農村水電電氣化思考

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新中國成立*年來，特別是改革開放以來，鄧小平同志親自倡導開發小水電，解決山區生產生活用電，促進貧困地區經濟和社會發展，農村電氣化事業得到了很大的發展。****期間，已建成農村水電電氣化縣*個，其中國家級省級貧困縣、少數民族聚居縣、革命老區縣約占*％。第一批電氣化縣的用電量、國內生產總值、財政收入、農民人均純收入等指標，實現了“十年翻兩番”。第二批電氣化縣實現了“五年翻一番”。電氣化建設使當地經濟和社會發展速度趕上或超過了全國平均水平。第三批*個電氣化縣已有*個縣達標驗收，在*年底將全部建成。

水利系統結合江河治理，堅持治水辦電相結合，從無到有，從小到大。預計*年底全國水利系統的水電裝機容量將達到*萬kW，年發電量近*億kWh。水利系統水電已連續*年年投產*萬kW以上；*、*年中小水電投產占全國新增水電裝機的*%，預計*年投產*萬kW。目前，水利系統水電約占全國水電裝機容量的*%。全國約*個縣，*多個縣有中小水電，近*個縣以中小水電供電為主。農村中小水電建設是實現全國農村初級電氣化縣的主要手段。全國水利系統水電資產近*億元；地、縣水電企業大都是當地利稅大戶，*年實現稅收近*億元，利潤*億元。

中國開發小水電，使用清潔、廉價、可再生綠色能源，建設有中國特色的農村電氣化，消除貧困，保護環境，得到了國際社會的高度評價和廣泛贊揚。世界上許多國家，尤其是歐美發達國家都在積極推廣中國發展小水電的經驗，由我國和聯合國共同創辦的國際小水電中心設在中國，成為總部設在我國境內的第一家國際組織。

總之，新中國成立*年來，全國中小水電的發展和農村電氣化事業取得了輝煌成就，對農村經濟和社會的發展起到了不可忽視的作用。隨著經濟的高速發展和改革的不斷深化，中小水電和農村電氣化工作也面臨許多新的問題和困難。

電力工業從“賣方市場”向“買方市場”的轉變；“廠網分開，競價上網”電力體制改革的逐步開展；政府機構政企分開改革的實施；農電“兩改一同價”(農電管理體制改革、農村電網改造、城鄉供電同網同價)作的開展等等，都將給中小水電和農村電氣化工作帶來很大的影響。人們不禁要問：中小水電和農村電氣化工作的發展前景如何？自發自管縣的農電工作發展前景如何下面，我想就進一步發展中小水電和農村電氣化事業講幾點意見。其中，屬于我工作職責范圍外的部分，作為建議意見。屬于我工作職責范圍內的部分，作為工作意見。不正確的地方，歡迎大家批評指正。

一、組建獨立供電公司是電力體制改革的重要組成部分，有利于生產力的發展，是農電體制改革的根本目的

回顧我國電力工業的高速發展歷程，可以得出一個重要結論：電力工業的每一步發展，都是深化改革的結果，或者說，改革開放促進了電力工業的大發展。

從宏觀來看，電力工業的改革大體上可以分為三個階段：

第一階段，多渠道集資辦電，發展獨立電廠，放開發電廠建設市場。

我國電力工業的改革是從發展獨立電廠開始的。新中國成立以后的幾十年里。長期的缺電局面嚴重影響了國民經濟的發展。要盡快解決缺電問題，就必須加快電廠建設，那種單靠國家辦電的辦法已經遠遠滿足不了經濟發展的需要。為調動中央、地方和社會辦電的積極性，國家出臺了一系列政策、辦法，鼓勵多家辦電、集資辦電。集資辦電的電廠，不同于直屬電廠，國際上稱為獨立電廠。發展獨立電廠，極大地促進了生產力的發展，電力工業逐漸做到和國民經濟發展同步，甚至略有超前。從集資辦電、發展獨立電廠開始，我國的電力行業，首先在發電廠建設環節，市場已經放開。

第二階段，實施“廠網分開、競價上網”改革，建立有序競爭的發電市場。

要支持和保護獨立電廠，必須從體制上解決獨立電廠和直屬電廠的利益關系，這種關系在電力供過于求的時候，矛盾就更加突出。這樣，“廠網分開、競價上網”改革就成為電力工業進一步發展的歷史必然。“廠網分開、競價上網”體制的建立，要求電廠加強管理，降低成本，這就降低了電價，使廣大用電戶受益，促進全社會生產力的提高。所以，“廠網分開、競價上網”，建立有序競爭的發電市場，意義深遠。

