兩級黨委運行機制思考

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市縣黨委是我國市縣兩級經濟社會發展的領導核心，擔負著貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重要職責。當前，隨著地方黨委換屆基本完成和領導班子配備改革逐步到位，市縣黨委領導體制發生了重大變化。盡快適應新變化，積極改進和完善工作運行機制，確保換屆后市縣兩級黨委規范高效運轉，是當前必須認真研究解決的一項重大課題。

一、準確把握市縣黨委工作運行的基本原則

建立健全市縣黨委工作運行機制，必須準確把握領導班子建設的規律，認真吸收以往工作的好經驗好做法，堅持在繼承中創新、在實踐中完善。具體而言，應遵循以下基本原則。

第一，集體領導原則。應當看到，常委分工負責是集體領導下的分工負責，實行常委分工負責制的最終目的，是為了充分發揮集體領導作用。在黨委工作運行中，必須正確處理集體領導與個人分工負責的關系，認真貫徹民主集中制，落實“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”原則。凡屬重大決策部署、重大項目安排、大額度資金使用、重要干部任免和獎懲等事項，均須提交常委會或全委會決定。

第二，科學分工原則。以往，黨委副書記與常委之間的分工相互重疊，黨政班子之間分工交叉過多的問題比較普遍。推行領導班子配備改革，實行常委分工負責制，為解決這個問題創造了條件。為此，要抓住時機，著眼于促進本地區經濟、政治、文化、社會各項事業的發展，根據各常委工作經歷和專業特長等實際情況，對黨委領導班子的職能職責進行科學界定、合理分工，做到職責不交叉、分工不重疊、管理不缺位，工作量大體均衡。

第三，權責統一原則。換屆前，雖然絕大多數市縣也實行責任制，但由于分工重疊、職責交叉，在一定程度上存在著權責不統一的現象。常委分工負責制的全面推行，在賦予常委較大權力的同時，也賦予了相應的責任。要按照“授權充分、各負其責”的原則，堅持責權相統一，進一步明確權力主體的職責和權限，做到權責對等、責任到人。

第四，協調高效原則。協調高效既是制定工作運行機制的重要原則，也是加強黨的執政能力建設的基本目標。就黨委層面而言，主要是進一步理順常委會、全委會和黨代會之間的關系，使負責的意識和決策的分量彼此相當。就常委會內部而言，主要是加強書記與副書記、常委，以及各常委之間的協調，做到分工不分家。這就要求抓緊規范常委會、全委會議事規則和決策程序，建立健全醞釀討論、匯報溝通、聯絡協調等方面的規章制度，確保黨委各項工作的規范高效運轉。

二、合理確定市縣黨委常委的職責分工

科學合理地確定職責分工，是市縣黨委常委切實負責的前提和基礎。從甘肅的實踐來看，在新的領導體制下，市縣黨委常委大體上可作如下分工。

黨政一把手在領導班子中處于核心地位，負有全面責任，起著關鍵作用。黨委書記擔負著抓班子、帶隊伍的重大職責，其主要職責是負責黨委全面工作，組織常委會活動，協調常委會委員的工作，調動各方面的積極性和創造性。市（縣）長既是黨委書記的副手，又是政府的一把手，其主要職責是負責政府全面工作，分管審計、行政監察等部門，集中精力抓好區域經濟和社會各項事業發展。

按照中央精神，市縣黨委換屆后只設1名專職副書記。根據甘肅的實踐，專職副書記的職責定位是，做好協助決策、協調落實的工作，不再分管其他常委分管部門的工作，主要承擔三個方面的職能：一是協助書記處理日常事務，受書記委托負責有關工作；二是協調落實常委會決定和書記安排的有關工作；三是根據實際情況，負責群團工作，分管主要負責人未進入常委的黨委部門，聯系政協工作。書記未兼任人大主任的，聯系人大工作。

常委是分工負責制的實施主體，對分管工作負有調查研究、提出意見、組織實施、督促檢查的職責。具體而言，常委、紀委書記負責黨的紀律檢查和黨風廉政建設工作，聯系行政監察工作；常委、組織部長負責黨的組織工作，聯系編制工作和政府人事工作；常委、宣傳部長負責黨的意識形態、思想理論工作和精神文明建設，聯系政府科教文衛工作；常委、政法委書記負責政法工作，分管社會治安綜合治理和維護穩定工作，協調公檢法和安全工作，聯系行政司法工作；常委、秘書長（辦公室主任）負責機關日常協調運轉和各常委的服務保障工作；常委、統戰部長負責黨的統一戰線工作，聯系民族工作和宗教事務工作；常委、常務副市（縣）長協助市（縣）長負責政府日常工作，分管政府有關綜合部門。其他常委根據所任職務，集中精力抓好本職工作，可視實際情況和工作需要，由市縣黨委確定分管或聯系某一方面的工作。需要注意的是，各常委不僅要認真做好分管工作領域有關事項的決策，還要充分履行常委會成員的職責，參與常委會的所有決策。

三、改進和規范市縣黨委的議事決策程序

1.取消書記辦公會。書記辦公會作為一種會議制度，雖然不是一級決策機構，但在以往的實際操作中，卻承擔了大量的決策事項。這樣做，既不利于調動其他常委的工作積極性，也在一定程度上弱化了常委會和全委會的作用。因此，實行常委分工負責制以后，取消書記辦公會勢在必行。考慮到書記辦公會完全取消后，有許多重大事項還需要在常委會之前進行醞釀、溝通或協調，有必要根據實際情況，由書記召開不同形式的會議，對干部任免等重大事項進行醞釀和溝通，但這類會議不得決定重大問題。對重大突發事件和緊急情況，書記、副書記或分管常委可以臨機處置，但事后必須及時向常委會報告。

