民主探索思考

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在執政黨建設中，黨內民主是一個受到黨內外高度關注的重大問題。黨的十七大報告將發展黨內民主作為黨的建設改革創新的重要課題，提出了有關發展黨內民主的新設想。為積極推進黨內民主，有必要將黨的**大以來黨內民主的實踐探索作一些梳理，并對推進黨內民主作進一步的思考。

一、**大以來黨內民主探索的進展

**大以來，黨的基層組織和中高層組織都對發展黨內民主做了有效探索，且各有不同的著力點。黨的基層組織著力于實現黨員權利，在黨內選舉、黨務公開、黨內監督等方面進行大膽實踐；而黨的中高層組織則著力于健全黨的集體領導制度，在發揮全委會作用等方面做了不少努力。

黨內選舉的改革和創新力度加大。全國有幾百個鄉鎮進行了鄉鎮黨委書記直選，其中主要有三個亮點：一是將候選人的提名權交給黨員和群眾。以往候選人名單一般是由上級黨委與組織部門確定，在直選探索中上級黨委和組織部門不再確定具體名單，而改為主要制定候選人的資格條件與提名程序，由黨員群眾醞釀提名；二是候選人考察過程公開。以往在考察任用干部過程中非常強調保密紀律，而直選探索中對候選人的組織考察是在黨員群眾參與中與候選人調研情況、提出“施政設想”結合在一起的，考察過程成為黨員群眾更多地了解候選人、候選人深入與黨員群眾溝通的過程；三是充分競爭基礎上的選舉。以往黨員由于無選擇余地，黨內的“等額”選舉實際上是變相任命。即便是“差額”選舉，選舉結果也并不全是黨員選擇的意志體現。而直選探索中，由于“差額”幅度很大，選舉過程也是候選人充分競爭、黨員群眾充分選擇的過程，從而保證選舉的結果充分體現民意。

黨務公開取得新的進展。主要是發展新黨員公示與黨委決策過程公開。一些黨組織在發展新黨員過程中，做到確定入黨積極分子、發展預備黨員、預備黨員轉正時都進行公示，在黨員群眾的參與下嚴格把好新黨員入黨關口。這不僅明顯提高了發展黨員的質量，而且極大地增強了新黨員入黨的政治榮譽感，有些過去素質較好而又不想入黨的群眾現在積極靠攏黨組織，紛紛表達申請入黨的熱切愿望。

黨委決策公開。一些地方黨委進行了常委會只提出議事議題而不做決策，決策權交給全委會的探索。黨委事先向社會公告全委會會議的召開日期和所要討論決策的事項，邀請與討論事項有關的黨員群眾和部門專家參加黨委會，充分反映各方意見，同時見證全委會作出決策。全委會決策過程公開，使得決策更好地順民心、合民意，執行決策的群眾基礎更加扎實，有力地推動了黨委工作任務的完成。

黨內民主監督力度加大。民主監督是黨內民主的重要內容，一些地方結合年度工作總結在加大公開考評領導干部方面做了有益嘗試。一般說來，以前對領導干部的年度工作考評，大多由領導干部的下屬參與，而且考評結果不對外公布。有的地方黨組織采取三個措施改變了這一習慣做法：一是擴大參加考評領導干部的黨員群眾代表人數。二是考評結果完全公開。三是領導干部在電視上公開剖析問題，做出今后整改承諾。這些措施極大地增強了領導干部接受監督的意識，有力地促進了他們改進工作作風，提高工作效率，同時明顯地提升了黨的政治威信。

繼續探索黨代表大會常任制。試行黨代表大會常任制是這幾年發展黨內民主的又一熱點，其中比較突出的有浙江省臺州市椒江區、四川省雅安市和湖北省的羅田縣等。首先，對黨代表產生實行競選。在黨代表選舉上，各地都注意了實行差額選舉，但差額比例不一，由此競選的程度也就有很大差別，其中羅田縣黨代表差額競選力度更大。縣委書記與普通黨員一樣，只有在競選黨代表中勝出，才能在黨代會上被選舉進入縣委班子，直至選舉成為縣委書記。其次，探索建立黨代表大會常任制的運轉制度。羅田縣實行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代表建議書制度、黨代表評議制度、黨代表大會年會制，等等；臺州市椒江區制定了黨代表常任制、黨代會年會制等26項制度，初步形成了系統性的制度體系；四川雅安市下屬的一些區黨代會也試行了一系列制度規定。

