行政組織法學的研究及其學理價值

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本文立足于現代行政的特點，從行政權的合理配置入手，闡明行政組織法學研究的獨特內容。進而從研究方法上，對我國行政法學界有關行政組織的研究進行反思，旨在說明全方位，深層次，多角度地研究行政組織的學理價值。

有關行政組織的研究一直是行政法學爭論的焦點之一。作為法學，究竟應當立于何種角度來研究行政組織，不僅制約著行政組織法學研究的深化，而且影響著行政法學理論體系的科學構架，以及其它相關理論研究的廣度和深度。本文立足于行政權的歸屬主體，從其內部構成、互動關系等方面剖析行政組織之法學研究的獨特內容及其方法，從而進一步闡明深化行政組織研究的法學價值。

一、行政組織的法學研究內容

行政法學研究的實質在于探究如何規范行政權的運作。行政組織作為行政權的載體和物化形式，其法學研究的獨特內容何在？究竟應當立于何種高度來研究行政權的歸屬者？成為行政法學不可回避的問題。

回顧二十年有關行政組織的研究，大體可以分為兩個階段。第一階段（從80年代初至80年代末），是我國行政法學恢復和初步發展時期，理論體系尚末健全。從內容上講，將行政組織作為整個行政法學研究的重心，其研究面涉及行政組織法的概念，行政機關的性質、分類、職能、行政組織結構、活動原則以及公務員管理制度等。這一階段，研究的主要缺陷體現為；在內容和方法上沒有形成法學研究的特色，沒有同行政學、組織學在研究內容上區別開來，將行政組織法學研究的價值，局限于對行政學、組織學研究成果的法律確認以及法條注釋。第二階段（從80年代末90年代初至今），是我國行政法學繁榮和突進時期。學者認為傳統的行政組織法研究都是根據行政學、組織學的原理，對行政組織的法律調整進行概括，都沒有脫離行政學、組織學所述的行政組織的基本內容，從而提出一種新的研究視角，即法學的角度。認為任何組織和個人在法律上的意義都體現為能否成為主體，即獨立的法律人格，因而，法學應從主體的角度來研究行政組織。這種新的研究視角和方法，無疑為行政法學注入了新的活力，促使行政法學的理論基礎、研究內容、構成體系等發生了根本性的突破，并在此基礎之上，逐步奠定了我國行政法學研究的基本理論框架。但，由于理論研究的背景以及立足點的原因，導致當時理論界對行政主體的定位偏低，使得這種研究僅停留在表象和淺層化階段，缺乏對行政主體及其內部結構的深層挖掘，無法包容有關行政組織的全部理論研究，造成我國行政組織法學研究許多領域的空白與滯后。

隨著研究的深化以及實踐的需求，理論界開始對現實行政組織的研究進行反思，到底應當如何確立行政組織法學研究的內容，再次成為行政法學界關注的焦點。

筆者認為行政法學對行政組織的研究，應當是全方位、深層次、多角度的。在研究內容具有以下幾個方面的特點：

（一）行政主體理論是整個行政組織法學研究的基石立于何種角度來研究行政組織，是確立行政組織法學研究內容的關鍵，也是法學與行政學，組織學在行政組織研究上的分水嶺。正如90年代初我國學者指出的，任何組織和個人在法律上的意義，都體現為能否成為主體。基于這點，行政法學對行政組織研究的出發點應當在其主體資格。但存在分歧的是，對行政權的歸屬主體倒底應當如何定位。這一問題不僅制約著行政主體理論本身的研究深度，而且決定著整個行政組織法學研究內容的涵蓋面及其理論價值。

成熟化的行政主體理論，應當立足于現代行政管理產生的行政分權制度，研究行政權在中央與地方以及其它公務法人之間的合理配置。在此基礎之上，層層剖析行政主體的內部構造，進而對行政職權（行政權在不同行政機關的具體化）的性質、行政機關的種類及各自權限（如決策機關、執行機關、咨詢機關等）、相互運作關系等進行研究。這一立足點與研究視角，不僅拓寬了行政組織法學研究的廣度與深度，使其更具包容性，而且與行政行為、行政責任的研究相關聯、相統一，直接影響著行政法學理論體系的構成與研究內容的深化。

（二）研究內容具有多層性行政組織法學研究的內容，應當包括行政權的歸屬以及具體落實兩個方面的內容，分為三個層面的研究。第一層面，行政主體。主要研究行政權的歸屬者，具體包括：行政主體的法律地位、種類、不同行政主體的權力范圍、行政主體多元化的原因；第二層面，行政機關。主要研究行政權的具體落實，包括：行政機關的性質、設定原則和程序、分類、職能；第三層面，研究行政權具體落實的人和物的因素：公務員和公產。主要應當借簽法國行政法學中有關公產管理制度的研究。

