虛假廣告治理交流

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在人類已跨入21世紀的今天，廣告也全面進入了社會經濟生活的各個領域，并以其獨特的文化張力，深刻影響著我們的生活空間。但是，美好的事物往往會被魚目混珠、夾泥帶沙。虛假廣告，這一違背市場競爭機制的產物，正日益嚴重地損害著消費者的合法權益。筆者試就虛假廣告治理作些粗淺分析，以示商榷。

一、虛假廣告的概念

虛假廣告有廣狹兩義。廣義的虛假廣告不僅包括商業性的，還包括非商業性的，如公益廣告、科普宣傳等。狹義的虛假廣告則僅商業性的。本文采狹義一說。

所謂虛假廣告，是指廣告主、廣告經營者和廣告者為牟取非法利益而在廣告中采用欺詐性的手段，對商品或服務的主要內容作不真實的或引人誤解的表示，導致或足以導致消費者對其產生高期望值從而作出錯誤判斷的廣告。眾所周知，在眾多的宣傳手段中，廣告以其傳播速度快、效率高、面向的對象廣等優勢逐漸成為市場競爭的“寵兒”，而虛假廣告作為廣告的一種“變態”，同樣具有上述優勢。并且，從經濟學的角度看，其成本之低及利潤之高是真實廣告所不及的，因此，在形式眾多的虛假宣傳中，虛假廣告成為許多不法分子用來牟取暴利的首選工具。

實踐中許多人也往往把虛假廣告與虛假宣傳不加任何區分地直接劃等號，這實際上混淆了二者的關系。虛假宣傳則是指經營者為牟取非法利益而利用廣告或其他方法，對商品或服務的主要內容作不真實的或引人誤解的表示，導致或足以導致消費者對其產生高期望值從而作出錯誤判斷的宣傳活動。其實它們屬于兩個不同的概念，有許多重要的區別。

我們先來看一下它們的相同之處：從法學的角度看，二者同屬意思表示的范疇，并且均屬于有瑕疵的意思表示，即虛假的、欺騙性或誤導性的意思表示；從行為的角度看，二者都屬于侵犯合法經營者和消費者權益的違法行為：《反不正當競爭法》將之列為不正當競爭行為，《消費者權益保護法》將之列為侵害消費者合法權益的行為；從法律規制的角度看，由于虛假廣告與虛假宣傳行為侵害的客體往往不是單一的，它們在侵害消費者的合法權益的同時，也可能侵害合法經營者的權益，因此，二者都受《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》，以及《產品質量法》等多維法律的規范；從判斷的標準看，二者都以“虛假”作為標準。何為虛假，即“跟實際不相符合的”：既包括那些子虛烏有的根本不存在的情況，也包括那些被歪曲了的與實際不一致的事實。具體來說，即對商品或服務的主要內容作不真實的或引人誤解的表示；從行為的手段上看，它們都具有欺騙性、誤導性，并且往往比較隱蔽，一般消費者因為知識的局限而不易識別它們的廬山真面目；從主體行為的目的看，二者都為了謀取非法利益，即使某些虛假廣告或虛假宣傳目的在擠垮競爭對手，但其商業性的特點決定其最終目的均可歸結為追求某種非法利益；從社會危害的角度看，二者都會侵害消費者與合法經營者的權益，導致市場信任危機，嚴重時擾亂正常的市場秩序，最終阻礙市場經濟的發展。