黨內直選、黨務公開、黨內民主監督，黨代表大會常任制，都主要在縣以下黨組織中展開，基本上屬于黨內基層民主范疇。**大以來，黨內中高層層面的民主也有了新的進展，中央高層的帶頭表率，帶動了各級地方黨委。黨的**大以后中央政治局向中央委員會報告工作并逐漸制度化。各級地方黨委也積極探索健全黨的集體領導制度，發揮全委會的作用。這主要是在三個方面：一是調整黨委常委會與全委會的關系，有的提出逐步取消常委會，有的提出常委會只確定全委會開會的議題，由全委會做出決定。二是重大問題由全委會決定，特別是對干部任用問題，必須經由全委會表決。三是在黨委表決機制上做出重大改進，一些地方黨委會在表決重大問題時由過去的口頭表決、舉手表決方式轉向票決制。

總之，推進黨內民主成為**大以來黨的建設改革創新的實踐熱點，它有力地促進了黨內的團結統一，推動著黨的先進性建設不斷發展前進。

二、黨內民主建設探索中顯現出的問題

隨著黨內民主的不斷推進，一些影響黨內民主健康發展的問題逐漸顯現出來。主要的是以下幾點：

（一）如何進一步保障黨員的被選舉權和選舉權問題

由于鄉鎮黨委書記屬于國家公務員范疇，因而有的地方在黨內基層直選的候選人提名資格條件中規定，只有在鄉鎮以上政府系統工作、屬于國家公務人員系列的黨員才具有提名資格，這實際上就使相當一批村優秀黨支部書記因為社會身份差別而被剝奪了黨內被選舉權利。同時，有的黨組織內表面上不再明確規定候選人名單，但卻是根據內定人來規定候選人提名條件，把夠條件的提名人圈定在很小的范圍內，使“點人頭用干部”變相延續，這實際上仍然是限制了黨員的選舉權。

（二）如何解決黨務公開隨意性的問題

有的地方黨務公開帶有明顯的個人意圖色彩，無關緊要的就公開，關鍵、重大問題就強調保密紀律，還有的前半段公開后半段保密（如對領導干部的民主考評，要求黨員和下屬參加考評劃鉤，而考評結果不宣布）。黨的十七大修改的黨章中已經增加了“黨的各級組織要按規定實行黨務公開”的條文，這就需要制定實際操作制度并嚴格執行，將黨務公開制度化。至于公開什么、如何公開等都以制度規定，從而切實保證黨員對黨內事務有更多的了解和參與。

（三）如何將黨內民主監督經?；?/p>

結合年度工作總結加大黨內民主監督力度固然重要，但是，一次性或階段性的民主監督還有一定的局限性，還需要針對黨內權力運作的重點、軌道、特點，結合權力運作客觀規律，以制度創新和制度的有效運行來建立經常化、系統性的黨內民主監督。

（四）如何明確黨代表大會與黨委會的關系

黨代表大會與黨委會的關系不明確，制約著黨代表大會常任制的實踐探索。在這個方面，有許多需要探討和研究的問題。如黨代表大會常任制要不要設置自己的工作機構？如果設置會不會出現疊床架屋、黨內機構膨脹？黨代會常設工作機構與黨委會工作職能部門是什么關系？黨代表是不是黨內職務？黨代表如何真正參與黨內重大問題的決策、如何有效發揮監督作用？黨員又如何監督黨代表？黨代表大會年會，會不會與人大、政協會議重復而起不到實質作用？這些問題困擾著黨代表大會常任制的實踐。

三、繼續推進黨內民主的相關思考

以上問題表明黨內民主的發展還受到某些羈絆而難以深入，這就需要我們進一步深入探索黨內民主的理論和實踐。

（一）發展黨內民主必須以保障黨員民主權利為本位、為基礎

發展黨內民主，實質涵義是充分實現和保障黨員參與黨內事務、監督制約黨內權力的民主權利。這就需要進一步研究黨員權利與黨內權力之間的關系，并明確相應的制度規定。目前黨內制度的不完善使得黨員民主權利的實現在相當程度上取決于“權力”意志，限制、侵犯黨員權利的事，在一些黨組織內時有發生并且得不到及時查處，有的甚至被看作是黨內正?，F象。同時，目前已有的保障黨員權利的制度規定，其用語大多是“要”、“應當”、“不得”、“嚴禁”等要求性語言，而缺乏具體切實的實際操作規程，對侵犯黨員權利現象的責任追究，還缺乏明確詳實的剛性懲治規定，由此壓抑了黨員參與黨內事務、積極發揮作用的政治熱情，直接影響黨內民主的健康發展。

