邊緣群體救助問題思考

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作為社會弱勢群體中的最困難部分，農村低保人群正受到前所未有的關注。近年來，政府不斷采取措施提高補助水平，而且積極出臺配套的幫扶政策，社會各界也是廣獻愛心，使農村低保人群越來越多地感受到了公平與關愛的陽光。而游走在他們不遠處的另一部分人群---農村低保邊緣群體，卻與這縷“陽光”失之交臂。農村低保邊緣群體是指年人均收入高于農村最低生活保障線標準，但仍在農村低保線邊緣徘徊的這部分群體，我們不妨簡稱之為農村低保“邊緣戶”。這部分人的生存環境其實與低保人群一樣脆弱，收入相對較低，自我發展能力和抵御各種風險的能力都較弱，但他們卻較少得到機制上的幫扶和救助。由于當前的農村低保政策以測算家庭收入為基礎，未考慮農村家庭支出，這些“邊緣戶”家庭一旦出現收入未增加，但支出卻大幅增加的情況，如遭遇災害、重病以及子女非義務教育階段投入等問題，他們的實際生活可能會比農村低保人群更艱難。關心社會弱勢群體，完善社會救助體系，一方面需要鞏固現有低保覆蓋面和保障水平，做好農村低保工作；另一方面也亟需對農村低保邊緣人群予以關注。基于此，本文僅以**市情況為例，作一些初步探討。

一、農村低保邊緣群體的現狀

截止目前，**市低于農村居民最低生活保障線(年人均收入1000元)的人口有89688人，占全市農業人口4.43%，已全部納入農村低保的保障范圍；據**市扶貧辦統計，處于農村低保邊緣(即年人均收入在1001-1500元之間)的人口還有12.58萬人，占全市農業人口6.21%，這是一個比農村低保對象更加龐大的群體。綜合分析農村低保“邊緣戶”的生活狀況可以看出，造成他們生活窘迫的原因復雜多樣，既有社會層面的原因，也有自然環境和自身條件等諸多方面的因素。

1、文化素質低、生產效益差。調查中發現，在農村低保邊緣人口中，勞動力文化水平在高中以上的只占5%，“缺乏知識和技能”已成為他們掙不到錢的重要原因之一。因而，絕大部分農村低保邊緣人群仍維持著傳統的小農經濟模式，留守在農村以從事傳統農業生產為主業，除了種糧，別無所長。但目前傳統農業的效益仍然過低，即使在豐收之年，也會出現“增產不增收”的現象，導致生活水平低下。

2、“看病難、看病貴”問題突出。據初步統計，在**市農村低保邊緣人群中，因病致貧人口占38%。目前新型農村合作醫療尚未全面實施。在廣大農村，衛生資源嚴重不足，條件差、設備少、水平低，農村缺醫少藥的局面還沒有根本扭轉，農民患病在當地難以得到有效治療，要到外地、到大醫院就診，不僅造成了看病困難，也增加了農民的經濟負擔。據國務院發展研究中心的統計數據顯示，目前在中國，一旦得了大病，平均花銷在7000多元錢，而農村低保“邊緣戶”的年人均純收入最高不過1500元，可以說一場大病就會讓一個農村低保“邊緣戶”家庭淪為特困戶，“大病拖、小病頂”已成普遍現象。

3、子女教育花費負擔重。據零點調查與指標數據共同的《**年中國居民生活質量指數形容報告》指出，在**年10月-**年10月，在擁有就學階段孩子的農村家庭，子女的教育花費占家庭收入比重達到了32.6%。對于農村低保“邊緣戶”來說，就更是一個不小的壓力，小學收費他們尚可承受，上初中就覺著困難，高中、大學的費用對于他們來說，就已不是“沉重”兩個字可以形容。于是他們往往就讓子女綴學，從而又造成了下一代“走不出去”、發展能力弱的問題，形成了一種“越窮---智力投資越少---越窮”的惡性循環。

