縣工商內(nèi)設機構(gòu)創(chuàng)新交流

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縣級局處于執(zhí)行層，工作性質(zhì)決定其內(nèi)設機構(gòu)沒有必要同上級部門一一對應，必須敢于創(chuàng)新，克服對現(xiàn)有機制的“路徑依賴”，整合有限的人力資源，對職能相近的科室予以合并，真正以“一根針”應對“千條線”，打造“大執(zhí)法、大監(jiān)管”格局，才能確立工商執(zhí)法權威和影響力。

縣級工商局（包括市區(qū)分局）在工商行政管理機構(gòu)序列中，是重要的一線職能部門，是國家相關法律法規(guī)和上級部門政策的重要承擔者和執(zhí)行者，在工商行政管理系統(tǒng)的許多職能中，有很大一部分要依靠縣級工商局來完成。同時，縣級工商局容納著全系統(tǒng)的大部分干部職工，科學、合理、有效地發(fā)揮縣級工商局的效能，就能夠充分地履行工商行政管理職能作用。因此，如何科學設置縣級工商局內(nèi)部機構(gòu)，應是當前工商行政管理部門急需研究的重點課題。本文通過對山東省臨沂市部分縣級工商局執(zhí)法狀況的調(diào)查，對改革和創(chuàng)新縣級局的內(nèi)設機構(gòu)和執(zhí)法體制作粗淺探討。

一、當前工商系統(tǒng)行政體制現(xiàn)狀及特點

就山東省工商系統(tǒng)來講，自年實行垂直管理體制后，在20年前后經(jīng)過大規(guī)模的機構(gòu)改革，在省局——市局——縣級局基本上設置了上下統(tǒng)一、職責對口的內(nèi)設機構(gòu)。在縣級局，按照省、市局的設置，基本上都設立了公平交易局（由原經(jīng)檢所組成）、企業(yè)注冊局（由原企業(yè)科、個體科合并而成），二者均為副科級單位，同時還有辦公室、人事政工科、財務裝備科、市場合同科、消費者權益保護科、商標廣告管理科、法制科、監(jiān)察室8個內(nèi)設科室，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設立一定數(shù)量的派出機構(gòu)——工商所。每個科室、所定編少則2人，多則10人，以上科室、所在各自職責范圍內(nèi)各司其職，行使職權，形成比較完善的內(nèi)勤、監(jiān)管和執(zhí)法網(wǎng)絡。

在縣級局設立以上機構(gòu)，和市局機構(gòu)相對應，各機構(gòu)職責比較明確，能夠迅速落實和貫徹上級的精神，對職責范圍內(nèi)的事務，不等不靠，及時采取措施，作出有效的反應。對市級局相應的機構(gòu)來說，能夠迅速將上級有關要求和規(guī)定傳達給縣級局相關機構(gòu)，權責相對，“人”、“事”明確，便于發(fā)揮效力；對縣級局領導班子來說，能夠?qū)θ值娜肆Y源進行統(tǒng)籌安排，發(fā)揮個人所長，合理配置，取得最佳組合。應該說，經(jīng)過實踐，臨沂市工商系統(tǒng)縣級局內(nèi)部機構(gòu)的設置，在充分發(fā)揮工商職能、加強隊伍建設、提高行政效率、樹立工商執(zhí)法權威等方面起到了積極作用。

二、現(xiàn)行體制及執(zhí)法狀況存在的問題

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行體制下，縣級局在主要機構(gòu)上同省、市局基本保持了一致，但從管理結(jié)構(gòu)上說，同省、市局的工作性質(zhì)有所不同，縣級局處于執(zhí)行層，偏重于微觀管理，有大量的具體工作需要落實，有時需要集中人力、物力甚至全局的力量實施行動。這不可避免地需要一些科室、工商所協(xié)調(diào)配合，便于形成合力。鑒于目前工商部門的財務體制“自收自支、以收定支”現(xiàn)狀，縣級局都把保證本局的經(jīng)費收入作為壓倒一切的首要任務，由此出現(xiàn)了一些矛盾，已經(jīng)影響了工商職能的發(fā)揮，具體表現(xiàn)在：