盡管二者有很多相同之處，但也有許多重要區別：第一，層面不同。虛假廣告是虛假宣傳的一種形式，虛假宣傳包含虛假廣告，從總體關系上，二者為種屬關系。這一點從《反不正當競爭法》第9條第1款的規定“經營者不得利用廣告或其他方法，對商品的質量、制作成分、性能、用途、生產者、有效期限、產地等作引人誤解的虛假宣傳”中可以得到很好的說明。第二，主體不同。虛假廣告的主體是廣告主（商品的經營者和服務的提供者）、廣告經營者和廣告者；虛假廣告以外的其他虛假宣傳的主體通常是商品的經營者和服務的提供者，或是與之有某種經濟利益關系的其他主體，例如為產品或服務做虛假報告的某些專家、學者等等。第三，客體不同。虛假廣告的客體是廣告行為，是指商品經營者或者服務提供者承擔費用，通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者所提供的服務的商業廣告，而虛假宣傳的客體是宣傳行為，即“對群眾說明講解，使群眾相信并跟著行動”，包括廣告和廣告以外的其他方法，其他方法主要包括新聞會、新產品或服務推介會、商品信息會、展銷會、促銷活動、雇用他人或向他人進行銷售誘導（俗稱“托兒”）、利用大眾傳媒作引人誤解的報道（以非商業廣告的方式如通過播放新聞、采訪、發表文章等對商品進行宣傳報道）、介紹新產品或服務的專題報告、講座或座談會等等。由此可見，虛假宣傳的客體要遠遠地多于虛假廣告的客體。第四，對象不同。虛假廣告面對的對象一般是社會公眾，而某些虛假宣傳面對的對象是某些特定的人群，例如促銷活動、新產品或服務推介會、產品或服務的專題報告、座談會等等。第五，適用法律規范不同。對虛假廣告而言，我國有專門法律《廣告法》來禁止虛假廣告，規范廣告活動并保護消費者與經營者的合法權益；而對虛假宣傳而言，則沒有針對性的專門立法。因此，虛假宣傳中除廣告之外的其他虛假宣傳都不在《廣告法》的調整范圍之內。同時，由于虛假廣告是虛假宣傳的一種形式，因此，用來規范虛假宣傳的法律如《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》以及《產品質量法》等都適用于虛假廣告。

二、虛假廣告的特征

1．虛假廣告的媒體多元化。虛假廣告除了少量違規通過正規媒體如電視、廣播、戶外媒體、正規報紙及雜志等以外，大多通過一些非法渠道進行傳播。其傳播的媒體呈多元化的特點，具體有以下幾種形式：一是通過戶外到處張貼或刷制小廣告。這一形式已嚴重影響了廣大群眾的生活，尤其是給城市環境衛生造成了極大的危害，近幾年各大城市幾乎都在采取各種方式與這類虛假小廣告作斗爭。這類廣告絕大多數沒有經過廣告管理部門的批準，傳播者往往是一些無照經營的小作坊、個體戶及一些農民工。他們深夜雇人出沒于大街小巷之間，到處亂張貼亂印制，這類廣告的內容大多是一些民工進城進行簡單的生活服務或非法行醫廣告。二是通過印刷紙質的小傳單、小手冊、小卡片等隨處進行散發，或者通過雜志或報紙及通過郵政等渠道進行散發。這類廣告比第一類要“文明”一些，采用的方式主要是通過雇用民工或其他人員站在交通要道向行人散發，或是夾在報紙中間通過報紙直接送到消費者手中，或者是直接雇人送到居民的報箱或門縫中，還有的是通過雇人大量收集地址然后通過寫信郵寄至消費者。這類廣告大多是虛假醫藥廣告、虛假的服務廣告、非法的交易廣告等等。三是通過互聯網進行傳播的虛假廣告。如強行向別人的電子郵箱中發送垃圾郵件、在他人的網站上虛假商品及服務廣告、在BBS公告板上虛假服務信息、通過自己制作的網站虛假廣告。這一形式已引起有關法律專家的高度重視，由于互聯網的虛擬性，消費者與商家之間需要建立完全的信任關系，雙方無法真實了解對方的信用狀況，這給不法者造成大量的可乘之機。他們利用虛假廣告很容易給消費者造成損失，這一形式應成為廣告管理部門打擊的重點。四是通過手機短信發送虛假信息。不法分子利用手機短信虛假消息，騙取他人的錢財，達成非法交易時有發生。五是通過電視及廣播有償新聞或者其形式與新聞相混淆，讓消費者無法分清是廣告還是新聞。現在很多的商家與電臺及電視臺聯辦節目，將廣告制作成新聞或專題片的形式，在電臺或電視臺播放而不注明是廣告。有的在報紙上請記者寫出專題報道與新聞混在一起而不注明是廣告，使消費者誤以為是新聞而上當受騙。還有的藥品廠家請來專家或者老人現身說法，故意引誘消費者購買其產品。還有的商家請來名人在廣告中作虛假陳述，聲稱自己正在使用該產品，其功效如何如何，其實該名人根本就不了解產品，更談不上使用該產品，這在國外是嚴格禁止的。

