預算管理深化思考

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最近，省政府召開了全省公共財政支出改革會議，在總結縣級公共支出改革經驗的基礎上，明確要求進一步加快市級的公共財政支出改革步伐。市財政局決定從9月份起逐步推行以編制部門預算為基礎的國庫集中收付制度，并以此為突破口，推進全市公共財政支出改革。本文就推行國庫集中支付制度的必要性以及其它相關問題做一探討。

一、建立國庫集中支付制度的必要性

（一）傳統體制下預算資金分散支付的弊端

改革開放以來，我國財稅體制進行了一系列改革，重點是調整收入分配關系，基本未對預算管理和國庫管理制度進行大的調整。現行財政性資金撥付主要是通過預算單位設立多重帳戶分散進行。隨著社會主義市場經濟體制下公共財政的建立和發展，這種在傳統體制下形成的運作方式顯露的弊端越來越突出。一是重復和分散設立帳戶，導致財政支出活動透明度不高，大量預算外資金游離于預算管理之外，不利于實施有效的管理和全面監督。二是財政支出信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀調控提供可靠依據。三是支出執行中資金分散撥付，相當規模的財政資金滯留在預算單位，難免出現截留、擠占、挪用等問題，既降低了資金使用效率，又容易誘發腐敗現象。因此，現行的以多頭設置帳戶為基礎，分散進行的資金撥付方式，已經不適應新形勢下加強預算管理的需要，也不適應國庫管理制度的發展要求，必須從根本上進行改革。

（二）、建立國庫集中支付制度的意義

改革現行財政國庫管理方式，建立國庫集中支付制度，是適應社會主義市場經濟體制下公共財政的內在要求，它有利于加強財政監督管理，提高資金使用效益，增強財政在宏觀調控中的作用，也有利于從源頭上預防腐敗。

二、建立國庫集中支付體系必須解決的核心問題

（一）關于管理體制和機構設置

管理體制和機構設置應遵循的原則是一個“簡”字，要在現有的財政管理機構的基礎上進行適當的調整和組建，人員可以從現有的預算、財務人員中抽調。根據集中支付的程序，需要設置兩大類機構：預算審核部門和資金支付部門。具體思路如下：

1.財政部門國庫資金管理機構負責財政資金的整體調度,審核預算單位的資金使用安排，并下達資金支付指令，對資金撥付和使用的全過程進行監督和調控。

2.人民銀行國庫部門負責財政資金的出納、結算業務和國庫單一帳戶管理，并對國庫資金的運行情況進行監督。

3.財政支付中心為財政部門國庫資金管理機構的直屬部門，負責為各預算單位建立支出總帳和分類帳，根據國庫資金管理機構的指令通知銀行付款，并提供相應的財務信息。

4.支付業務的商業銀行接受人民銀行委托，根據支付中心的指令具體承辦資金的支付和結算業務。

（二）關于資金管理方式

根據國庫集中支付制度的基本內容和經和組織國家的共同經驗，應建立單一帳戶與分類帳戶相結合的帳戶體系。目前應首先取消各預算單位原來的帳戶，在人民銀行開設“國庫單一帳戶”，將所有財政資金都存放于該帳戶，并在預算單位需要實際支付時，將資金從國庫單一帳戶直接撥付供應商。在此之前，資金應該始終存放于國庫單一帳戶中。與此對應的是建立國庫分類帳冊管理體系，即在國庫單一帳戶下為每個預算單位都設立支出總帳和分類帳，記錄它們各自的預算執行情況和資金使用情況。財政部門每年給預算單位下達預算指標，委托支付中心辦理具體的支付手續。