第三階段，建立獨立供電公司，進一步完善電力市場。

廠網分開以后，如果電網仍然管理供電單位，把供電單位當作自己的車間、班組，這種在壟斷保護下的供電單位是不可能去追求高效管理、降低成本的。如果電網內出現有直屬供電單位和非直屬供電公司，實現電力調度的“公平、公開、公正”原則是不可能的。所以，在發電環節改革取得進展的同時，供電環節的改革也開始提到了議事日程。供電環節的改革重點就是建立獨立供電公司。

《國務院批轉國家經貿委關于加快農村電力體制改革加強農村電力管理意見的通知》（國發【*】*號文件）指出，“在農電管理體制上，原則上一縣一公司（企業實體）縣級供電企業要成為獨立核算的實體，行使企業經營職能。存在多家供電企業的，要按出資關系，組建有限責任公司或股份有限公司。”這是完全正確的。

農電改革方向，以前很長一段時間的提法是“縣為實體"(后來為避免和省電力管理體制改革的“省為實體”概念相混淆，不再用“縣為實體”的提法)。“縣為實體”提法的內涵和*號文件是一樣的。也就是說，原則上以縣為單位，組建一個供電公司。這里有三層含義：第一，以縣為單位，這是因為農電本身的定義就是縣和縣以下的供用電。前面加“原則上”三個字，是因為個別地方有地區一級的供電公司，從全國看，基本上是以縣為單位組建供電公司。第二，組建一個公司，特別強調一個，是為了解決當前存在的嚴重影響生產力發展的交叉供電的情況，這就是*號文件所說的“存在多家供電企業的，要按出資關系，組建有限責任公司或股份有限公司”。第三，強調企業實體，這是針對目前大多數供電單位仍是事業單位性質而言的，縣級同樣要求政企分開。縣政府所屬的供電單位要改成企業，水利、林業、兵團的供電單位要改成企業，省電力公司所屬的供電單位也要改成企業，多家供電的則按出資關系組建公司。總之，農電管理體制原則上一縣一公司，這個公司的出資人可以是縣政府，可以是水利、林業、兵團，可以是電力系統的，也可以是幾家合資的。這些公司都應以企業實體按市場經濟原則運行管理。

既然縣供電公司是企業實體，而且出資人又是多元的，縣供電公司和省電網之間就不可能是上下級管理關系。現在，有人提出“省電網管理包括農村電網”，這就直接否定了農電體制改革的方向。

應該認為，省電力公司獨資或控股的供電公司是直屬供電公司，其它供電公司為獨立供電公司。隨著電力體制改革的不斷深化，直屬供電公司也要和電網分開，也要成為獨立供電公司。到那時才可以說，我國的電力工業建立了比較完善的電力市場體制。

二、正確指導農電體制改革，把降低農村電價作為“兩改一同價”的工作目標

回顧全國電力工業的發展歷史，電力工業在取得很大成績的同時，也確實存在著“重發、輕供、不管用”的問題，農電更是得不到應有的重視。長期以來，中央只投資*kV以上的輸變電設備，農村用電只能靠地方政府和廣大農民自己集資建設，農電的管理體制又不斷地上收下劃，就逐漸形成了我國農電管理的三種體制：直管縣、躉售縣和自發自管縣，全國*個縣，大體上各占*／*。在我國南方一些省區，有著豐富的水電資源，當地政府帶領廣大農民群眾，發揚艱苦奮斗、自力更生精神，修建了大量農村水電站，通過自己的努力，來解決廣大農村的用電問題。因此，自發自管縣主要集中在南方水電資源豐富的省份，“自發”就是指主要靠農村水電站自己發電。

當前在國務院領導下進行的農電“兩改一同價”工作，其根本目的是降低農村電價，減輕農民負擔，發展農村經濟。因此，“兩改一同價”中的改革農電管理體制工作是圍繞解決當前農村電價過高問題來展開的，絕不是農電管理體制改革的全部。這次“兩改一同價”中的農電改革重點是兩條：第一，將鄉（鎮）電管站上收為縣供電公司的派出機構。第二，由省電力公司對躉售縣供電公司實行代管。對第一條，大家意見比較一致。這里，我想對第二條的理解談些認識，這些認識也可能還停留在我當時在國家電力公司負責“兩改一同價”工作時的思想認識。