4、常常受到各種自然災害的侵襲。農村是自然災害頻發地區。從閩北近521年的洪澇歷史資料看：平均9年發生一次大洪災，3年一次較大洪災。**年至**年，災害發生頻率明顯上升，發生了5次全局性較大、特大洪澇災害和旱災。**年更是陸續遭受雪災、低溫凍害、風雹、臺風、暴雨、洪澇等十余次局部或全局性自然災害襲擊。由于農村低保“邊緣戶”一般都居住在偏遠山村，居住狀況往往也極為惡劣，因而也是最容易受災的一部分群體，反復多次受災給農村低保邊緣人群恢復生活造成極大困難。每次災害發生后，各級政府雖然全力救助，但最終仍主要靠自力更生、生產自救，而農村低保“邊緣戶”恢復生產能力弱，即使遇上大的災害，政府對他們的救助也只是“杯水車薪”。自然災害已成為農村低保“邊緣戶”致貧返貧的一個重要原因。

二、農村低保邊緣群體救助的缺失

近年來，政府和社會已經開始對低收入人群給予充分的關注和幫扶，社會救助工作也從單項制度的建立實施逐步向制度的體系化方向發展，為民解困的長效保障機制正在形成。但目前，幫扶的對象主要還集中在低保線以下的那一部分人群，而處于低保邊緣、隨時可能“跌進”低保線的人群在客觀上存在著被忽視的狀況。

1、低保邊緣人群游離于各類專項救助之外。根據“單項突破、系統完善”的推進思路，近年來，針對農民普遍反映強烈的教育、醫療等民生問題所建立的各項專項救助，形成了與農村低保相配套的農村社會救助體系。然而這些專項救助制度都是以農村低保制度為基礎，如農村醫療救助制度的救助對象為“享受農村居民最低生活保障的對象(含“五保”對象)、在鄉重點優撫對象(含革命“五老”人員)”，農村教育救助制度的救助對象為“享受農村低保家庭子女、依法由社會福利機構監護的未成年人及革命烈士子女”。在目前，凡低保對象就可以自動享受醫療、教育等專項救助，經過多層面的“減負”，使他們重新樹立走出貧困、戰勝貧困的信心。而處于農村低保邊緣的這部分困難群體，他們的生存狀態仍然惡劣，在面臨看病難、看病貴和教育經費負擔重等問題時，卻得不到實際需要的救濟，導致他們的實際生活水平往往還大大地低于低保戶在享受各種優惠政策后的生活水平，出現了一種“有了低保什么都有，沒了低保什么都沒有”的現象，這也在一定程度上增加了農村低保年度核定的壓力。

2、體制性的專項救濟杯水車薪。當前，從民政救濟渠道而言，國家體制性的專項救濟主要有針對自然災害的緊急轉移安置補助、冬令春荒救濟、災后災民住房恢復重建補助。從用途上看，這些救濟和補助主要是針對受災群眾而實施的,緊急轉移安置只是解決災民臨時衣、食、住、醫等生活困難，一般以實物形式予以救濟；災后恢復重建補助用于因災倒房戶的恢復重建補助。這兩類專項救濟，“邊緣戶”只有在受災的情況下才能得到。在現實工作中，只有冬令春荒救濟補助中可列支部分用于解決“邊緣戶”中一些長期貧困戶的生活困難問題。然而，春荒、冬令救濟資金總量有限，并且主要是解決口糧問題，實際分到每戶的救助資金極少，只能暫時緩解一小部分群眾的生活困難問題，救助效果有限。以**市**年冬令救濟情況為例，共投入資金490萬元，救濟68973人，人均只有71元。同理，災區民房恢復重建補助也極為有限，在**市要建一座磚混結構、100平方米的二層農村居民住房，每平方米建筑造價約為550-600元(不含土地征用和“三通一平”等費用)，建成約需5.5至6萬元，而上級對重建補助資金設置了具體測算標準：每間以20平方米計算，每間給予100至300元的補助，平均每戶給補3000元左右，僅占重建費用的1/20。同時，受災地區的建材價格受往往供不應求的市場制約突升，再加上物價指數上升等因素，國家給予的重建補助往往還不夠補貼建材漲價等因素。“邊緣戶”受災后要重建家園，又將背負沉重債務。