其研究內容可進一步細化為：第一，內部構造研究，主要剖析行政主體這一公法擬制人格的內部構造，研究重心在于明確行政主體與行政機關各自的法律地位。第二，權責配置研究，主要從行政權運作的角度，研究行政權的具體化和外化形式（行政機關的具體職能）。研究目的在于形成權責配套統一的運行機制。其中包括行政授權、行政委托等涉及行政職權具體行使與落實的研究。第三，運作關系研究，主要從行政權運作關系與互動作用的角度來研究行政組織。包括：1、行政主體相互關系研究。明確不同主體各自的獨立權力范圍，以及國家作為行政權的原始主體對其它派生主體的監控手段。2、行政主體與隸屬行政機關的關系研究。明確各自的法律地位。3、行政機關相互關系研究。包括橫向協助關系與縱向隸屬關系的研究。

（三）研究內容的涵蓋面廣這種全方位、深層次、多角度的研究使其內容的涵蓋面十分廣泛。完整的行政組織法學研究，既有主體內部構造的研究，又有外部運作機制的研究；既包括靜態制度的研究，又包括動態關系的研究；既涉及抽象化的理論分析，又涉及具體性的操作規范以及立法技術的研究。其研究的核心在于規范行政權的配置，并以此為主導貫徹于整個行政組織法學研究之中。其研究目的在于探求如何以法律的手段來保障行政權的高效、民主

二、行政組織的法學研究方法

理論研究的方法往往決定著研究內容的深度。在行政組織的法學研究中，究竟是以聯系、發展、全面的辨證思維方式，還是以孤立、靜止、片面的形而上學態度對待研究對象，不僅制約著行政組織法學研究的內容，而且決定著這一領域理論研究的前景與生命力。正確構架行政組織法學研究的內容與體系，首先應當解決的是研究方法的問題。總結我們研究中的經驗與不足，越發可以深刻地體會到這點。因而，從研究方法的角度進行反思，對于重構我國行政組織法學研究的內容與體系是十分必要的。

（一）以共性為出發點，以個性為歸結點前兩個階段的研究，最大的失誤就在于沒有正確處理好共性與個性的問題。其中，第一階段，由于沒有把握住法學對行政組織研究的特殊性，造成與行政學、組織學研究內容的重合，抹殺了行政組織法學研究的獨特理論價值。第二階段，研究的重大突破在于尋找到了正確的入手點，但由于沒有認識到公法研究的特殊性，簡單地將民法學界研究法人的方法引入行政組織的研究，套用私法的研究方法來研究公法上的特殊主體，造成了研究內容的狹隘化、淺層化。

“以共性為出發點”的＂共性＂，是指行政法學與其它部門法學研究所具有的普遍性。無論公法還是私法，其研究的第一步都在于明確法律適用的對象、歸納主體的種類。行政法學研究的目的在于規范行政權的運作。其中，首要的問題是明確行政權的歸屬主體。這點對于建立在行政分權與國家責任基礎之上的現代行政法尤為重要。因而，以行政權在中央、地方以及其它公務法人之間的合理配置為基礎，研究行政法中權力與責任的最終歸屬主體，應當是行政組織法學研究的出發點與入手點。

所謂＂個性＂，是指行政主體作為公法上的特殊主體，所具備的不同于私法主體的特點。即必須借助龐大復雜的機構網絡方能實現其行為能力。換言之，行政權的實現必須依賴于進一步落實為每一個具體的行政職能，因而，在整個行政管理活動中，處于最積極活躍狀態的是行政機關。基于以上特點，要規范行政權的運作，必須對行政主體的內部構造進行分析研究，明確行政權的行使者――行政機關的法律地位、職能、相互關系以及運作機制等，從而實現國家行政管理的有機統一。以此為基礎，構建行政組織研究的全部內容與框架是行政主體研究的歸結點。

（二）分析研究與綜合研究相結合分析與綜合是就研究的整體與部分研究而言的。所謂分析是在思維中將研究對象分解成不同的組成、方面和特點的邏輯方法。在行政法學研究中，分析方法的運用體現為，將整個行政法學的研究內容歸納為：行政組織、行政行為、行政救濟三部分，分門別類地研究。具體到行政組織的研究中，又分若干專題內容（如：主體、機關、公務員等），這種研究方法的優勢在于，有助于研究內容的專門化和縱深化；不足之處體現為，這是一種微觀式的分散研究，不利于研究的系統化。

