堅持依法行政化解行政爭議建設(shè)和諧城管

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黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，第一次鮮明地提出和闡述了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的科學(xué)命題。*年2月19日，同志在中共中央舉辦的“提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力”專題研討班開班式上指出，“我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”黨的十六屆六中全會把“民主法制的更加完善、依法治國方略的全面落實、人民權(quán)益得到尊重保障”作為2020年構(gòu)建社會主義和諧社會的九大目標(biāo)任務(wù)之首。這表明依法行政已經(jīng)成為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)和保障。實踐證明，依法行政，則政令暢通、社會和諧；違法行政，則不僅容易滋生腐敗，而且容易損害公民的合法權(quán)益，引發(fā)社會矛盾。實現(xiàn)社會和諧，雖然始終是人類追求的社會理想，但在不同歷史時期、不同層面、不同部門和諧社會的本質(zhì)和內(nèi)涵存在著不同差異。

一、依法行政是和諧社會的基本要求

依法行政對構(gòu)建和諧社會的意義，不僅需要從依法行政在法治國家建設(shè)中的特殊地位來理解，而且需要從政府在現(xiàn)代社會中的地位來認識。

(一)和諧社會首先是法治社會。法治是構(gòu)建和諧社會的前提和保障。嚴格按照法律規(guī)定的途徑和方式從事活動，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟、社會事務(wù)，保證國家各項工作依法進行。逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法治化，這是構(gòu)建和諧社會的必然要求，沒有健全的法律制度，沒有公民法治素質(zhì)的提高，沒有依法辦事的落實，就不可能保證社會主義市場經(jīng)濟的順利發(fā)展，就不可能維護正常的社會秩序，人民群眾就不可能安居樂業(yè)，和諧社會建設(shè)就無從談起。而政府守法，政府嚴格依法行政，是法治國家的核心和關(guān)鍵，政府在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中責(zé)任重大，能否依法行政關(guān)系著社會主義和諧社會能否順利建立

（二）和諧社會要求法律面前人人平等。我國憲法早就提出：在法律面前人人平等。但事實上，在走向法治進程中，要求公民或者百姓守法總是相對容易的，而要求官員和政府守法卻相對要難，因為當(dāng)權(quán)者手中本身就有權(quán)力。綜觀世界法律發(fā)展史，整個行政法在20世紀(jì)尤其是第一次世界大戰(zhàn)后才有比較迅猛的發(fā)展。一位法國學(xué)者將這一現(xiàn)象概括為“公法的脆弱性”（注一）。不過，正因為其艱難才更顯示了其意義的重大。一個國家、一個社會能不能走向法治，能不能實現(xiàn)全社會泰法、守法。能不能達到和諧，固然要求公民守法，但更重要的是政府首先守法。普通百姓必須守法。政府和官員可以不守法，造成了官民不平等，破壞了法律的平等性，這本身就是對法治的背離；執(zhí)法者不守法，不嚴格執(zhí)法，縱容某些違法，這必然造成了普通百姓之間的不平等，降低了法律在公民中的尊嚴和權(quán)威，破壞了法治的統(tǒng)一性。因而，政府不守法損壞的不僅僅是行政法治而是整個法治。

在現(xiàn)代社會中，政府是公共管理和公共服務(wù)的提供者，其權(quán)力涉及經(jīng)濟、政治、文化等各個領(lǐng)域。行政機關(guān)能否正確行使行政權(quán)直接關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益能否得到依法保護，直接關(guān)系到社會關(guān)系是否和諧。

