇低下是法官流失的經(jīng)濟(jì)原因

人民法院的經(jīng)費(fèi)保障，按現(xiàn)有財(cái)政體制實(shí)行中央財(cái)政與地方財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)制，即中級(jí)法院以上由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，縣級(jí)法院由所在地財(cái)政負(fù)責(zé)。這種財(cái)政體制，前者被人們稱之為吃皇糧，而后者稱之為“吃雜糧”。吃皇糧者，自然高枕無憂，但吃雜糧的人們免不了擔(dān)憂，甚至食不飽肚。因?yàn)椋鶎臃ㄔ阂话愕靥幗?jīng)濟(jì)落后區(qū)域，一切經(jīng)費(fèi)開支靠縣級(jí)財(cái)政撥付，但縣上無能為力，有的連辦案經(jīng)費(fèi)都難以保障，法官家庭生活狀況也就可想而知。就待遇對(duì)比上看，基層法官與中級(jí)以上法院法官的經(jīng)濟(jì)待遇相差甚遠(yuǎn)。一般講基層法官的工資收入要相差一半，有的甚至要少三分之二。就拿筆者來講，工齡41年，副處，月薪3084元，但若在中級(jí)以上法院任職，工資收入高出7000元以上，筆者在所在法院的工資最高，但卻還低于中級(jí)以上法院參加工作不久的書記員工資收入。站在基層法官的角度怎么也想不通，同為共和國法官，為什么待遇差別如此巨大，誰還愿意在基層法院工作呢！

實(shí)行公務(wù)員管理模式是法官流失的體制原因

法官法明確規(guī)定了法官任命的資格、條件和嚴(yán)格的程序，因此擔(dān)任法官的難度要比公務(wù)員大，如果對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官也按擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政公務(wù)員一樣，按同樣的年齡退居二線，確實(shí)是一種人才資源的浪費(fèi)。②事實(shí)上，國家培養(yǎng)出一個(gè)法官的成本高出一般公務(wù)員多少倍，而一個(gè)成熟法官的作用與責(zé)任比一般公務(wù)員要重得多，尤其作為擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的法官，一般來講，不擔(dān)是法官業(yè)務(wù)的精英，也是審判管理的能手，不同于一般行政機(jī)關(guān)的干部。這類法官們“黃金時(shí)期”大多在40歲以上到55歲左右，因?yàn)檫@個(gè)年齡段法官是精力充沛、經(jīng)驗(yàn)豐富的時(shí)期，且有較強(qiáng)的組織、協(xié)調(diào)能力，是難得的復(fù)合型人才。③而現(xiàn)在，法院擔(dān)任院、庭領(lǐng)導(dǎo)的法官一步入50歲，就被退居二線，這種人才資源的浪費(fèi)，既是事業(yè)的損失，也是國家的損失。而且，這些人退居二線后，公務(wù)員管理部門從來不進(jìn)行跟蹤管理，形成“明為退居二線，實(shí)為退休不干”，再度導(dǎo)致人才資源的浪費(fèi)。凡此種種，都是法官實(shí)行公務(wù)員管理體制所帶出的嚴(yán)重弊端。

三、改變法官流失現(xiàn)狀的路徑

首先，當(dāng)務(wù)之急是要提高決策機(jī)關(guān)和全社會(huì)對(duì)共和國法官職業(yè)的認(rèn)識(shí)。尊重法官職業(yè)，善待法官群體，是一個(gè)國家法治文明的重要標(biāo)志。人們應(yīng)當(dāng)懂得，社會(huì)主義法治國家只有具備了一支高素質(zhì)、嚴(yán)管束的法官隊(duì)伍，才算是有了完備的基礎(chǔ)。而要讓這樣一支隊(duì)伍真正發(fā)揮作用，如果沒有高地位、優(yōu)待遇，則會(huì)動(dòng)搖法治的根基。④現(xiàn)在有一種傾向，一提到法官的地位和待遇，好象就意味著脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，脫離權(quán)力機(jī)關(guān)的制約，這是一種不正常的心態(tài)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力機(jī)關(guān)的制約，不應(yīng)當(dāng)是法官的地位越低越好，待遇越差越好。放眼世界，看看他國是怎樣善待法官的。當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)法官的地位和待遇，是指在現(xiàn)實(shí)國情之下的盡可能的隆其地位和優(yōu)其待遇。改革開放三十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國力已具備了改善之條件。

其次，應(yīng)當(dāng)改革和調(diào)整法官的現(xiàn)行管理體制。如果考慮到法官已納入公務(wù)員管理序列，涉及國家立法問題，可以在現(xiàn)有體制之中尋求調(diào)整。法官的任職年齡應(yīng)當(dāng)考慮與國際接軌，至少要比一般公務(wù)員后推5年以上，甚至經(jīng)驗(yàn)豐富、德高望重且身體素質(zhì)好的個(gè)別法官可以延長2至5年退休，這對(duì)審判專業(yè)的傳幫帶大有好處。對(duì)于已經(jīng)退居二線的曾擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官，應(yīng)加強(qiáng)管理，可集中組織起來從事專項(xiàng)工作發(fā)揮余熱，對(duì)經(jīng)教育拒不回單位的按退休處理，不能象現(xiàn)在這樣任其自流，放任不管，影響法官隊(duì)伍的思想建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。

第三，應(yīng)當(dāng)重視人民法院的基層、基礎(chǔ)建設(shè)，著力改善基層法官的待遇。目前基層法院反映十分強(qiáng)烈的問題是：同為共和國法官，但基層法官與中級(jí)以上法院法官的待遇相差太大，這個(gè)問題不解決，勢必影響人民法院的基層建設(shè)，動(dòng)搖共和國法治的根基。筆者認(rèn)為，基層法官的待遇應(yīng)當(dāng)納入省級(jí)以上財(cái)政負(fù)擔(dān)，從根本上縮小現(xiàn)在的巨大差距。如此，不但起到了穩(wěn)定基層的作用，也使國家重視基層建設(shè)的戰(zhàn)略落到實(shí)處，更兼基層法院能擺脫地方的不當(dāng)干撓，維護(hù)法律的正義與權(quán)威。辦法總比問題多，只要宏觀決策與微觀措施相結(jié)合，總會(huì)有所改善。