綜合是將若干組成部分按其內在聯系，結合成一個統一整體的思維方式。運用綜合方法對行政組織進行研究，其關鍵在于用聯系而不是孤立的方式對待研究對象，立足于行政組織、行政行為、行政救濟三方面研究的關聯性，從整體來把握行政組織法學研究的內容和價值。

分析與綜合相結合，其目的在于將行政組織的具體研究，與整個行政法學的研究相統一，從而實現行政法學理論體系的系統化。造成目前我國行政組織法學研究的片面性，原因之一，就在于缺乏這種綜合思維方式，沒有把握住行政組織、行政行為以及行政救濟研究之間的相互關聯性、制約性，只注重條塊分割式的專門研究，缺乏對行政權運作的系統分析，忽視理論與理論之間的相互銜結。因而，要重新認識行政組織法學研究的理論價值，必須首先改變這種形而上學式的研究方法，從整個行政法學體系著眼，使不同部分的研究組成一個有機統一整體。

（三）通過理性的抽象實現理性的具體從感性的具體——理性的抽象——理性的具體，反映了思維的規律，也體現出理論研究與落實的過程。行政法學研究的實質在于：從行政管理的現象以及具體規范中，抽象出行政權運作的本質規律，加以歸納，上升到理性的高度。指導具體制度與規范的形成，再作用于行政管理的實踐，實現理性的具體。在這一過程中，理論的成熟與深化是具體制度形成與健全的前提條件。這就要求我們的研究，不能僅就制度而論制度，而應透過現象與具體制度，去挖掘事物的本質與規律。

我國現有的行政組織法學研究，絕大部分仍停留在簡單、粗淺的注釋法學階段。所謂的研究，只是對零散的法律條文進行歸納與介紹，缺乏必要的理論探索；只是就現狀而論現狀，缺乏對行政權合理配置等應然關系的研究。這種方法上的落后，導致我國行政組織的法學研究遠遠地滯后于實踐，沒有發揮出理論的前瞻作用。因而，改變這種落后的研究方法，加強行政組織法學研究中的理性分析，并用以指導和促進我國行政改革的具體實踐，已成當務之急。

（四）力求歷史與邏輯的統一歷史與邏輯思維方式的區別，在于立足點不同。邏輯的方法指通過概念本身的邏輯關系來探求事物的本質。歷史的方法是在歷史發展的自然過程中揭示事物的本質和規律。在行政組織的研究中，用邏輯分析的方法來揭示行政組織自身的特點，必須立足于行政組織的現實狀態，從行政權現實運作的需要出發，探求行政組織法律規制的規律。同時，又應當用歷史分析的手法，對行政權的演化與發展進行研究，從中歸納出行政權運作的歷史規律性，進而將這種規律性滲透于行政組織，行政行為等具體研究之中。

歷史與邏輯思維方法的統一，要求我們立足于現實，但不能拘泥于現實；要求我們的研究是一個過程性的動態研究，而不是割裂歷史的階段性研究。將歷史、現實與未來統一于我們的研究之中，立足于現實、著眼于未來。這樣的研究才能既具有實效性，又具有預測性。具體到行政組織法學研究之中，既應從現實行政權運作的協調、統一的角度來研究，又應從行政權的歷史變遷來分析。這樣，才能充分地發揮出理論研究的預測與指導作用。

三、行政組織法學研究的學理價值

總結前兩個階段理論研究的經驗與不足，可見，澄清行政組織法學研究的價值，取決于如何確立其研究內容與方法。正是由于研究方法的欠缺，行政組織法學研究的獨立價值，在我國行政法學界一直未得到應有的重視。隨著行政機構改革的深化，對完善我國行政組織法提出了現實需要。基于此，理論界開始改變一往的偏頗態度，逐步重視起行政組織的研究，但這種重視多少帶有務實與隨機的色彩。毋庸質疑，實踐是理論研究的基礎與目的，然而，這種應時性研究又使理論失去了自身的理性與超然。因而，筆者認為拋開任何機會與務實的因素，真正從理性的高度來分析行政組織法學研究的理論價值，是十分必要的。

（一）行政組織的研究制約著行政行為研究的廣度與深度行政法是規范行政權運作的法律，而行政權的運作必然是一定行政機關作用的結果。因此，組織與行為之間，組織法與行為法的研究之間，必然存在著一定的關聯性。具體體現為以下幾個方面：

