黨代會常任制研究問題思考

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從黨的八大提出黨的代表大會常任制以來，理論界和學術界對常任制的研究和爭論就從來沒有停止過。十七大報告提出，完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。為了從總體上把握常任制研究的態勢和進展情況，為進一步推進常任制的發展尋求理論上的突破口，現將關于黨代表大會常任制的研究成果進行歸納和綜述。

黨代表大會常任制的內涵到底是什么

大多數學者和黨務工作者認為，黨的代表大會常任制包含著兩個層面的內容:一是黨的代表大會年會制，即由全體黨員通過民主方式，選舉從中央到地方的各級代表，每年召開一次各級黨的代表大會，履行其最高權力機關的職責。二是黨的代表大會代表常任制，亦可稱代表任期制，就是代表大會的代表和它所選舉產生的委員會的資格和權利同時存在，而且任期同委員會，委員會的換屆和代表換屆同期進行。陳善友進一步認為黨代會常任制，除了包括黨代表資格常任、黨的代表大會實行年會制以外，還應該包括黨代表通過有組織、有計劃地參加黨的代表大會及閉會期間的活動，在任期內始終發揮參與決策、監督、參謀和橋梁作用。薛駒則從多維和相互聯系的角度通過解讀浙江椒江的常任制試點，認為黨的代表大會常任制的內涵至少包含五個方面的內容:一是實行黨的代表大會年會制；二是建立黨代表常任制，保障黨代表的民主權利，增強黨代表的榮譽感和責任感；三是實行區委委員會制，取消常委制，發揮區委全委會作為領導機關的作用；四是實行干部任免全委會票決制；五是建立網狀監督制，加強黨內民主監督和社會各方面的權力監督。

在常任制條件下，黨代表享有哪些權利

彭穗寧、楊繼榮、胡堅和王琨都認為常任制條件下黨代表的權利分為:在黨代會會議期間和閉會期間的權利。在黨代表大會會議期間，常任制黨代表應享有如下權利:聽取和審議黨委、紀委的工作報告；對黨內重大問題進行討論并進行表決，形成決議；選舉產生出席上級黨代表大會的代表；對列入黨員代表會議的議題擁有表決權。與目前五年一次全代會的制度相比，常任制下的黨代表在黨代表大會閉會期間應享有如下權利:對各級黨組織貫徹上級指示精神、決議及年度計劃的實施情況進行監督檢查；對各級黨組織領導班子成員的思想、作風、廉政勤政等情況進行監督；對現職的領導和黨委工作部門進行評議；開展視察、督察、專題調研，為黨委決策提供參考。

黨代表的活動如何形成制度化

胡堅、彭穗寧、楊繼榮認為，必須以完備的制度保障黨代表的活動，主要應健全和完善以下制度:代表提案和質詢制度；代表視察制度；代表評議制度，即上級黨委組織部門每年可組織黨員代表對下一級黨委領導班子及其主要成員進行一次測評，以此作為考察班子和干部的重要依據；代表聯系群眾制度；代表學習培訓制度，即每年都應采取集中培訓、召開經驗交流會、現場參觀等方式對黨員代表進行培訓，以提高其素質，增強其履行職責的能力；代表考核制度，即每年組織代表選舉單位的黨員、群眾，對黨員代表履行職責的情況進行一次考核，其結果作為民主評議黨員和評議黨員代表的重要依據。

黨代表的活動如何得到切實的保障

中共四川省委組織部的雷世界認為，黨代表活動必須有切實有效的保障:一是組織保障。成立代表聯絡辦公室之類的機構，負責聯系代表、組織代表視察或調查，指導代表團和代表小組的活動，為代表工作提供服務。二是權利保障。代表的工作受黨的紀律的保護，代表的提案、意見、建議所涉及的單位或個人必須限期予以負責的答復。三是時間和經費保障。代表參加有組織的活動，代表所在單位給予時間保障，代表活動的經費列入財政預算。

常任制的黨代會，要不要建立常設機關

實行黨的代表大會常任制，要不要建立它的常設機關？這是一個難以回避而又亟須研究和解決的問題，也是一個有爭議的問題。對于這個問題，理論界大致有四種不同的觀點:其一，無需建立常設機關，仍像以往一樣幾年一屆，只不過類似八大那樣，可以一年召開一次黨的代表大會，即“年會制”。在此基礎上，對黨的委員會制度進行一定改革，使全委會在代表大會閉會期間行使決策權，而常委會只行使執行權，在一定程度上實行決策權與執行權的分離。其二，建立“黨代表聯絡辦公室”等機構作為常設機關。許多試點單位都建立了這樣的組織。其三，建立由代表大會選舉產生的獨立的常務委員會作為常設機關，類似人大常委會那樣。其四，黨代會的常設機構寓于同級人代會的常設機構之中。

