戶籍制度改革民政交流

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四十多年橫亙在我國城鄉之間的戶籍“壁壘”，終于在去年3月份開始出現松動。廣東、浙江、福建、湖南和江蘇等省份分別出臺了深化戶籍制度改革的具體辦法，并進行了改革試點工作，其主要內容為：

一是取消了戶口性質。改革后，取消了農業戶口、非農業戶口、地方城鎮戶口等戶口性質，統一按照實際居住地登記戶口，全稱“居民戶口”，實行城鄉戶口登記管理一體化。二是降低了入城門檻。除廣州、深圳等大城市繼續實行“控制總量、優化結構”的人口政策外，其它各省的大多數城市基本都取消了城市戶口落戶的計劃指標限制，取消“農轉非”制度，代之以戶口遷移低條件準入制。三是保證了權利統一。各省都明確要求，相關部門必須確保新到城市落戶的人口與城市原有人口在入學、就業、兵役和社會保障等方面一律平等，不得制訂任何歧視性政策。

從總體看，戶籍制度改革最終必將打破“城鄉分治，一國兩策”的二元制度結構體制，加速人口的流動，促使農村人口向城鎮聚集，加快城市化步伐，實現城鄉人口的待遇平等。

戶籍制度改革是我國社會制度的一項重大變革，對社會管理將產生重大的影響。民政部門作為社會行政事務管理的重要部門，所承擔的各項業務工作也將受到強烈的沖擊，主要表現為：

（一）社區建設工作迫在眉睫。戶籍制度改革后，城市化步伐必將加快，城市居住人口和流動人口將日益增多，必然帶來計劃生育、社會治安等一系列問題,客觀上要求加快社區建設步伐，強化社區服務保障功能，擴大城市基層民主，實現社區居民的自我管理、自我教育、自我發展，降低目前高額的城市行政管理成本。同時，人口的自由流動，必將導致經濟流通的進一步加速，使資本集中流向那些設施好、功能全的城市群體，這迫切要求盡快改變當前城市管理體制不順、功能不強、條塊分割嚴重的現狀，為外資的引入和各種經濟活動的開展營造良好的外部環境。

（二）行政區劃調整需加強研究。戶籍制度改革降低了入城門檻，大批農村人員將沖破“指標”和“戶口”限制，走出村莊，流向城市，促進城市化發展。在這個過程中，越是有區域特色優勢，越是經濟發達的地區，吸納流動人口的能力越強，其發展速度越快，區域面積就越大；而越是生產力水平低、經濟欠發達的地區，流出的人口就越多，區域面積就會越小。這就要求民政部門密切關注區域經濟發展的動向，全面加強行政區劃的戰略研究，及時提出行政區劃的建設性意見，為資源優化配置和生產力合理布局提供科學依據。

（三）民間組織素質急需提高。人口流動的自由，必將加速“單位人”向“社會人”的轉變，加快社會管理體制改革的進程，推進政府和企業將部分職能剝離給社會，促進“小政府、大社會”社會管理格局的形成。社會中介組織必將在今后的社會管理、發展經濟等方面發揮重要作用。而目前，我國民間組織官辦色彩還很濃，功能還不完善，發展速度還不快，服務水平還比較低，與社會管理和經濟發展還不相適應。這就要求我們在加強民間組織監督管理的同時，把工作重點放在培育發展上，不斷提高社會中介組織的整體素質，努力為經濟發展和社會穩定服務。

（四）社會救助工作可能陷于“兩重”境地。一方面，新的少壯勞動力源源流入城鎮，城鎮企業用工必將趨于低齡化，大齡勞動力就業難的問題將日益突出，致使原來的就業結構性矛盾更加激烈，越來越多的人員可能失去工作而進入低保行列，增加政府財政壓力。另一方面，隨著農村青壯勞動力的大量流出，留在農村體弱多病的中老年人比例將大大增加，這必將消弱農村生產力，影響到農村經濟發展，在一定程度上導致農村致貧、返貧現象的發生。

（五）優撫工作政策面臨重大調整。目前，優撫對象因戶口性質不同而享受不同的待遇標準。戶籍改革取消了戶口性質，如果仍按戶口來確定優撫對象的待遇標準缺乏合理依據。建立城鄉統一的優待和撫恤補助標準將是大勢所趨。另一方面，現行撫恤經費是采取中央地方分級負擔的辦法來解決。改革后，優撫對象跨省或地市遷移的，國家或省要隨其遷移及時調整撫恤資金撥付方向，但由地方負擔的資金卻很難協調撥付。這就要求改變優撫資金分級負擔的方式，實行優撫資金統一管理。另外，目前各地優待金僅從農民手中提取。戶口性質的取消，必然要求改變優待金只從農民手中提取的老方法，實行城鄉居民優待金統一征收。

（六）安置工作壓力將更為嚴重。現行安置政策是以士兵入伍前的戶口性質為依據來確定安置方式的：非農業人口由政府統一安置，農業人口由政府扶持安置。改革后，戶口性質的取消，致使確定安置對象享受安置方式的依據不復存在，現有的城鄉“二元制”安置政策難以落實。同時，戶籍制度改革，加速了人員的流動，退伍士兵易地安置的數量將會大大增加，這必將增加遷入地政府的安置壓力、管理難度和財政負擔。

（七）福利保障任務將更加艱巨。在城市，人口的自由流動必然加快傳統“單位制”社會管理模式的解體，單位會迅速卸下各種福利“包袱”，要求社會予以承接。在農村，青壯人口的外流，使原本老齡化嚴重的農村更加“雪上加霜”，大量的“空殼”家庭將出現。入城就業的農村青壯年因各種條件限制，很難對及時老年人履行贍養義務。農村養老問題將越來越成為社會關注的熱點問題。