1、行政權的配置決定著行政行為的空間與效力

行政權的配置包括兩個層面的內容。一方面，指行政權在不同行政主體之間的分配。這是現代行政中，國家同其它行政主體之間分擔行政的結果；另一方面，指行政權的具體化，即行政權具體落實為不同行政機關的行政職權。因而，完善的行政組織法中應當包括：中央、地方以及公務法人之間、不同行政職能部門之間各自明確的權限范圍。

在行政行為的研究中，行為空間取決于行為者的權限范圍，行為效力則受行為者的法定活動空間的制約，超越權限屬于無效行為。因而，行政行為空間與效力的具體研究，必然不能脫離組織法中有關行政權配置的內容。現代行政是羈束與自由的統一體，行政自身的特點決定其行為應當具有一定的自由活動空間，但法治主義又限定行為必須有法律授權，以法律為依據。協調好行政行為的羈束性與自由性兩大特征，是充分發揮行政管理作用的前提。如何確定兩者的關系，在多大程度上給予行政行為自由活動的空間，則取決于行政組織法中授權的范圍和方式。

2、行政主體多元化導致了行政行為方式的多樣性

現代行政的一個突出特點是行政主體的多元化趨勢。既有公法組織，又有私法組織；既有地域性組織，又有成員性、目的性組織。這種多元化趨勢是行政管理方式民主化，和行政活動領域日益擴大化共同作用的產物。不同性質的行政主體有其獨特的行為方式。因而，隨著現代行政功能的加強，以及國家行政主體的多元化，行政活動的方式也必然趨于多樣化和復雜化，既存在著傳統的單方命令式行為，又存在著新興的契約，指導以及其它準私法性行為。從行政作用來看，不僅有傳統的秩序行政作用，而且增加了整備行政和給付行政作用。在理論上，要求我們根據不同行政主體的性質和特點，研究其行為方式。這不僅是行政組織，而且也是行政行為，乃至整個行政法學研究的核心問題。

3、行政組織規范是行政行為規范的基礎

行政法的一個顯著特點在于實體與程序的兼容性。即在同一部門法中，既包括實體性法律規范，又包括程序性的法律規范。顯而易見，以規范行政組織的職權，職責為主要內容的行政組織法屬于實體性的法律規范。而絕大多數行為規范，則是落實這些職權、職責的具體操作性要求（如行政程序法）。就具體法律而言，有關職權歸屬問題（如《行政處罰法》中處罰的設定權、行使權等）屬于組織法的范疇，而職權的具體運用則屬于行為法的研究領域。因而，兩者是目的與手段的關系，一方面，行政組織規范是行為規范的基礎與實質；另一方面，行政行為規范則是組織規范的落實與保障。

4、行政組織與行政行為的研究內容存在交叉

楊建順先生在其所著《日本行政法通論》中介紹到：關于行政組織法和行政作用法，行政組織法和行政救濟法的關系，最近成為日本行政法學最普遍關注的問題，對于某項特定的行為，到底是行政組織法上的行為還是行政作用法上的行為，成為討論的焦點。這里暫且不論行政作用同我國行政法學中行政行為的區別，單從我國行政行為的既定概念出發，也存在著組織法與行為法研究內容上的交叉。主要體現為：組織行為(設立、變更、終止行政機關的行為)、行政委托、行政授權等，既涉及行政職權的配置，又涉及具體行為的問題，處于行政法學研究的模糊地帶。這種研究的交叉與模糊地帶的出現，從另一個角度再次反映出組織法與行為法研究內容的緊密關聯性。諸如此類問題在我國行政法學界，尚未引起足夠的重視。隨著行政改革以及法制化的進程，對此類問題深入研究，并加以規范已成當務之急。這取決我們對行政組織的研究，僅限定于靜態的組織結構分析，還是有必要擴展到設立、變更、終止行政職權等動態行為領域。這一問題的解決，不僅為我們再次反思我國行政法學體系構成的科學合理性提供了契機，而且影響到“組織法定”這一行政法治原則的具體落實。

