鄉村債務加快農村發展思考

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鄉村債務已經成為當前農村工作中最突出的問題。研究如何化解鄉村債務，對積極防范和治理鄉村債務風險、維護農村穩定、加快農村發展、構建和諧社會、推進新農村建設都具有重要的理論價值和現實意義。

一、鄉村債務的現狀和特點

大體說來，我國的鄉村債務形成于20世紀后20年到農村稅費改革前。1999年，中央提出把鄉村兩級不良債務的清理作為當年農業和農村工作的一項重要內容。但是，鄉村債務化解并沒有取得實質性進展，在部分地區，鄉村債務還有蔓延和增加之勢。至于全國鄉村債務總額是多少，目前還沒有權威的統計數據，2003年有關研究機構在抽樣調查的基礎上估計全國鄉村債務總額不低于6000億，其中村級債務有4000億，全國平均每個鄉鎮負債450萬，每個村負債57萬元。許多個案研究結果都支持這個估計。

從構成上分析，鄉村債務呈現以下特點：一是鄉村負債面廣。有資料顯示：全國65%以上的鄉村負債，中西部不發達地區負債面更大；二是債務規模大。據測算，2004年全國鄉村債務總額已經超過長期建設國債總額，債務嚴重的地方，不僅舊債無力償還，而且新債還在不斷增加；三是不良債務多。債權中有超過60%的不良債務，尤其是村級債權中80%左右為農戶欠款和村辦企業欠款，回收難度大，有相當部分已成為呆賬、壞賬；四是借債利息高。除了部分按國家規定金融利率借款外，還有大量的集資借款，年息一般在15%左右，有的甚至高達20%－－30%；五是債務結構復雜。債權人涉及個人、上下級單位、企業、金融部門等，涵蓋許多方位。債務類別有借款上項目的，有興辦公益事業的，有應付達標競賽的，有墊付稅費的，有拖欠鄉村干部和教師的工資等等；六是逾期債務多。鄉村債務有2000年以后形成的，但絕大多數是2000年以前形成的，且所占比例較大。新帳舊債，日積月累，數額越積越大；七是依存程度高。據專家測算，2004年全國鄉村債務占當年GDP的比重已經接近10%，占財政收入的比重超過了30%；八是化解難度大。稅費改革，特別是取消農業稅后，鄉村兩級收入減少，尤其是村級缺少了重要的收入來源，許多村靠上級轉移支付維持運轉尚有困難，根本無力化債。

二、鄉村債務的影響和危害

鄉村債務問題，表面看它是鄉村經濟問題，其實也是一個政治問題，對整個農村政治經濟社會的影響和危害不可低估。

1、制約了農村經濟發展。大量的債權不能回收，大量的債務不能償還，導致日益增長的鄉村公共產品和服務需求與不斷萎縮的鄉村財政供給能力的矛盾，削弱了鄉村發展的潛力。由于大量貸款不能按期償還，金融部門在一定程度上對農村放貸形成信用危機，許多利民生產項目因資金制約得不到啟動和建設。

2、影響了農村社會穩定。由于鄉村債務涉及面廣，已經成為農村各種社會矛盾和問題的誘因，很多潛藏、累積的矛盾在這個誘因下不時顯露出來，導致干群關系緊張，上訪、沖突、訴訟事件數量增多。

3、削弱了鄉村組織的戰斗力。嚴重的債務，使一些農民對鄉村組織能力的懷疑和不滿加重，政府的信譽下降，一些鄉村組織的威望大打折扣，村兩委班子的凝聚力和號召力降低，村黨支部的堡壘作用不能得到很好地發揮，在農村經濟社會生活中的角色和地位有邊緣化的傾向。

4、挫傷了干部工作激情。許多干部深感“窮”家難當，勞心勞力勞神，工資報酬低，辦公經費捉襟見肘，開展工作處處受制。債主的頻繁追討，牽扯了鄉村干部的大量精力。

5、降低了農民的建設熱情。許多農民欠繳稅費問題沒能得到很好地解決，積極納稅的農民認為政策有失公平，老實人吃虧，消極欠稅戶占了便宜，建設村莊的積極性下降，致使“一事一議”、籌資籌勞等工作難以開展。