為什么要對躉售縣實行代管？

從降低電價的角度看問題，對躉售縣實行代管和降低電價沒有直接關系，那為什么在“兩改一同價”工作中要求對躉售縣實行代管體制呢？這是為了實現“城鄉同網同價”的要求。躉售縣由省電力公司代管后，可以在全省直管、代管縣范圍內實現城鄉同網同價，可以通過全網的統一管理、統一核算，做到統一電價，也就是說可以通過全網均攤的辦法，達到降低農村電價的目的。如果從農電體制改革的角度看問題，代管只是改革的第一步，還要按現代企業制度建立縣供電公司。

既然躉售縣可以實行代管，那為什么不提對自發自管縣實行代管呢？原因是自發自管縣自己擁有發電手段。用電主要靠自己建設的中小水電，而這些水電站都是通過多方集資，依靠自力更生、艱苦奮斗精神慢慢發展起來的。這些縣往往也和大電網相聯，和電網也有電量交換關系，但這種關系沒有改變中小水電擁有自己供電區的實質。有的同志混淆了這種界限，認為凡是和大電網相聯的都是躉售縣，這是不對的。正因為自發自管縣擁有發電手段，如由省電力公司也對自發自管縣實行代管，在電力供應相對富余的今天，電網不愿意接收這些水電站，其代管的結果是代管了供電網，劃走了供電區，留下了水電站，這就造成中小水電站經營的極大困難。這樣做不僅直接影響了地方財政收入，影響水電站職工的穩定，還會嚴重打擊大家開發水電的積極性，導致中小水電發展的下滑。考慮到問題的復雜性，所以對自發自管縣的改革持慎重態度。在吳邦國同志主持的“兩改一同價”匯報會上，大家都同意國家計委的意見，把實現城鄉同網同價分成兩種情況，區別對待，這與后來國發[*]*號文件的精神是一致的。*號文件是這樣寫的：“在條件成熟的省(區、市)，可以推行一省(區、市)一價。暫不具備條件的省(區、市)，可以在省(區、市)內直供直管縣和躉售代管縣范圍內實行城鄉一價，其它縣實行一縣一價。”這里指的其它縣，顯然主要指自發自管縣。

自發自管縣在電網改造中，能不能得到貸款支持呢？回答是肯定的。國家計委和銀行同意實行“一省兩貸”的做法，即在一個省的范圍內，銀行可以向電力系統，也可以同時向水利系統的縣發放農網改造貸款。現在一些省已經這樣做了。經省政府同意，他可以以縣為單位承貸農網改造資金。

自發自管縣實行縣域內的城鄉同網同價能不能保持較低的電價水平呢？由于水力發電成本低，又有自己的供電區，小電網本身基本沒有備用容量，送變電系統投資小，所以和大電網相比，只要加強管理，水電為主的供電電網可以保持較低的電價。當然，一些新投產容量比較多的地方，在還貸期間電價可能要高一些。最近國家計委提出，“一省兩貸”或“一省多貸”的省份，還貸加價和城鄉同價方式由省政府提出方案，報國家計委審批。這項政策對自發自管縣就很有利了。

自發自管縣組建獨立供電公司的做法，在世界上也有成功的經驗，美國的農電合作社就是一例。在美國歷史上，農電很長一段時間處于落后狀態，美國政府要求私有企業投資農電，但效果不佳。后來美國政府著手組建農電合作社，政府給以優惠貸款，并制定了一系列鼓勵政策，農電迅速發展起來。美國的農電合作社，有些是以水力發電為主，發的電首先自己用，多余的電力賣給大電網，電力不足時由大電網補充。美國的這種農電合作社和我國的自發自管縣是何等的相似。我到美國考察的一個農電合作社，竟有*萬kW左右的水電站*座，可見規模之大。

三、政府機構政企分開改革有利于建立有序競爭的電力市場，要尊重和支持經貿委的工作

根據全國人大九屆一次會議批準的國務院機構改革方案，原電力工業部的行政職能和水利部承擔的電力工業行政職能劃入國家經濟貿易委員會，其電力司負責電力工業（含水電）的行業管理和監督，“指導農村電氣化和小電網建設規劃工作”。水利部承擔“組織協調農村水電電氣化”和“指導水利行業的水電管理”職能。經國務院領導同意，中央機構編制委員會辦公室“因水利部仍承擔著國務院下達的第三批*多個農村水電初級電氣化縣的建設任務和全國農網改革的水利部門的配套任務”，并根據水利部“三定”方案，批準成立了水利部農村水電及電氣化發展中心(對外可使用水利部農村水電及電氣化發展局的牌子和印章)。以上這些文件，明確規范了經貿委和水利部各自在農電工作中的職能，水利系統各單位都要尊重和支持經貿委的工作。