一是自劃“山頭”，各自為戰(zhàn)。由于收支壓力逐年增大，目前，各縣級局都給執(zhí)法科室、工商所下達了一定的工作指標，特別是收費和罰款指標更加細化，并定期進行量化考核，與科室、基層所負責人的晉級、獎懲相掛鉤。與之相對應，科室、基層所負責人又將指標分解到本部門的個人，經(jīng)過分解，收費、罰款成了每個基層人員的首要任務。為了保證自己的收費來源，各部門尤其是工商所將轄區(qū)變成了自己的領地，其他部門不得染指。例如，一些工商所對縣級局的消保科、商廣科等科室到自己轄區(qū)內(nèi)進行檢查就百般阻撓、對經(jīng)營戶予以袒護；消保科負責查處流通領域商品質(zhì)量案件，則不允許公平交易局、市場合同科等其他科室介入；由于利益驅(qū)動，有的科室即使接手本應由其他科室處理的案件也不移交，有的完成工作指標后，即使發(fā)現(xiàn)違法行為也不查處或放到下一年度再處理，美其名曰“涵養(yǎng)費源”。長此以往，既形不成執(zhí)法合力，樹不起執(zhí)法權威，又放縱了違法行為。各單位只能辦一些小案、普通案件，對一些大案、要案，要么由于利益分配不均，要么不愿聯(lián)合辦案，往往不了了之。今后工商收費改革勢在必行，強力執(zhí)法將成為工商部門的“重頭戲”。以目前“單兵作戰(zhàn)、分頭出擊”的執(zhí)法機制，將很難承擔起監(jiān)管重任。

二是執(zhí)法“撞車”，互爭費源和案源。在執(zhí)法辦案中，由于一些機關科室和基層所的管轄權限、職能沒有劃分好，工作起來很難和諧。有些本應歸局機關科室查辦的案件，基層所也插手辦理，存在爭功、搶案源現(xiàn)象。更有甚者，有的單位為了私利，故意趟渾水、瞎攙和。例如，某縣工商局消保科在成品油質(zhì)量抽樣檢查中，發(fā)現(xiàn)一加油站的成品油屬劣質(zhì)油，隨即對該加油站立案查處，擬依法對其處以3萬元罰款。但當?shù)毓ど趟弥耸铝⒓床迨郑孕兄谱髁嗽儐柟P錄，上報縣局法制科備案，并擅自決定對當事人處以5000元罰款。當事人當然繳納了小額罰款，導致消保科執(zhí)法人員非常尷尬。還有一種“撞車”現(xiàn)象發(fā)生在所與所、科與科之間。如某工商所查獲一起違法收購棉花案件。在詢問中，該棉販承認是為另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一家棉花加工廠收購的。經(jīng)查，這個加工廠長期無照經(jīng)營，屬非法加工。沒想到正當該所上報縣工商局準備聯(lián)合查處時，當?shù)毓ど趟鶇s搶先對當事人進行了小額處罰，致使查處被迫終止，讓違法者鉆了空子。某縣商廣科和消保科聯(lián)合查辦了5起“輕騎”商標案件，該類案件本屬商廣科職責范圍，但舉報人舉報到消保科，消保科要查辦，最后在局長出面協(xié)調(diào)下，由兩個科聯(lián)合辦案，罰款各一半，這樣才緩解了辦案爭執(zhí)。

在執(zhí)照辦理和管理中，也出現(xiàn)“撞車”現(xiàn)象。目前，縣級局已將個體工商戶執(zhí)照辦理權限下放到工商所，一些工商所在辦理執(zhí)照時，利用個體工商戶不太了解的心理，如果鄰邊的工商所連辦照和管理費共收取300元，他們就宣傳“到我們所辦理只要200元”，互相競爭，因小失大，影響了全局的收入，造成了費源流失。例如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)是特種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，每年秋季都有許多人從事收購生意，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所每年在此季節(jié)加強檢查，能夠辦理臨時執(zhí)照500余份，加上收取300至400元的管理費，成效很大。而今年，鄰邊一些工商所紛紛以200元甚至150元的收費標準吸引經(jīng)營戶辦照，致使該工商所今年辦照不到100戶，收費額只有去年的20％。