三、鄉村債務的成因分析

鄉村債務的形成原因較為復雜，既有主觀的，也有客觀的；既有外因，也有內因；既有政策層面的，也有管理層面的，包括了體制、政策、管理以及經濟等多種因素，但歸根結底可以總結為直接原因和體制原因兩個方面。

（一）鄉村債務形成的直接原因

1、盲目投資負債。一些鄉村組織超出經濟承受能力，盲目舉債上項目，建設公益事業，興辦企業，造成了沉重的債務負擔。

2、墊付稅費舉債。由于農戶拖欠稅費逐年增加，鄉村集體為了完成上級下達的剛性任務，高息集資或向銀行借款墊付上交稅費。

3、競賽達標欠債。農村“普九”、義教、后進村轉化、小康村驗收、計劃生育、黨建、鄉村衛生等名目繁多的達標升級活動，硬件指標較高，鄉村無資可投，只能向農民集資或高息借貸。

4、班子無力借債。一些鄉村班子軟弱無力，班子成員素質較低，工作開展不起來，對上級布置的任務消極應付，不惜借債，甚至有極少數鄉村干部為一己私利，借機舉債，中飽私囊。

5、收不抵支生債。鄉村集體收入越來越少，支出卻有增無減，財政轉移支付又杯水車薪，加之鄉村財務缺乏嚴格的監督約束機制，以至入不敷出。

6、高額利息增債。鄉村債務中有50%以上為高息借貸，因不能及時還款，導致息轉本，“利”越滾越多，債越積越大。

（二）鄉村債務形成的體制原因

首先，我國經濟社會的二元結構，導致形成了城鎮由政府供給為主導的公共產品供給制度，農村以農民自給為主導的公共產品供給制度。從一些地區的鄉村債務構成可以看出，興建公共設施和提供公共產品形成的債務約占債務總量60%以上，表明鄉村運轉收支缺口很大。隨著分稅制實施，上級政府在財權“強干弱枝”的政策導向下，紛紛將財權上收，基本事權下移，特別是縣、鄉兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力極不對稱。據首都經貿大學有關學者測算，2006年我國縣鄉兩級以38％的財政份額，來提供94％的國土面積和71％人口比重的公共服務。據國務院發展研究中心調查，農村稅費改革前，中國的義務教育經費78%由鄉村負擔，9%由縣級財政負擔，省財政負擔11%，中央財政只負擔約2%。鄉村組織擔負著更多超過其經濟承受能力范圍之外的職責。為了完成上級政府下達的任務指標，只能走向農民攤派和負債的路子。

其次，農村稅費改革前，在發展經濟過程中，政府對經濟發展的干預程度不斷加大。上級政府的攤派不僅體現在教育、衛生等基礎設施建設的投入方面，而且還體現在經濟發展中對基層政府下達興辦企業和財稅收入等經濟硬指標上。有些地方是要求鄉鄉辦廠、村村冒煙，消滅“空殼村”，鄉村只好舉債興辦企業。除此之外，為了改善經濟環境，上級政府對農村公共基礎建設往往也下指標、潑任務，搞行政命令，雖然是“國家投一點，地方出一點，群眾集一點”，但因財力有限，前一點杯水車薪，后兩點也只好舉債。

第三，鄉鎮機構改革前，臃腫的鄉村機構，龐大的鄉村干部隊伍，沉重的農民負擔，也是導致鄉村債務劇增的一個重要因素。稅費改革前，農民除了上繳農業稅、農業特產稅和“三提五統”外，還有各種集資攤派，特別是縣鄉機構的膨脹，財政供養人員包括村組干部的過度增長，遠遠超過財政收入的增長，于是分攤到農民頭上的負擔逐年增加，大多數農村居民的稅賦都遠遠超過了其經濟承受能力，自然，農民拖欠、尾欠稅費現象就變得越來越嚴重。由于當時體制原因，鄉村組織為了完成任務，只有向信用社和民間大舉借貸墊付稅費款。