在電力部、國家電力公司共存的情況下，不僅是政企不分，而且電力公司還擁有大電網和電網的調度權，這就是人們常說的：又當運動員，又是裁判員。當時電力部、國家電力公司的領導也不斷要求做到“公平、公開、公正”，但由于體制的原因，事實上是很難真正做到“三公”。這次國家政府機構改革中，撤銷了電力部，把電力行業的政府職能交給國家經貿委，這就在體制上實現了政企分開。現在各省正在進行政府機構改革，電力行業的政府職能也將交給省經貿委。這是電力工業改革的一項重大措施，這種體制有利于打破壟斷，有利于建立有序競爭的電力市場；一定會促進電力生產力的發展。我們水利系統各單位要積極支持這一改革。目前，在進行電力管理體制改革的過程中，需要探索和解決的問題是很多的，例如如何正確處理國家電力公司與獨立電廠、獨立供電公司的關系等等，而處理這些關系有很大的難度。我們水利系統各單位要信任、尊重和支持各級經貿委的工作，要與國家電力公司系統的各級公司搞好友好協作關系，團結一致，共同把電力工業的改革和發展工作搞好。

改革就是要調整和變革不適應生產力發展的那部分生產關系，達到發展和解放生產力的目的，因此，改革是為了發展生產力。中國這么大，各地的情況不同，改革要實事求是，因地制宜。農電管理體制改革，涉及各種利益的調整，問題比較復雜，地方政府比較了解情況，改革的成效和風險客觀上也要由地方政府來承擔。我們完全有理由相信，地方政府是一定會根據本地情況作出最優選擇的，水利部將尊重地方政府的意見。

當前，各地對自發自管縣被代管反應十分強烈，要求自發自管縣能按照電力體制改革的方向，完善獨立供電公司體制，強烈要求全面貫徹國發[*]*號文件精神，落實自發自管縣的農網改造資金。目前，自發自管縣農網改造大體有三種情況：一種是明確地方水利部門組織實施“兩改一同價”工作，網改已全面展開；一種是雖確定實行“一省一貸”，但許多自發自管縣不同意代管，地方拿不到農網改造資金，網改尚未開展；一種是已明確對自發自管縣全部實行代管，但從總的情況看，因矛盾較大，網改進展緩慢。面對這種情況，我建議有關省政府根據國發[*]*號文件規定“對自供自管縣的農網改造投資視具體情況確定貸款方式”的精神，盡快與國家計委、農業銀行協商，按縣分別確定貸款方式，如“一省兩貸”、“縣供電公司直接貸款”等，抓緊農網改造工程的實施。

四、市場是水電發展的決定性因素，降低電價是當前農電建設的工作重點

隨著社會經濟的高速發展和改革的深入進行，客觀形勢對我們的工作會不斷提出新的要求。我們要不斷地調整工作方針和工作重點，以適應形勢發展的需要。

我認為，降低電價是當前農電建設的工作重點。這主要是由于以下原因：

電力“買方市場”要求優先建設發電成本低的電站。新中國成立以后的很長一段時間里，電力供求屬于“賣方市場”，電力短缺嚴重制約了國民經濟的發展，那時，電力建設的工作重點是尋求資金，建設項目能否立項開工主要看資金是否落實，可以說，“賣方市場”時的電力建設屬“投資驅動型”，投資是電力發展的決定性因素。而在“買方市場”條件下，情況發生了很大變化，電力建設首先要看市場是否需要，建設項目立項首先要分析市場，電價高低是市場分析的最主要因素，市場是電力發展的決定性因素，電力建設成為“市場驅動型”。

“廠網分開、競價上網”體制決定了發電成本低的電站才真正具有市場競爭力。電力市場的建立，為每個獨立電廠帶來了公平競爭的機會，同時也給每個獨立電廠帶來了巨大的市場壓力。以電價高低來決定上網順序，這就迫使電廠把降低發電成本作為企業管理的第一目標。

“兩改一同價”工作要求降低農村電價，電價水平將是檢驗管理體制改革成功還是失敗的客觀標準。我們現在討論對自發自管縣代管還是不代管的問題，關鍵還在于農村電價能不能降下來。如果自發自管縣的電價比省電力公司系統的電價高，那么，二次改革就不可避免。從目前幾個省的實踐來看，自發自管縣實施“兩改一同價”后，效果非常明顯。農戶進戶電價一般降低了兩、叁角，多的達伍角，說明小水電確有成本優勢，關鍵在加強管理。