(二)行政組織法是監督救濟的法律基礎

1、行政組織法是監督與救濟的權力來源

要使不同職能、不同層級的行政組織成為一個完整、協調的有機整體，既實現行政管理高效、民主;又保障國家行政的統一。一方面，要有明晰的權責分工，做到權責法定，克服權力配置的隨意性;另一方面，應有健全的監控體制，保障權責的具體落實，實現監控手段的法律化。而健全監控體系的第一步，是確立不同隸屬、不同層級的行政機關的相互關系，明確層級監督與專門監督各自的范圍與方式，賦予上級機關與專門機關法定監督職權，從而形成權責明晰、相互配合、相互制約的關系網絡。這種相互制約關系的規范與確認屬于行政組織的研究范疇。同時，又為行政救濟制度提供了前提和基礎。因而，行政救濟法是組織法中監控關系的進一步落實。兩者的立足點不同，組織法立足于保障行政系統內部的有效監控；而救濟法的目的則在于維護相對人的合法權益。兩者又有著密切的聯系，一方面，行政組織法中關于監控關系的確立決定著行政救濟的方式（如：層級救濟與專門救濟等），是監督與救濟的權力來源；另一方面，行政救濟是監控關系的體現與落實，兩者在實質內容上有許多重合之處。

2、行政組織法是行政救濟中合法性審查的實體依據

行政行為合法的首要條件是行為者擁有合法的行政職權。一切行政行為必須以行政職權為基礎，無職權便無行政，不合法產生的行政職權不能構成合法行政的基礎，這是行政法治中的法律保留原則在組織法上的要求。基于這點，行政救濟中首先要審查行為者，即行為者是否擁有合法的權力來源。正如學者指出的：對于行政主體來說，其行為沒有法律根據本身就是違法，而無需用另外的法律規范來加以衡量。這里所謂的法律依據，包括是否符合行政組織法中有關行政職權與職責的規定，是否符合行政委托與授權的法定要求。

3、健全責任體制有待于行政組織與行政救濟法學研究的共同深化

責任是不履行義務而產生的法律后果。民主、現代的行政管理必須有健全的責任體制相配套。行政法中監督與救濟的功效，最終歸結于責任的落實。而完善的責任體制的建立，又亟待行政組織法學研究的深化。兩者的聯系體現為：第一、行政救濟中責任主體的范圍應當同行政主體理論相適應，確保行政主體概念內涵與外延的一致性。第二，公務員個人責任的構成、承擔方式應當同公務員管理制度相配套。此外，諸如責任的種類、歸責原則、責任競合的處理、責任方式以及其它具體操作性問題，則屬于行政救濟的研究范疇。因而，完善與健全責任體制，需要行政法學這兩方面研究的相互配合、相互促進。

(三)正確認識行政組織的法學研究是科學構架行政法學體系的前提

行政法學的研究目的在于規范行政權的運作。因而，研究的首要任務是明確行政權的歸屬者，無論從主體還是從組織的角度來研究，這點都是不可逾越的。區別在于：不同的角度和方法所導致的研究內容以及理論體系大相徑庭。

就兩大法系而言，由于法律文化的傳統以及對行政法的理解不同，兩者在研究內容與體例結構上存在很大差異，這點也毫不例外地反映到行政組織的法學研究之上。行政程序以及司法審查是普通法系行政法研究的核心，有關行政組織法的內容只涉及立法部門對行政部門的權限委托。這并不意味著英美行政法學絕對排斥有關組織方面的實體內容，只是表明由于憲政體制和法律傳統的差異，研究的側重點不同而已。將邏輯視為法律的生命的大陸法系，素以力求理論的抽象與邏輯完整為傳統。具體到行政法學的研究上，都無不例外地首先對行政權的歸屬主體作專門分析研究，將行政組織的研究視為行政法學理論體系邏輯完整的前提。因而，有關行政組織和公務員等實體內容在行政法學中占有十分重要的地位。

在法律文化的傳統與背景上，我國同大陸法系相通之處較多。加之清末以來，我國法治現代化進程主要受大陸法的影響，法律體系與法學研究的思維方式同大陸法系更為接近。習慣于從體例與邏輯結構之中，發掘理論的精髓，將理論的體系視為法學研究內在邏輯結構的外在表現形式。在這種思維定式之下，體系的系統化和科學性直接影響著、反映著理論研究的深度。

八十年代行政法學界最大貢獻在于，建立起具有中國特色的行政法學體系。盡管，在體系的結構、具體組合、主導線等方面，理論界仍存在很多分歧。但在構成內容上，既存學說都脫離不了行政組織、行政行為、行政救濟三大方面。實踐的發展、理論的深入，要求我們不斷地推陳出新。因而，對現有研究成果與不足及時歸納與整理，在此基礎上，再次明確行政法學各部分研究的具體內容及其相互關系，尤其是行政組織的研究內容，及其對整個行政法學研究的影響力，是科學構架行政法學理論體系的前提與基礎。