近年來，國家在實施災害救濟時，充分考慮了重點扶持的原則，對受災特困戶(主要指農村低保戶)予以傾斜，如在**市**年“6.17”特大洪災的災后恢復重建過程中，省財政在原來補助的基礎上，給予重建戶中的低保對象每戶1.5萬元的再次救助，極大地緩解了低保對象的重建壓力。而處于農村低保外的“邊緣戶”這部分群體，因為政策原因，享受不到這一政策，他們自救能力普遍較弱，一旦受災后，往往幾年都無法恢復到災前的生活水平。

3、臨時救助制度日趨消退。在農村最低生活保障制度建立前的很長一段時期內，臨時救助面對的主要是農村特困人群，由于救濟面廣、救濟人數多，曾經成為我國的一種主要救濟形式，為解決農村特困家庭的實際困難發揮了積極作用。但隨著農村低保制度的建立，低于農村低保保障線標準的最困難群體已全部被納入了保障范圍。從當前農村低保的實際運作情況看，還難以做到隨時性的入保退保。無論是上級政府的農村低保資金補助，還是基層財政配套，對農村低保資金都只能是一年一定，列入預算。加上農村低保對象的家庭收入測算、評價、公示等，點多面廣、工作量大，無法出現一個核定一個估。因此，即使一些農戶在當年因病、受災等因素致貧、返貧，也要年終經過年度核定后，符合條件的，次年納入農村低保的保障范圍。然而，隨著近年來各項救濟機制的規范化、制度化，臨時救助制度由于保障水平低、工作隨意性大以及救助資金來源的不確定性等問題，臨時救助機制作為社會救助一個必要的輔助性措施，功能正在逐漸弱化，農村低保邊緣人群可以從中獲得的救助極低。

三、農村低保邊緣人群救助問題的思考

沒有完善的農村社會救濟工作，就沒有完善的農村社會保障體系。只有協調好不同群體的利益關系，解決不同層面的困難群眾多方面的特殊困難，才能逐步建立規范的農村社會保障體系，才能推進社會主義和諧社會的順利進行，保證全面建設小康社會目標的實現。因而，政府在加大對農村低保對象扶持力度的同時，也應該從鞏固低保工作成果、保障社會穩定的戰略高度出發，重視對農村低保邊緣人群的幫扶，努力在低保線之上為他們再構筑一道新的防線，使我們的社會保障工作更加具有主動性和積極性。

1、建立農村低保邊緣人群數據庫。以**為例，將收入在1001-1500元之間的農村低保邊緣人群，通過嚴格的家庭收入調查和計算，由相關部門和村(居)委會派專人負責采集每個家庭的家庭人口、貧困原因、勞動力狀況、文化水平等基本信息，進行梳理分類并逐一登記造冊，以街道、鄉鎮為主要平臺設立社會救助管理網絡，建立農村低保邊緣人群數據庫。以便及時、準確、動態地匯集農村各類困難群眾的基本信息，形成一個能夠反映貧困現狀的貧困監測網絡，完善幫扶“預警”機制，為有針對性地做好各類農村貧困人群的社會救助工作提供基本依據和技術保障。

2、擴大專項救助政策的覆蓋面。隨著農村社會救助體系的逐步建立，“農村低保”這個身份所帶來的附加補助收益越來越多，使農村低保邊緣群體獲取這種身份的欲望越來越強烈，有的甚至采取隱瞞、虛報家庭收入等各種各樣的手段想方設法擠進低保隊伍。而農村種養業收入的不確定性、在外打工者收入的不可知性，給基層工作增添了難度，時有一些不該保的對象也享受低保。這種現象的存在與農村低保要嚴格把握保障標準、合理確定保障人數的精神存在差距，對農村低保制度的順利開展造成了壓力，容易引發新的矛盾，不利于農村社會穩定。從整個農村來看，農村低保只是救助手段之一，低保對象在獲得低保救助后，在基本生活方面已與“邊緣戶”沒有太大差別，但在就學、就醫等方面卻優于農村低保“邊緣戶”。因此，在建立各項專項救助制度應當考慮逐步向農村低保邊緣群體擴展，做到“缺什么補什么”，逐步形成斜坡式的救助體系，改變目前所有救助幫困政策高度聚焦低保群體的“懸崖效應”。