三是管理難以到位，執(zhí)法力量分散。縣級局由于處于基層，除應付日常工作外，常遇到突發(fā)性事件和集中性活動，就需要集合幾個科室、工商所的力量。然而由于現(xiàn)有機構(gòu)分工過細，“鐵路警察各管一段”，政出多門，造成全局人員總數(shù)不少，執(zhí)法、監(jiān)管力量卻十分薄弱。一個執(zhí)法機構(gòu)僅3到5人，由于工作壓力，寧愿辦一些花費小、耗時少的小案子，對于涉及不正當競爭、商業(yè)賄賂、壟斷、傳銷的案件，耗時費力，技術含量高，風險大，執(zhí)法人員多不愿或沒有力量和能力去查。同時，人員分散造成工作效能不高。如在企業(yè)注冊局，在每年年檢期間和企業(yè)檔案掃描錄入期間，工作非常繁忙，工作量也很大；公平交易局、消保科等執(zhí)法崗位，在集中打假、“黃金周”等特殊日子里，也感到人手緊張；對辦公室、人事科來說，大型會議組織、接待、人事檔案整理和調(diào)資時期，也是最忙最累的時候，有時需要加班加點，有的科室在工作較多或集中的時候，往往采用從基層工商所和其他科室抽調(diào)人員幫忙的方式，這樣既容易打亂其他單位的工作部署，又由于借調(diào)人員對業(yè)務不熟、造成忙中出亂的現(xiàn)象，更有一些人存在“不是自己本職工作、應付了事”的心理。而在其他的時間里，一些科室無所事事，無事生非，又造成人力資源浪費。同時，科室、工商所多級執(zhí)法、多頭執(zhí)法，職能交叉重疊，“有了好處爭著管、沒有利益往外推”的競爭和扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，某企業(yè)因為銷售劣質(zhì)商品被縣局消保科查處，隨后又因為涉嫌商標侵權被商廣科立案調(diào)查，企業(yè)負責人大惑不解地問：“都是工商局的人，為什么不一次性給我們指出來？”還有一些企業(yè)經(jīng)常既接待工商所的監(jiān)管，又應付企業(yè)注冊局的執(zhí)照檢查，還要準備公平交易局、商廣科、市場合同科等單位對經(jīng)營行為、商標廣告、合同等方面的專項檢查，以致一些企業(yè)發(fā)出了“到底有幾個工商局”的疑問！

三、對縣級局現(xiàn)有內(nèi)部機構(gòu)和執(zhí)法體制的創(chuàng)新設計

工商部門的體制改革，是一個逐步深入的過程，目前省以下垂直管理體制雖然已經(jīng)初步確立，但也不是一勞永逸，不可更改的，應當在磨合的過程中及時改革體制中與實際不相適應的部分，使之發(fā)揮出最佳效能。

縣級局內(nèi)部機構(gòu)設置存在的弊端，省、市、縣局也試圖進行改變，如近年來，大力推行“小局大所”改革，力圖重心下移，加強基層監(jiān)管、執(zhí)法力量，但成效不甚明顯。綜上調(diào)查，本著“形成合力、發(fā)揮威力、優(yōu)化配置、精干高效”的原則，對縣級局的機構(gòu)設置和執(zhí)法體制創(chuàng)新提出以下設計。

一是對現(xiàn)有科室進行有效整合。根據(jù)實際，按照工商部門現(xiàn)有的內(nèi)部管理、登記監(jiān)管和行政執(zhí)法三大職能，大膽打破現(xiàn)有科室之間界限，凝聚力量，科學設立內(nèi)部機構(gòu)。將負責內(nèi)部服務和保障的科室，如辦公室、人事科、財務科、監(jiān)察室合并為“綜合辦公室”;將公平交易局、消保科、商廣科、市場合同科、法制科合并為“行政執(zhí)法局”;商廣科的廣告審核、市場合同科的市場證照辦理審核、合同抵押等部分職能合并到企業(yè)注冊局，改為“登記監(jiān)管局”。同時，為強化責任，在各機構(gòu)內(nèi)部設立相應的工作崗位，明確專人負責，如“綜合辦公室”的人事崗位、財務崗位、文秘崗位等;“行政執(zhí)法局”設立各執(zhí)法中隊。這樣既分工又合作，便于人力資源的高效利用。