二、當(dāng)前城管執(zhí)法中的行政爭議

（一）機制不完善產(chǎn)生執(zhí)法爭議。城管執(zhí)法是城市管理機關(guān)依法采取直接影響公民的權(quán)利與義務(wù)，以及對公民行使權(quán)利、履行義務(wù)進行監(jiān)督檢查的行為，其產(chǎn)生的法律效果對公民的影響非常大。過去在城市管理實務(wù)中，曾長期存在“七八頂大蓋帽圍著一個破草帽”等多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰現(xiàn)象，但在《行政處罰法》和國家統(tǒng)一部署實施相對集中行使行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法改革之后，已有明顯改觀。但是，“七八頂大蓋帽變?yōu)橐豁敶笊w帽”之后，街頭執(zhí)法職能相對集中，權(quán)力也有所集中，矛盾也就相應(yīng)集中，腐敗也會跟蹤而至，而相應(yīng)的新監(jiān)督機制和責(zé)任機制尚未完備地建立起來。隨著經(jīng)濟、科技與社會發(fā)展，新建立起來的集中型城管執(zhí)法模式在實務(wù)中出現(xiàn)一些新情況、新做法、新問題并引起了很大爭議，小則爭執(zhí)雙方發(fā)生口角沖突，大則雙方都有傷亡。諸如石家莊城管執(zhí)法隊員群體圍毆追打無照進行三輪車客運服務(wù)的六旬老人；北京西城區(qū)城管執(zhí)法人員被執(zhí)法對象咬傷手臂；北京海淀區(qū)城管執(zhí)法分隊干部李志強執(zhí)法時遭遇流動商販暴力抗法被刺身亡等等，更有甚者是知法犯法，執(zhí)法人員之間相互斗毆，就如深圳某街道城管執(zhí)法隊員群體侮辱毆打市城管執(zhí)法隊員等，如此多的城管執(zhí)法機構(gòu)陷入與城管執(zhí)法相對方的民眾尖銳對立的爭議案（事）例表明，我國城管執(zhí)法以及整個行政管理和行政法制在轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨許多突出矛盾，需要高度重視和認真解決。

（二）創(chuàng)新工作方法，化解執(zhí)法爭議。誠然，城管執(zhí)法的問題和矛盾比較多、比較大，但歸根到底是城管執(zhí)法體制不順、工作方法落后。諸如城管執(zhí)法依據(jù)不足（大部分《條例》）、城管執(zhí)法權(quán)限不明（權(quán)力過大和不足的情況都存在）、且城管執(zhí)法手段單一、城管執(zhí)法程序不嚴、城管執(zhí)法暴力傾向、城管執(zhí)法責(zé)任脫節(jié)、城管執(zhí)法經(jīng)費匱乏、城管執(zhí)法隊伍紀(jì)律不強、城管執(zhí)法理念滯后、城管執(zhí)法環(huán)境不佳等等問題和矛盾非常尖銳突出，可謂“心有余而力不足”、“辛辛苦苦不落好”，造成了城管執(zhí)法機關(guān)與行政相對人的緊張關(guān)系，大大損害了人民群眾的利益和人民政府的形象，制約了推進依法行政、建設(shè)法治政府的進程。減少執(zhí)法爭議，創(chuàng)新工作方法“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”（注二）。這是行政方法創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容，是風(fēng)險小、成本低、操作簡便、效果明顯的提高行政管理水平的可靠路徑。在全面推進依法行政的過程中，城管執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員要積極探索新型適用且符合法律規(guī)定和法治精神的城管執(zhí)法方式，除繼續(xù)依法采用行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)的強制性管理方式以外，還應(yīng)積極探索、靈活采用行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政資助、說服教育等非強制性的人性化管理方式，學(xué)會剛?cè)岵⒂茫芊Y(jié)合。這符合當(dāng)代行政管理法治化、民主化的世界潮流，有利于構(gòu)建我國社會主義和諧社會。

三、建立健全解決行政爭議機制

和諧社會絕不是一個沒有糾紛、沒有矛盾的社會。而是一個擁有有效合理的糾紛解決機制、有能力解決和化解各類沖突，并由此實現(xiàn)公平正義的社會。在任何國家、任何時代，社會糾紛是普遍存在的。存在糾紛并不可怕，重要的是如何使這些糾紛能夠得到及時、公正地解決。如果社會糾紛得不到及時、公正的解決，將使受害者喪失對社會公正的期待，甚至演化為惡性事件，最終影響社會的和諧穩(wěn)定。制度化的、有效的糾紛解決機制是法治國家的重要內(nèi)容，是構(gòu)筑和諧社會的必要條件。我國當(dāng)前處在社會轉(zhuǎn)軌時期，社會矛盾更加復(fù)雜，更加突出，完善各種糾紛的解決機制就更加迫切。