3、加大專項救濟投入水平。救災資金投入應與國民經濟發展水平相適應，隨經濟發展水平的提高，救災資金總量也應有所增加，按照“以人為本”和“為民解困”的要求，真正保障災民的生活權益。因此，建議提高緊急轉移安置、冬令春荒救濟、災后恢復重建等專項救濟補助標準，增加補助資金總量，以適應新的物價水平和經濟發展水平，充分體現黨和國家對受災群眾的關懷。同時，在制定災害補助標準時要綜合考慮重點扶持原則，對農村低保“邊緣戶”也應予以適當傾斜，以最大限度地實現救災資金的社會效益。

4、健全和完善臨時救助制度。臨時救助作為一種定期、專項救助的補充，必須進一步規范和完善，通過建立健全各項機制，使其充分發揮社會效益。一是要保證臨時救助的資金來源。民政部門是代表政府拾遺補缺的部門，也代表政府關心、關注社會弱勢群體。長期以來，基層群眾遇到生活困難找民政已成習慣，但往往民政部門因手中無“米”，對求助群眾愛莫能助。因此，各級政府要按照建立公共財政的要求，加大財政支出結構的調整力度，通過合理測算所需資金，將臨時救助所需資金列入財政預算，確保臨時救助資金的落實。對經濟發展落后的困難地區，中央和省級財政要予以統籌，通過轉移支付渠道幫助解決。同時，建立臨時救助資金補助機制，在各縣級財政合理費用超過預算時，可向省、市適當申請資金補助。二是要明確臨時救助的救助范圍和救助標準。臨時救助制度應成為低保制度的有益補充，專門為遭遇突發困難的低收入群體“救急”。如因患急重病造成生活出現暫時較大困難，經其他各種救助措施后，個人自負醫療費仍難以維持家庭基本生活的；因自然災害或遇到突發性、不可抗拒因素導致家庭生活發生困難的；其他特殊情況造成家庭生活特別困難的，都應納入臨時救助范圍。同時，根據當地經濟發展水平，合理設置救助標準。三是要嚴格申請審批程序。凡申請臨時救助待遇的，需以家庭為單位，由戶主向戶籍所在地社區居（村）民委員會提出書面申請。居（村）民委員會接到救助申請并進行公示后，及時提交村民評議小組或村民代表會議民主評議，對符合救助條件的，可根據救助對象的實際情況，提出救助意見，報送街道辦事處或鄉鎮人民政府審核。街道辦事處或鄉鎮人民政府核實申請人家庭情況，確認其符合救助條件后，應及時對村委會提出的救助意見進行復核，最后將審核意見報送縣級民政局批準。

5、設立扶貧濟困基金。在國外，民間的救助組織非常發達，通過各種慈善基金會募集資金后，可以幫助那些身處困境的人們，而我們的民間卻缺乏這樣的慈善基金。我國是發展中國家，貧困人口眾多，政府財力卻相對不足，而社會各界卻有著相當豐富的可供開發資源。因此，政府要制定相關的政策，如通過建立捐贈激勵機制，對捐贈者在稅收方面給予減免，在信譽方面給予保證等等，激發社會力量參加捐贈的熱情。通過鼓勵社會組織和個人為社會救助提供捐贈、資助，設立扶貧濟困基金，作為臨時救濟機制的一項重要補充，使農村低保邊緣人群在遭受災害、重大疾病、子女就學等特殊困難時，在獲得國家的臨時救助外，還可以通過扶貧濟困基金及時得到幫助，為農村低保邊緣人群構筑起又一道防線。

此外，還應積極實施“開發式扶貧”，即根據農村低保邊緣人群自我發展技能差、抗風險能力弱的特點，積極開展農村科普和農業科技推廣、“一戶一就業”的就業援助以及建立黨員、干部包扶低保邊緣人群活動等，從而多渠道地關心、關注低保邊緣人群，使之增強“抗弱”能力，獲得相對穩定的收入，遠離低保標準線。