2.強化常委會的決策功能。實行常委分工負責制以后，需要提交常委會決定的事項比以往增加了許多。適應這個變化，有必要適當增加常委會的次數。原則上每月召開2至3次，如遇重要情況可隨時召開。同時，還要進一步規范常委會召開的程序，提高決策的質量和水平。重點抓好以下六個環節。一是確定議題。常委會的議題由各常委根據分管工作需要提出，秘書長統一協調，報書記審定，也可由書記委托專職副書記審定，或由書記直接確定。二是提前通知。會議召開2天前通知各常委，并送達會議有關材料，以便常委根據議題做好調查研究等工作。三是醞釀討論。提交會議討論決定的事項，必須由分管常委負責介紹情況、作出說明，各常委充分討論、發表意見。在這個環節，書記作為主持人，既要注意營造民主氛圍，讓大家能夠暢所欲言，又要能夠駕馭局勢，保證議題在得到充分議論后形成一致意見。各常委必須增強全局意識，敢于議事、善于議事，變“誰分管誰說話”為“分管的說明情況、不分管的表達意見”。四是進行表決。常委會決定事項，一般可采取口頭、舉手、無記名投票或記名投票表決。決定干部任免時，應投票表決；決定多個事項時，應逐項表決。五是作出決策。根據表決結果，按照少數服從多數原則，當場宣布議題的決策結果。六是形成紀要。會后3個工作日內印發會議紀要，由常委根據各自分工抓好落實。

3.突出全委會的監督作用。在新的體制下，全委會除了履行安排部署本地區今后一定時期內的中心工作、討論決定涉及全局性的重大問題、審議和表決下一級黨政領導班子正職和其他重要崗位主要領導職務擬任人選等職責外，還有一個重要職責是聽取和審議常委會階段性工作情況的報告，監督檢查常委會貫徹執行全委會決策的情況。也就是說，與換屆前相比，全委會的監督功能進一步強化了。為此，一方面要適當增加全委會次數，原則上每季度召開一次，如遇重要情況可隨時召開。另一方面，要規范全委會的程序和規則，切實發揮全委會的職能作用，確保委員的知情權、參與權、決策權和監督權得到充分落實。在召開全委會前，應由常委會確定議題，并提前5天通知各委員，同時送達會議有關材料。在全委會上，要匯報常委會工作情況，自覺接受委員的監督；對提交全委會研究的事項，應安排充足的發言時間，讓委員充分醞釀討論，發表個人意見；對需要決定的問題，一般應采用舉手或無記名投票表決，決定多個事項時，應逐項表決；對投票結果，應當場計票并公布，按照少數服從多數原則，宣布決策議題通過或否決。會后，應在3個工作日內印發會議紀要，由常委會負責執行或落實。除保密事項外，對全委會決定的事項，一般應向社會公布，接受社會監督和輿論監督。

四、進一步完善市縣黨委工作運行的相關配套制度

確保市縣黨委高效運轉，不僅要有科學合理的運行機制作支撐，而且要有健全完善的配套制度作保障。因此，要以完善決策程序、擴大決策民主、確保決策落實為目標，進一步建立完善與常委分工負責、黨委議事決策相關的配套制度，真正做到靠制度管人、靠制度議事、靠制度決策。目前，應重點建立和完善以下五項制度。

1.建立和完善調查研究制度。各常委在提出議題前必須深入開展調查研究，組織相關部門認真討論，研究提出比較成熟的方案，對涉及經濟社會發展全局的重大問題應提出兩個以上可供比較的方案。在方案提出以后，一般應征求相關部門和單位的意見，有的還應聽取人大、政協、人民團體、派、黨外人士及有關方面的意見，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。

2.建立和完善咨詢制度。對涉及經濟社會發展全局的重大事項，要廣泛征詢意見，充分進行協商；對專業性、技術性較強的重大事項，在提交會議討論前，要認真進行專家論證、決策評估；對同群眾利益密切相關的重大事項，要實行公示等制度，擴大人民群眾的參與度，增強黨委工作的透明度，提高民主決策、科學決策的水平。

3.建立和完善工作匯報溝通制度。常委要定期向書記和常委會匯報分管工作，便于書記和其他常委了解全面情況。擔任政府副職的常委，在向書記匯報工作前，還要及時向政府正職匯報。涉及其他常委分管部門的工作和事項，在向書記匯報或提交常委會之前，要與分管常委充分協商溝通。同時，充分發揮簡報、專報等信息渠道作用，適時向各常委通報分管部門的重要政策制定情況，工作部署、工作進度及需要各常委了解掌握的情況，以利于集體決策和解決信息不對稱問題。

4.建立和完善決策失誤責任追究制度。要進一步規范決策的必經程序，明確各個決策環節的責任主體和責任人，對決策過程要記錄備案。對重大決策的出臺，必須形成完整的資料，建立檔案，以備查閱。同時，對造成失誤的決策，要嚴肅認真地進行分析，根據備案資料追究相關人員的責任。

5.建立和完善督查落實制度。全委會作出的決策，由常委會負責組織實施；常委會作出的決策，由常委分工負責組織落實。決策實施過程中，應加強監督檢查和信息反饋。常委會應定期向全委會報告工作，常委應每半年向全委會進行一次述職。對決策進行重大調整或變更，應由作出決策的全委會或常委會決定。