（三）關于資金運行程序

資金管理方式的變革要求資金支付程序也應隨之進行改革。按照財政資金的用途和性質，可將支出分為大宗購買支出、工資性支出和其他支出三大類，分別適用不同的支出程序。

1.大宗購買支出。指預算單位日常性和非日常性的大宗商品或勞務的購買支出，由財政部門直接將資金撥付給供應商或勞務提供者。具體支付過程為：（1）預算單位根據預算安排提出購買申請；（2）政府采購中心或預算單位根據財政部門批準的采購要求，與供應商簽定采購合同或勞務供應合同，預算單位按日或季計算支付金額，向財政部門提出支付申請（附供貨發票）；（3）國庫資金管理機構按部門預算計劃向人民銀行國庫開具撥付指令，并向支付中心下達支付通知；（4）人民銀行通過聯行系統將財政資金從國庫單一帳戶撥付到委托商業銀行，支付中心向其的商業銀行下達付款指令；（5）商業銀行根據指令將資金轉入供應商在本銀行開立的帳戶。

2.工資性支出。指由財政預算列支的公務人員的個人工資性支出，包括工資和其他國家規定的各類補貼。具體的支付程序為：（1）預算編制、人事和財政部門核定各預算單位每月所有公務人員的工資開支標準；（2）財政資金管理機構向人民銀行和支付中心開具撥款指令；（3）人民銀行將國庫資金從國庫單一帳戶撥入商業銀行的工資帳戶，中心向商業銀行下達支付指令；（4）商業銀行按指令將資金轉入職工的個人帳戶或信用卡。

3.其他支出。指預算單位日常發生的、零星支付的費用，如差旅費、業務招待費、水電費等。由于這些支付金額較小、發生頻繁，適宜維持目前的各預算單位自行分散支付的辦法，但應將支出控制在預算總支出的一定比例之內。支付程序下：

（1）國庫資金管理機構核定各預算單位零星支出的總金額，并將國庫資金直接撥入支付中心在商業銀行的專門帳戶；（2）支付中心按規定向預算單位定期發放國庫現金支票；（3）預算單位根據預算和具體使用情況，用國庫現金支票支付，年終向財政部門報送年度財務決算報表時要反映資金的具體使用情況；（4）現金支票持有人可以隨時向商業銀行要求兌付。

（四）、關于支出依托手段

目前我國銀行體系已經建立了比較完善的聯行電子網絡系統，財政系統也在進一步推行電子化，但總體而言計算機應用水平還比較落后，財、稅、庫、行之間的聯合信息網絡尚未完全構建起來。在信息高速膨脹、網絡經濟風起云涌的時代，國庫系統也應以先進的網絡技術武裝自己，國庫集中支付制度更離不開網絡的支持。具體來說，首先要大力開發與國庫業務有關的應用軟件程序，包括國庫會計核算、統計分析和預測以及綜合管理軟件，建立起嚴密、安全的國庫數據資料信息庫，以便及時獲取財政資金運行的數據資料，加強帳戶管理，并運用先進的分析方法綜合各類信息，為政策制定提供依據。另一方面，要健全財政、國庫、銀行之間的信息交流和稽核體系，在財政部門、國庫支付部門、人民銀行、商業銀行之間建立財政支付信息網絡系統。

（五）關于監督約束機制

健全的監督約束機制可以保證國庫集中支付的順利實行。首先財政部門要對國庫資金運行全過程進行監控，包括審核預算單位的年度預算安排和用款計劃，制定財政資金管理的相關制度規定，對資金撥付的各個環節進行實時監控，對各種信息進行綜合分析，及時發現問題并提出解決方案。

其次人民銀行國庫對于國庫單一帳戶的收付具有監督責任，除了本身要嚴格依照財政部門的撥付指令行事外，對其委托的商業銀行有關財政資金撥付過程要加強管理和監督，每日都要核對國庫單一帳戶余額。

第三是審計部門要對國庫資金的運行情況進行審計，此謂外部監督。審計部門的外部監督要做到客觀公正，善于發現問題。因此審計部門每年定期組織專業人員對國庫資金進行審計是財政內部監督的必要補充。

第四是政府支出部門和供貨商要對銀行資金結算速度進行監督，檢查商業銀行是否有故意壓票、延期付款或占用客戶資金的違法行為，款項計算是否正確。政府支出部門還要監督有關機構是否及時、合法的審批預算單位的預算安排和用款計劃，是否及時下達撥付指令并付款。