第四，建立社會主義市場經濟體制，本應讓市場在配置資源中起基礎性作用，但從農村實踐看，政府始終起著主導性作用。為了加快經濟發展，政府可以調動一切可用資源，不斷增加的社會公共服務的需求，也使財政本身有自我擴張的需要。同樣，政府自身利益也有膨脹和擴張的需要。從我國政治體制方面的制度安排來看，農村還缺乏本轄區公民對公共產品和服務需求的偏好表達機制和監督評價機制。鄉村組織往往就以服從上級政府而不是轄區內農民的意志為主，上級政府攤派的大量事務，無論是否適合本轄區的實際情況，下級都必須想辦法完成。為了完成任務，在資金短缺條件下的負債運行就成為常態。

四、鄉村債務的化解對策與途徑

為了實現化解工作的突破，明確債務償還主體、理清償債責任、規范債務清償行為成為必需。而從債務發生原因出發，探析債務承擔主體及化解方法則不失為明智的選擇。

（一）用經濟的快速發展推動鄉村債務化解

用發展的手段化解鄉村債務是最積極的辦法。只要農業增效、農民增收，鄉鎮財政收入增加了，村集體經濟壯大了，鄉村債務的問題就會迎刃而解。發展鄉村經濟乃至縣域經濟應堅持立足實際，發揮優勢，突出效益，打造特色，提升競爭能力的原則。突出發展工業，用工業化總攬經濟工作全局，全力推進招商引資和項目建設，挖掘工業經濟的發展空間，釋放工業經濟的發展潛力，大幅度提高工業占地區生產總值的比重，提高規模以上工業占全部工業的比重，提高工業稅收占財政收入的比重，壯大經濟實力。要用工業的理念來謀劃農業，要用工業的發展來帶動農業，大力推進農牧業產業化，積極調整產業結構，發展優質高效農業，實施科教興農戰略，加快培育優勢主導產業，形成一村一品、一鄉一業、產加銷一條龍的地方特色，持續增加農民收入。要引導鄉村干部積極發揮“雙帶”作用，實行富民工程。在工農業發展的同時，積極穩妥地推進城鎮化進程，大力發展第三產業，促進更多農民有序向城鎮轉移。通過經濟的快速發展，富裕群眾，促進財政增收，推動鄉村債務的進一步化解。

敖漢旗是國家扶貧工作重點縣，全旗現有15個鄉鎮（鄉鎮機構改革前30個），225個行政村（改革前318個），60萬人口。本世紀初期，經濟比較困難，截止2002年，鄉村兩級負債較為嚴重，其中鄉級負債近1.3億元，村級負債近1.5億元，財政更是捉襟見肘，2001年全旗財政收入只有5373萬元，僅旗鄉兩級欠發干部和教師工資近1.2億元。幾年來，通過全旗上下準確認識和把握旗情，揚長避短，因地制宜實施了以群眾增收和財政增收為根本目標，突出招商引資，突出項目建設，突出工業經濟，突出科技推廣，突出社會和諧，突出打造強鄉強鎮，強力促進工業化、農牧業產業化、城鎮化三化互動，實現旗域經濟由農業主導型向工業主導型、農業經濟由種植業主導型向養殖業主導型、生態建設由生態效益主導型向經濟效益主導型的轉變，全旗經濟社會發展取得了顯著成績。2006年GDP完成了38.6億元，財政收入實現2.48億元。一批強鄉強鎮開始涌現，有5個鄉鎮的財政收入超過1000萬元，2個鄉鎮的財政收入超過4000萬元。在經濟發展的同時，高度重視鄉村債務化解工作，2002年以來，三次制定化解債務方案，加大投入支持力度，取得了明顯的效果。截至目前，全旗鄉級債務已化解近48%，村級債務已化解近46%。在上級的支持下，除全部補發了旗級欠發工資外，旗鄉兩級財政投入5300多萬元徹底解決了鄉鎮因欠發工資形成的債務。目前全旗已有近30%的鄉鎮和近35%的村實現了無債務。鄉村兩級工作不僅實現了正常運轉，而且有能力貫徹落實旗委政府各項工作部署，推動鄉村經濟社會快速發展，全旗上下干事創業謀發展的積極性被充分調動起來，經濟發展的后勁越來越強，社會事業前進的步伐越來越快，黨和政府在群眾中的威望越來越高。實踐證明，必須把化解鄉村債務作為一個地區的重點工作予以高度重視，只有最大限度地化解鄉村債務，鄉村才能擺脫包袱，輕裝上陣，加快發展。