（一）建立完善綜合執(zhí)法體系。“要完善‘大調(diào)解’機制，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。要拓寬社情民意表達渠道，健全信訪工作責(zé)任制，建立黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道”（注三）。當(dāng)前城管糾紛呈現(xiàn)出明顯的時代特點，如城市管理法律規(guī)定少，大部分都是條例，而且城管涉及點多、線長、面廣，面對的是弱勢群體等。由于執(zhí)法違法而引發(fā)的糾紛，往往涉及多個部門，解決的難度更大。處理的好，可以化解矛盾，處理的不好就極易產(chǎn)生行政爭議，成為影響社會和諧穩(wěn)定的嚴重隱患。例如，在*年春節(jié)以后，東海縣城中心商業(yè)區(qū)城區(qū)主干道路和平中路與東海南路交匯段，蘭州拉面館經(jīng)營戶就將爐子、桌子、泔水桶放在店外占道經(jīng)營，拉面廚具擺放店外，百貨商場沿街設(shè)攤燒烤，煙熏火燎，嚴重污染周邊環(huán)境，并經(jīng)常欺侮附近經(jīng)營戶，已致其周邊數(shù)家經(jīng)營戶不能正常營業(yè)而關(guān)門走人，這群人占道設(shè)攤、強買強賣，既影響市容，又妨礙交通、治安秩序。周邊商家和市民群眾反映強烈，“110”指揮中心和城管行政執(zhí)法部門每天都要接到幾起對這伙人的投訴。在多次教育、勸說無效的情況下，東海縣城市管理局組織力量于4月至6月間對這伙藏族、回族、新疆?dāng)傌溸M行了4次集中清理整治，曾二十多次口頭通知，四次下達整改通知書，蘭州拉面館經(jīng)營戶等非但不服從管理，而且拒簽送達的整改通知書，并且謾罵、侮辱前去送達通知書的城管執(zhí)法隊員。在整治過程中，這伙人依仗自己是少數(shù)民族的特殊身份不服從管理，謾罵執(zhí)法人員。東西(暫扣爐灶4臺、管制刀具11把)被依法暫扣后，這些人員糾集同伙，多次聚集在城管執(zhí)法部門門口，索要暫扣物品，并對執(zhí)法隊員進行言語挑釁，甚至有個別人手持藏刀、拿著鐵棍威脅執(zhí)法隊員人身安全。為此，東海縣城市管理局積極與公安、民族宗教管理部門等進行協(xié)商，即時聽證，并對其采取說服教育。多部門的綜合執(zhí)法，終于使這伙人認識到自己的行為違章，成功地化解了群體性少數(shù)民族亂設(shè)攤與城管執(zhí)法產(chǎn)生的爭議。

（二）加大改革力度，創(chuàng)優(yōu)服務(wù)環(huán)境。城管作為城市管理的一分子。在老百姓看來，城管是代表政府行使公共管理權(quán)力的，換句話來說，就是官派來的。從這層意義上講，城管成為市民觀察執(zhí)法隊伍的一個窗口。近年來，我縣積極推進城市管理體制改革，實行道路清掃保潔權(quán)拍賣、園林綠化市場化運作等，城市管理水平有了很大的提高。但我們必須清醒地看到，我縣城市管理體制改革還是初步的、不系統(tǒng)的，許多深層次的矛盾亟待解決。一是從政府的社會管理和公共服務(wù)職能上看，職能部門人手缺少但承擔(dān)了大量的管理工作，造成城市管理責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，基層基礎(chǔ)工作薄弱，基層管理難以落到實處。同時，社會管理與公共服務(wù)體系建設(shè)緩慢，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用沒有得到充分發(fā)揮，社會組織的發(fā)展空間也明顯不足。二是從城市綜合監(jiān)管執(zhí)法方式上看，相對集中行政處罰尚未實施，職能部門之間的管理范圍和執(zhí)法權(quán)限劃分不科學(xué)，部門職能交叉，權(quán)責(zé)不清，任務(wù)不明，管理分散、各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合，往往造成多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，“不作為”與“亂作為”現(xiàn)象并存，既影響城市管理的效能和效果，又削弱了城市管理的權(quán)威性。三是從社區(qū)民主政治建設(shè)上看，社區(qū)居委會民主自治功能較弱，社區(qū)服務(wù)發(fā)育不夠，居民對社區(qū)的認同感不夠高，參與社區(qū)建設(shè)的積極性還沒有充分發(fā)揮出來，城管工作與社區(qū)工作在銜接上缺乏規(guī)范化制度和穩(wěn)定機制。