實行黨代會常任制的“最大好處”是什么

劉益飛認為，黨代會常任制的價值取向及衡量標準就是鄧小平在黨的八大所作的《關于修改黨章的報告》中指出的，“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”。這不僅是建立黨代會常任制的初衷，也是指導常任制的具體機制設計的基本價值取向，同時也應是衡量常任制建設是否成功的基本標準。

謝衍良認為，實行黨代表大會常任制的目標取向在于:是要從有利于提高黨的執政能力來把握黨代表大會常任制；二是要從有利于提高決策民主化科學化來把握黨代表大會常任制；三是要從有利于加強黨內監督來把握黨代表大會常任制。沈士光認為常任制的價值在于:第一，黨代會常任制是具有中國政黨政治特色的創舉；第二，黨代會常任制是增強黨內民主和平等的制度設計，實際上是代議制的一種新形式。

推進黨代會常任制需要解決哪些問題

1.各級黨委對常任制的認可問題。何中國、邢慧麗認為，實行常任制后勢必會強化黨代表大會的作用，黨內原有的三大會議制度的格局肯定會發生變化，原有黨的領導程序和利益格局都會發生變化，這勢必會觸動一些人的利益。而且，實行黨代表大會常任制、發揚黨內民主肯定會對地方黨委和黨委領導成員的行為起到一定的約束制約作用，使他們為自己套上“緊箍咒”。在這種情況下，各級黨委領導對推行常任制是否認可，是否愿意為自己套上“緊箍咒”，將直接決定常任制的推進程度。

2.常任制要不要向縣市以下延伸以及如何向縣市以上推進的問題。一些學者指出，縣市以下黨的組織是指黨的基層組織，基層黨組織發展民主的方向和目標是直接民主，而不是間接民主。因此在基層應建立和完善黨員大會制度，而不是代表大會制度，更不是常任制。所以基層不適合搞常任制，常任制也沒有必要向縣市以下特別是鄉鎮延伸。關于常任制如何向縣市以上推進的問題，有的學者指出，縣市的常任制試點發展到一定程度就可以考慮推進地市一級的常任制，然后推進省一級的常任制，省一級的常任制發展成熟以后就可以著手推進黨的全國代表大會的常任制問題。

3.常任制推行中無法可依的問題。眾多學者認為，目前黨代會常任制試點中，面臨著實行黨的代表大會常任制缺乏黨內統一的理論定位和權威制度支持的無“法”可依的困境問題。由于缺少一個市、縣黨的代表大會常任制試點工作的暫行條例或規定，就試行常任制的黨的代表大會的地位、特點、職能、職責、機構、運行程序、經費和相關制度等方面，作出明確的理論定位和黨內法規確認，這就使得各地在具體實踐中對黨的代表大會的重視程度、制度安排、領導機制、操作程序以及黨代會發揮作用的大小都存在著程度不同的差異。

4.黨代會常任制能不能作為我國民主政治發展的突破口的問題。推動民主政治建設，在我國要采用以黨內民主來推動人民民主的思路。以黨內民主推進人民民主的發展，又有一個從哪里首先進行突破的問題。在理論上，黨的代表大會應該是黨內民主的核心和關鍵，推進黨內民主發展應該從黨的代表大會制度進行突破，這種突破就是實行常任制。但目前的理論研究中對常任制在黨內民主建設中的地位和作用的研究還不夠深入，對黨代會常任制的價值和意義的認識還難以統一。

5.如何看待代表聯名與“串聯”問題。有專家認為，黨代表提出議案、罷免、彈劾，都需要有聯名簽署，十七大還規定改進候選人提名方式，可以群眾聯名提名和黨組織推薦相結合。而聯名必然有“串聯”，沒有一定的“串聯”是不可能聯名的。黨歷來是反對非正常的“串聯”的，視其為小組織活動。那么，如何區分正常的黨員群眾聯名提名候選人、聯名提出議案(包括罷免彈劾之類議案)與非正常的“串聯”提出議案？區分的標準是什么？都需要有相應的解釋，否則，一些聯名提案就有可能被視為非正常的“串聯”、小組織活動而無法進入程序，黨代表的一些基本權利也無法兌現。