（二）用政府的惠農政策扶持推動鄉村債務化解

在分清債務責任的前提下，上級政府要切實加大政策扶持力度，推動鄉村債務的化解。

1、切實增加財政轉移支付。目前財政轉移支付只能維持鄉村干部的基本工資及日常辦公支出，這種狀況不改變，鄉村債務化解工作將很難走出困境。要使村一級的收入不僅可以吸引農村能人出來擔任村干部，而且有維持鄉村組織正常運轉的基本經費。對鄉村為改善農業生產條件，開展農田水利、道路建設以及興辦公益事業所形成的債務，應逐年給予一定資金扶持，專項用于化解債務。相應地，應由地市以上政府統籌農村義務教育的投入，包括教師工資。有條件的地方，應由縣級統籌發放五保戶供養、村主要干部報酬和養老保險、計劃生育、民兵訓練和征兵費用等。

2、出臺化債金融政策。對鄉村原借貸銀行和信用社資金、財政周轉金、農發基金等形成的債務，進行分類核定登記，用于教育、衛生等社會事業和基礎建設投入形成的負債，要在同金融等相關部門妥善協商的基礎上，逐步給予扶持性豁免；其余部分停息掛賬，簽定協議，待鄉村經濟發展后逐步償還。

3、明確鄉村產權上劃與債務隨轉政策。教育上，因“普九”建校、義教達標、配套儀器等形成的鄉村債務，應隨教育事權和學校產權的上劃全部劃轉。電力上，由鄉村兩級集資和借貸置辦的電力資產，也應隨著產權的劃轉而劃歸電力部門，由其負責償還。

4、強化中央和省級政府在“三農”方面的投入政策。中央、省級政府應建立財政支農資金穩定增長機制，重點加大農村經濟發展、基礎設施建設、義務教育、文化衛生等方面的投入力度，使公共財政在城鄉之間具有“普惠性”。在“三農”支持上，應改變過去“達標升級”、“資金配套，上級補貼”的傳統做法，分區域、分步驟、求實效地扶持農村社會事業發展。在安排項目時，上級部門須足額安排資金，不能留有缺口，不再要求鄉村組織安排項目配套資金，不再給鄉村增加經濟負擔。

（三）用靈活的思維和方法推動鄉村債務化解

要加快鄉村債務化解速度，就要因地制宜、積極創造、充分挖掘各具特色的化債辦法。

1、清算核銷化債。認真開展財務清理，逐筆核實債務，對無本生息、少本多息、利滾利、侵占集體資產、收入不入帳和重報、虛報支出等違規違紀行為，要堅決清退，擠掉債務水分。債權單位已經撤銷，不存在或者債權人主動放棄追索的債務，應按規定程序予以核銷。

2、清收債權化債。對單位和干部職工拖欠鄉村集體款項、鄉村企業承包款等加大清收力度。同時，積極穩妥做好稅費尾欠的清收工作。要對農戶稅費尾欠進行核實、歸類、登記，不符合有關政策規定的，堅決予以核銷；家庭生活特別困難、確無完稅能力的貧困農戶，履行法定程序予以減免；對一次性繳清有困難的，制定分期繳納計劃；對確有償還能力，但仍無理拒繳的，進行說服教育，并輔之必要的法律手段，依法清收。