城管執(zhí)法主體在城管執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，注重保護公民的合法權(quán)益，堅持以人為本、文明執(zhí)法、取信于民。良好的法制要靠人去推行，推進依法行政必須提高行政公務(wù)人員的依法行政能力，提高依法行政能力的關(guān)鍵是大力促使行政公務(wù)人員普遍樹立起現(xiàn)代行政法治觀念。俗話說：人們的觀念就是人們的眼鏡，戴怎樣的眼鏡就看到怎樣的世界，只有轉(zhuǎn)變觀念才能更好地認識新事物。在深入推進綜合執(zhí)法改革進程中需要進一步統(tǒng)一思想，消除認識上的各種誤區(qū)，普遍樹立現(xiàn)代行政法治觀念，形成更大范圍、更高程度的共識，這是行政法制良好運行的前提。城管執(zhí)法人員必須樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和民主法治觀。具體來說包括尊重人權(quán)、依法行政、科學(xué)執(zhí)法、服務(wù)公開、誠實守信、程序合法、接受監(jiān)督等現(xiàn)代行政法治觀念，這是改善城管執(zhí)法、推進依法行政、構(gòu)建和諧城管的應(yīng)有之義。

四、把握時代特征，實現(xiàn)城管和諧發(fā)展

和諧關(guān)系全社會。在大力建設(shè)社會主義民主與法制的今天，堅持依法行政，社會呼喚文明執(zhí)法，執(zhí)法部門文明執(zhí)法，已成了構(gòu)建和諧社會的一個共識。“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公正力”（注四）。這就要求城管行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法的全過程中，必須把嚴格執(zhí)法與文明服務(wù)有機地統(tǒng)一起來。畢竟處罰只是手段，不是目的，只有管理相對人認識錯誤、改正錯誤，并知法、守法，才能達到城管執(zhí)法對管理相對人的有效管理的最終目的。

城市管理要上新臺階、上新水平，也應(yīng)改變過去的一些工作思路，打破原有的城市管理小范疇，把握時代特征，要立足“三個延伸”，擴大管理范圍。一是城市管理要由中心區(qū)向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸。隨著城市的拓展，城市管理工作要貫徹屬地化管理原則，實現(xiàn)“衛(wèi)生無死角，管理無空白，責(zé)任無縫隙，考核無盲區(qū)”（注五），切實提高城市管理整體水平。二是城市管理要由城鄉(xiāng)結(jié)合部逐步向城郊延伸。隨著城區(qū)發(fā)展規(guī)模的不斷加快，城市管理的范圍要由城鄉(xiāng)結(jié)合部逐步向城郊延伸。三是城市管理要由主次干道向小街小巷延伸。小街小巷的衛(wèi)生清掃等管理責(zé)任要落實到社區(qū)居委會，層層管市容，爭創(chuàng)垃圾管理、環(huán)境整潔優(yōu)美示范社區(qū)，最終實現(xiàn)城市的每一角落都無臟、亂、差的容身之地，把城市管理工作做大、做優(yōu)、做特、做強。實現(xiàn)建設(shè)與管理的協(xié)調(diào)發(fā)展，市容與繁榮相統(tǒng)一，最終實現(xiàn)城管和諧、社會和諧。