怎樣才能降低電價呢？我認為要注意做好以下幾方面的工作：

農村水電有很多優勢，但也有一個突出的問題，就是調節能力差。徑流電站只能擔負基荷，雖然與擔負基荷的其它類型的電站相比是有競爭力的，但基荷和峰荷的電價相差很大，就會影響其經濟效益。在有條件的情況下，規劃設計要注意選擇調節性能好的電站，譬如流域開發的龍頭電站等等。

按現代企業制度來改造和規范發供電企業。組建發電企業，應盡可能組建含有多個水電站的水力發電公司，這樣，公司里既有老電站，又有新電站，就可使公司降低資產負債率，減輕還貸壓力。在“競價上網”報電價時，報出的是公司電價，這就避免了新電站還貸期電價過高的問題。組建供電企業，要盡快在自發自管縣把水電站和小電網的資產捆一起，按資產關系組建獨立供電公司，企業具有更大活力，更能適應市場經濟大環境。

要認真負責地搞好城鄉電網改造工作。通過電網改造，提高電網質量，降低線損和變損，切實把農村電價降下來。電網改造工程，要認真實行項目法人責任制、建設監理制和招標承包制，設備、材料要通過招標采購，決不可借農網改造之機，推銷派購劣質產品，增加農民負擔。農網改造工程要精心設計、精心施工、精心管理，確保工程質量。電網改造后降低電價的情況，要向政府有個交待，向有關部門有個交待，向人民有個交待。

現在，發供電企業最大的問題是人員過多，人浮于事，這樣的企業是不可能有市場競爭力的。要下最大的決心精簡機構，壓縮人員，這是一件關系企業能否生存的大事，一定要抓緊進行。要大力開展多種經營，千方百計增加收入，穩定職工隊伍。要嚴格法規，嚴肅紀律，切實糾正供電領域的不正之風，全心全意為人民服務。

國家對一切清潔能源、可再生能源和新能源持支持、保護態度。要爭取相關政策的出臺，支持綠色能源的發展。

五、統一認識，抓住機遇，把農村水電和電氣化事業全面推向二十一世紀

水電資源是水資源的重要組成部分。開發中小水電是江河治理的重要內容，是水利事業不可分割的組成部分。新中國成立以來，在黨和國家方針政策的指引下，在全國眾多河流上修建了近五萬座中小水電站，形成了上千億立方米的攔蓄庫容。在中小河流的防洪、灌溉、供水、水土保持等方面發揮了很重要的作用。開發中小水電使幾千條河流得到初步治理。按照中央和地方的事權劃分，中央主要負責大江大河的開發治理，中小河流的開發治理主要由地方負責。今后，我們要繼續引導地方大力開發中小水電資源，以促進中小河流治理，繁榮山區農村經濟。

現在，水利部正在組織制定《中國水電農村電氣化*—*年發展綱要》。這個《綱要》將提出*--*年中國水電農村電氣化發展的指導思想、任務、目標及具體措施。這個文件是一個很重要的文件，將成為指導*世紀初中國水電農村電氣化發展的一個綱要性文件。“十五”期間，我們將建設*個水電電氣化縣。水電電氣化縣建設目標在農村初級電氣化縣標準的基礎上，提高了農村水電地區用電水平，增加了改善生態、保護環境、促進農村經濟和社會全面發展等新內容和新目標。明年就要開始做*個水電電氣化縣的規劃和選點工作。在國家計委的大力支持下，明年農村電氣化建設資金將有較大幅度的增加，按國辦通[*]*號文件的要求，我們將逐年逐步增加農村電氣化建設資金投入。

隨著國家經濟實力的增強，以及農電“兩改一同價”工作的實施、農村電力市場的開拓、小城鎮的發展、農民生活水平的迅速提高，使農村水電及電氣化事業面臨新的發展機遇。西部大開發是一項歷史性的宏偉工程，過去的*年，水電農村電氣化在西部山區、少數民族地區的脫貧致富，經濟發展和社會進步中發揮了巨大的作用。實踐證明，中小水電是西部的一大資源優勢，在地方經濟發展中有明顯的比較優勢。各地水利部門要認真做好規劃，將西部農村水電及電氣化納入西部大開發的戰略中去。中國農村水電及電氣化應該為西部大開發作出應有的貢獻。