3、盤活資產化債。對鄉村企業、基地、閑置房產、小型水利設施和機動地、林地、“四荒”等資產資源，經過村民代表大會討論等法定程序，進行資產評估和產權界定，采取拍賣、租賃、承包等多種方式，綜合開發利用，盤活存量資產，變“死”為“活”，變“廢”為“寶”。

4、降息免息化債。鄉村集體所欠的高息借款，按規定調低利率，本息剝離，不計復利，重新換據，分期償還。以往已付息的高息部分，應抵沖本金。對既不重新辦理借據、也不退息的個人，應制定相應政策強行減本下賬；對鄉村借款實行先還本后付息；對債權人自愿放棄借款利息的，優先安排償還本金。

5、劃轉債務化債。對以鄉村集體名義為企業借款形成的債務，將相關債務直接落實到企業。企業已合并、轉制的，債務應隨之劃轉，或從租賃收入中劃轉償還；對掛靠鄉村集體的民營企業，應與脫鉤，其債權債務由民營企業承擔處理；企業已倒閉而形成呆死帳，按政策申請核銷，或先行掛賬。

6、結對抵沖化債。對鄉村集體、鄉村干部、農戶、企業、金融部門等債權人、債務人之間的三角債、多角債，要通過溝通協調，在共同認可的基礎上，自愿協商，結對重組，將鄉村集體從債務鏈中解脫出來。

（四）用長效機制的建立推動鄉村債務的化解和防范

1、調整政府事權財權。政府轉變職能，退出一般競爭性領域，不再參與或干預興辦企業，不再給鄉村組織下達招商辦企業等硬性經濟任務指標。重新劃分政府與市場、中央政府與地方政府在農村公共產品上的供給責任。把義務教育、醫療衛生、計劃生育等全國性公共產品供給責任從鄉村兩級收歸上級政府，尤其是要強化中央政府和省級政府的供給責任。興辦公益事業要量力而行，有多少錢辦多少事，不得舉債搞建設。

2、加強農村基層組織建設。切實抓好鄉村領導班子建設，在強調重德才、重政績、重民意前提下，大膽選拔懂經營、會管理、能帶頭致富，特別是帶領群眾共同致富的人進入鄉村班子。大力推行政務公開、村務公開、民主管理，建立集中民智的決策機制，嚴格規范決策程序，特別是鄉村重大決策、投資建設項目等，堅持實行“一事一議”，促進決策的科學化、規范化。

3、切實減輕鄉村負擔。明令禁止向鄉村集體攤派和強行征訂各種報刊書籍，取消各類由鄉村集體出錢、出物、出工的達標升級活動。要求鄉村組干部參加的培訓班和各種會議，其學習、培訓、會議費用應由舉辦單位承擔，禁止一切向鄉村亂收費和轉嫁負擔的行為。

4、深入推行減員節支。轉變鄉鎮政府職能，精簡超編人員，嚴格控制村組干部的職數。鞏固撤鄉并鎮成果，積極開展撤村并組工作，推行村兩委干部交叉任職和村干部兼任村民組長。規范村組干部報酬，減少鄉村管理費用。

5、強化鄉村財務管理。全面推行“鄉財縣管”和“村賬鄉管村用”管理模式，完善理財機制，嚴把資產處置關、支出審批關、財務公開關，民主理財，規范財務收支行為。實行鄉鎮財務預決算制度，大力壓縮非生產性支出。

6、強化干部化解債務的監督、考核、激勵機制。把化解鄉村債務工作納入到各級政府領導班子實績目標考核，樹立“減負就是增收、化債也是政績”的觀念，真正把化解鄉村債務提到工作日程上來。完善鄉村干部政績考核和離任審計制度，將控債、化債直接與個人利益實行捆綁考核，獎優罰劣，以此強化干部化債意識。