三大機構(gòu)的形成，有利于消除現(xiàn)有科室之間的隔閡和內(nèi)耗，集中力量，由分散的“巴掌”集中成“拳頭”，解決執(zhí)法面廣，力量分散導致的執(zhí)法深度和專業(yè)程度不夠等問題。便于查處不正當競爭、壟斷、商業(yè)賄賂等需要集中精干力量的各類重大案件，容易產(chǎn)生執(zhí)法威力，形成震懾力，樹立工商執(zhí)法權威。同時提高了執(zhí)法機構(gòu)規(guī)格，有利于專業(yè)執(zhí)法隊伍的組織、指揮和管理，有利于執(zhí)法機構(gòu)與內(nèi)設機構(gòu)之間，系統(tǒng)縱向之間的組織、指揮和協(xié)調(diào)。

二是合理設置工商所。目前工商所的設置基本上還是“一鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一所”，每所多則10人，少則3到5人，執(zhí)法資源沒法整合，不利于工作開展和管理到位。為加大基層監(jiān)管力度，就是要按經(jīng)濟區(qū)域設置為原則，達到“小局大所”、“精局強所”，可以綜合考慮基層執(zhí)法環(huán)境、現(xiàn)有硬件設施、個體工商戶和各類企業(yè)的擁有量、經(jīng)濟總量及發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩兀茖W調(diào)整工商所布局，對工商所的數(shù)量、名稱、轄區(qū)范圍等進行全面調(diào)整和合理配置，整合現(xiàn)有人力、資產(chǎn)、財力資源，統(tǒng)一規(guī)范工商所內(nèi)部機構(gòu)設置，增加基層執(zhí)法人員，提高管理服務效能。如江蘇省工商系統(tǒng)在機構(gòu)改革之初，就大力合并工商所，在較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立工商分局，管轄周邊2到3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均以自己名義獨立辦案，分局局長負責把關案件程序和質(zhì)量，不須縣級局法制科審核，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了辦案效率。

三是整合資源，促進管理和執(zhí)法機制創(chuàng)新。當前，工商部門監(jiān)管主體規(guī)模越來越大，執(zhí)法難點、焦點、熱點、重點問題增多。要集中人力研究和探索新的執(zhí)法手段，克服執(zhí)法難點，提高監(jiān)管手段的技術含量，將新的科技成果、信息技術等先進技術充實到現(xiàn)有監(jiān)管手段中。必須集中執(zhí)法人才，建立強力精干的執(zhí)法隊伍。新機構(gòu)的設置，能夠打破目前各自執(zhí)法的體制，建立統(tǒng)一的執(zhí)法指揮系統(tǒng)，統(tǒng)一歸口指導，打破自上而下分業(yè)務科室指導、分案件類型指揮的傳統(tǒng)。江蘇省工商局在縣級局推行以縣局經(jīng)檢大隊（相當于公平交易局）為指導、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局統(tǒng)一執(zhí)法的工作模式，根據(jù)一個時期執(zhí)法重點和群眾關注的熱點問題，“圍繞一個熱點問題，開展一次集中執(zhí)法，查辦一批案件，規(guī)范一個行業(yè)”，集中全局執(zhí)法力量，全局一盤棋，統(tǒng)一行動和處罰標準，聲勢強，力度大，有利于查處大案、要案，也減少了人情案、關系案、徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

四、結(jié)論

體制變遷和創(chuàng)新的標準，在于始終把握住組織的根本利益與核心目標，對體制的改革抱著“一勞永逸”的思想是不可取的。我國的經(jīng)濟體制正逐步轉(zhuǎn)型，作為主要的監(jiān)管者，工商部門的監(jiān)管方式、監(jiān)管體制和機制也需要隨之調(diào)整，工商部門應當克服對當前體制的“路徑依賴”，高度重視對轉(zhuǎn)型理論的研究，形成系統(tǒng)性的“轉(zhuǎn)型”理論，對轉(zhuǎn)型必要性、緊迫性、轉(zhuǎn)型的方向、時機等問題開展全方位的深入研究，使監(jiān)管體制更好地適應形勢的需要。