（二）實行黨代表大會常任制需要合理構建黨內體制

合理構建黨內體制是探索實行黨代表大會常任制的重要條件，是一個必須解決的重大問題。

從黨內民主原則說，黨代表大會是黨內的權力機關，擁有對重大問題的決策權和對大會決議執行情況的監督權。但由于黨內制度規定中以“領導機關”稱謂模糊了黨內權力機關和執行大會決議的工作領導機關的實質區別，加上黨代表大會長期閉會，其所有的權力實際上被黨委會代為行使，造成黨內權力機關的權力主體地位虛置，而黨內工作領導機關實權在握，自然取得了黨內最大的實際控制力。在現有黨內體制框架下，黨代表大會常任制一旦進入實際運作，立即就出現與黨委會的地位、職權等方面的矛盾沖突。這是制約深入探索健全黨代表大會常任制的真正難點所在。

按照現代政治的分權制衡原理看，將黨代表大會作為黨內權力機關，而與黨委會作為黨內工作領導機關明確區分，有利于提高執政黨的執政效能和對權力的監督制約。同時，我國社會正在發生快速而深刻的變化，僅靠原來的黨委工作職能部門顯然不足以適應和應對社會變化的新情況。比如，首先是組織選舉黨代表、組織黨代表行使自己的職責以及管理監督黨代表，都需要有黨代表大會的常設機關，而目前有的地方在探索黨代表大會常任制中將組織管理黨代表的聯絡辦公室設在黨委組織部門里，顯然是在權力位階上上下顛倒。其次，重大問題由黨代表大會決策，需要在黨代表大會常任制內建立相應的動態掌握社情民意、研究社會趨勢與政策演變的機構，這與黨委現有的政策研究室其實不是一回事。再比如，黨內決策的部門化傾向已經十分明顯，這需要有超越部門局限性而對全黨各部門進行協調整合的黨內機構，而目前黨內顯然缺乏這樣的機構。這樣的機構設在黨代表大會制度內是比較合適的。由此，要使黨代表大會作為真正的權力機關，著重于履行執政黨對重大問題的決策職能，以及對黨內執行決議的工作領導機關實行相應的控制，就必須設立相應的常設機構。這就必然要求從黨的整個體制框架層面上，對黨代表大會常任制、黨委會及其下屬工作機關、黨內紀檢部門的相互關系與職能做整體思考與研究，達到黨內權力構架的科學合理。在此基礎上一方面使黨代表大會常任制實際運轉起來，一方面使黨委會更好地集中精力解決黨內重大決策執行中的具體問題，同時又能為解決黨委會主要領導人權力過大的問題開出一個新的監督制約路徑。

（三）發展黨內民主要著力形成健全的權力運行機制

如果說，健全黨代表大會常任制實際涉及到黨內的權力結構——黨內體制問題的話，那么要推進黨內民主還必須解決好黨內權力運行的機制問題。發展黨內民主的探索實踐顯示，僅僅推進“單項”制度改革，很容易受到黨內其他相關制度的牽制，結果使黨內改革或者舉步維艱，或者扭曲走樣、流于形式。這表明，發展黨內民主必須考慮一整套的制度安排。這一整套制度安排，要根據權力運行的軌道和客觀規律來設置。

科學的權力運行機制，其邏輯起點是明確黨內權力主體，即誰是黨內權力的主人？黨的十七大報告指出，要“尊重黨員主體地位”，實質上明確了黨內權力為全體黨員所有。由此，要建立黨內的以選舉為主要方式的授權機制，并通過定期選舉將黨員公認的優秀領導人才推到領導崗位上，并使領導干部持續接受黨員的評判，受到黨員共同意志的合理制約。

選舉作為一種授權機制，只能在一定程度上制約黨內權力，當授權以后，還要形成能夠對領導干部的權力活動實現必要控制的控權機制。這種控權機制至少要包含三個方面的考慮：一是權力的公開透明運行，杜絕暗箱操作；二是權力在一定軌道上的封閉有限運行，防止權力運用無邊界、無規矩；三是規范權力運行的制度必須具有高度的剛性權威，使制度權威高于人的權威，防止制度的彈性化。為此，需要根據黨內權力與權利的互動規律來設計一整套制度鏈。要將黨的十七大報告中提出的黨內民主制度建設設想與原有的黨內制度結合起來，使各項制度之間有機結合、相互補充、配套銜接，環環相扣，以機制的力量來調整黨內關系、配置黨內權力、規范黨內生活，管住干部手中的權；同時指導約束黨員行為，保證黨員對黨內權力運行的實際控制。