戶籍制度改革對民政工作的影響是全面的、廣泛的、具體的。我們應按照全國和全省民政會議精神，以“三個代表”的重要思想為指導，以代表最廣大人民群眾的根本利益為己任，從四個方面入手，積極推進民政工作改革。

（一）加強調查研究，完善民政法規，推動工作政策的改革。戶籍制度改革在給民政工作帶來諸多問題的同時，也為從根本上突破長期困擾民政工作發展的政策性“瓶頸”提供了契機。我們應密切關注改革進程，及時掌握改革動態，以消除城鄉居民因戶籍差異而出現的不平等待遇為目標，加緊研究制定與戶籍制度改革相配套的民政法規，不斷推進民政政策改革。應從提高農村最低生活保障標準入手，逐步完善最低生活保障制度，縮短城鄉低保標準間的差距，為建立以生活狀況為單一標準的低保體制創造條件。從在城市居民中提取優待金入手，爭取將優待金收取統一納入稅收體系，實現優待金全社會征收，擴大優撫工作的社會基礎，推行城鄉優撫政策的統一化。從推行自謀職業和指導就業入手，逐步以入伍青年的政治、文化、年齡等條件控制取代戶口比例控制，以重點對象安置取代城鎮退役士兵的整體安置，以政策優惠取代政府安置就業，推動安置工作的市場化。

（二）加強社區建設，整合城市民政，推動工作重點的轉移。戶籍制度改革對民政工作的影響，城市的多于農村的。這就要求我們把工作重點逐步由農村轉移到城市，并把社區作為整合城市民政工作的平臺，從三個層面把民政工作有機融入社區建設當中。在政府這個層面，應進一步轉變工作方式和工作作風，把工作重心放在制定政策、宏觀調控、規范服務和抓標樹典上。如，通過制定城市公共服務設施設置標準和規定，完善各種福利政策，提高社區公共服務設施在公建配套中的比例，鼓勵、扶持和帶動社會力量興辦福利機構，加快城市社會福利社會化進程。在街道這個層面，應充分利用辦事處在社區建設中的樞紐和依托地位，把工作重點放在指導、協調、組織、管理上。如，把培育發展民間組織作為街道整合社區資源的重要手段，按照政企分開、政社分開的原則，大力培育發展公益性民間組織，使其在參與公共管理、提供公共服務和穩定各類人群等工作中發揮作用。科學編制街道內的社區規劃，合理確定社區布局，為社區建設打好基本框架，增強我市吸納外來資本和人口的能力。在居委會這個層面，應充分發揮其自我管理、自我教育、自我發展的功能，積極做好一些基礎性的民政工作。如，把開展社區老年“星光計劃”作為增強居民親情感和歸屬感的重要內容，積極整合社區福利資源，建設一批方便實用、功能配套的福利服務設施。把軍休安置作為社區養老的重要部分，積極探索軍休干部“走出庭院、融入社區”的社會化管理方式，促進社區服務與軍休工作的有機結合。

（三）實行以城帶鄉，推進整體發展，推動工作思路的調整。長年的戶籍“壁壘”，造成城鄉民政工作嚴重分割，相互獨立，自成體系。戶籍制度改革后，農村許多民政工作還將處于被動境地，需要不斷加強。這就要求我們積極實施“以城帶鄉”戰略，利用城市民政優勢帶動農村民政工作，推動民政工作的整體發展。應借鑒城市社會福利設施的市場化運作機制，為鄉鎮敬老院的改造開辟多形式的投資渠道，不斷增強服務功能，改革運營模式，拓寬服務領域，以滿足農村福利對象的服務要求。應抓住城市居民收入相對農民較高、資源相對農村較多的特點，在城市廣泛設立捐助站點，為農村籌集更多的救助物資，建立捐助站點與村鎮定向救助機制，做好經常性和臨時性救助工作。應及時總結城市福利彩票投注站點布局和宣傳工作的經驗，進一步加大農村福利彩票宣傳的力度，從而最大限度地占領農村市場，為農村福利事業的發展注入生機和活力。

（四）建立工作網絡，構建工作平臺，推動工作方式的改進。人口的自由流動，加大了民政工作量，僅靠民政部門的人力和傳統的工作方法，很難及時掌握本區的民政工作動態，妥善處理繁多紛雜的民政事務。我們應積極落實政府“提速”要求，健全“兩個網絡”，構建“兩個平臺”，把民政對象納入有效地管理和服務之中，保證民政工作的有序發展。建立“兩個網絡”，即在農村，建立健全以市級為龍頭，以鎮級和工作片為骨干，以村級為主體的市、鎮、片、村四級農村民政基層工作網絡，負責本市內農村民政工作的全面落實。在城市，建立健全以社區志愿者為基礎，社區居委會為依托，街道辦事處為骨干的城市民政基層工作網絡。構建“兩個平臺”，即服務信息平臺和管理信息平臺。服務信息平臺是以社區服務中心為主體，以社區信息資源為基礎，以信息技術為手段，以社區服務為切入點，建設集熱線電話、因特網查詢、單鍵呼叫為一體的社區服務信息中心，為社區居民提供全方位的服務。管理信息平臺是以辦公自動化系統為核心，以各種民政業務管理軟件為保障，建立不同行政區劃間的、能夠反映一個區域內各級民政工作基本情況的民政業務基本信息庫，將本級民政部門管轄的各項業務統計數據全部輸入基本信息庫當中，以便于民政機關對管轄區域工作基本情況的了解，從而提高工作效率，推動民政工作的快速發展。