2．虛假廣告內容夸大化、行業集中化。虛假廣告比較集中的行業是藥品、保健品及房地產行業，夸大內容、夸大功效、夸大事實幾乎是所有虛假廣告的共同特點，如有的藥品號稱“包治百病”，能“立竿見影”，有的吹噓能治愈癌癥、頑固性疾病，有的宣揚迅速瘦身、快速長高，有的聲稱其藥品解決了醫學界的世界性難題，或者使用一些絕對化的術語聲稱自己的產品為“世界首創”、“全國第一”、“世界一流”、“最新技術”等《廣告法》明令禁止使用的語句。有的虛假廣告故意玩弄科學術語，用一些消費者摸不著頭腦的詞語描述其產品；還有的虛假廣告假借患者、專家、醫療機構名義作證明，由退休干部、居民現身說法，推銷產品。有的虛假廣告以虛假承諾做誘餌欺騙消費者。我國《廣告法》、《醫療廣告管理辦法》、《藥品廣告審查標準》等規定，藥品、醫療器械不得出現以下形式的廣告活動：宣傳療效和治愈率，如“藥到病除”、“根治”、“一盒見效”；保證治愈或者隱含有保證治愈，如含“無效退款”、“保險公司承保”等承諾；利用醫療科研單位、學術機構或者專家、醫生、患者的名義和形象作證明等等，有上述行為的廣告都是虛假廣告，是違法的。

三、虛假廣告的類型

虛假廣告分為欺騙性虛假廣告和誤導性虛假廣告二類：

1．欺騙性的虛假廣告。即廣告內容與客觀事實不相符合，欺騙消費者。這類內容失實的虛假廣告主要有：（1）廣告中對商品的性能、產地、用途、質量、價格、生產者、有效期限、允諾或者對服務的內容、形式、質量、價格、允諾的表示不符合實際；（2）廣告中使用的數據、統計資料、調查結果、文摘、引用語等不真實、不準確；（3）廣告中對未取得專利權的謊稱已取得專利權，或使用未授予專利權的專利申請和已經終止、撤銷、無效的專利做廣告等。

2．誤導性的虛假廣告。它是指廣告商采用暗示或模棱兩可的陳述，誘使消費者對商品或服務產生錯誤的理解。其主要手法有：（1）通過文字、圖案等方式對消費者進行暗示、誘使消費者產生錯誤的聯想。如大眾傳播媒介以新聞報道的形式廣告，使消費者誤以為是真實的新聞報道；（2）在廣告中使用模棱兩可、似是而非的語言，誘導消費者作出錯誤的判斷。如商品房廣告中常出現諸如“離市中心只需10分鐘車程”的字眼，而這到底指的是直線距離還是實際距離，是指汽車高速行駛狀態還是正常行使狀態，廣告中則避而不談。

四、虛假廣告的社會危害

虛假廣告作為廣告的一種“變態”，是市場經濟的非正常產物，它對我國的經濟有著極大的危害。具體來說，其危害性如下：

1．它損害了消費者的權益。由于虛假廣告內容不實，受虛假廣告宣傳的影響而購買其產品或接受其服務的消費者必然會在經濟、身體、心理上受到不同程度的損害。

2．阻礙廣告事業的健康發展。虛假廣告的暴利使得虛假廣告的主體有利可圖而對虛假廣告樂此不疲，這對合法的廣告主體會造成很大的沖擊。面對暴利的誘惑，人們會將大量的時間花在如何制作貌似真實的具有更大欺騙性的虛假廣告上，這對于尚處于起步階段的我國廣告業而言，無疑是其健康發展一個巨大障礙。

3．擾亂正常的市場競爭秩序。市場競爭是市場運行有序化、有效率的內在動力，其核心在于競爭的公平性，公平競爭是現代市場經濟的基本原則。然而，虛假廣告卻大大破壞了競爭的公平性，其本身就是一種不正當競爭行為。它們在使不法經營者獲得暴利的同時必然會侵害合法經營者的權益，直接導致市場競爭不公平。虛假廣告是市場公平競爭的嚴重障礙，影響競爭機制作用的有效發揮，從而引起市場混亂，擾亂市場秩序。

4．造成社會資源的浪費。大量的虛假廣告導致大量虛假產品或服務流向市場，這同時意味著大量合格產品或服務被排斥在市場之外。大量質量低劣的產品或服務進入消費與生產領域，因其質量不可靠、無效而被廢棄不用或提前淘汰，而大量合格的產品或服務卻“英雄無用武之地”；虛假廣告的制作和，必然以合法廣告的舍棄為代價；還有被侵權企業不得不斥巨資打假。這一切都將導致資源的不合理配置，從而造成社會資源的極大浪費。

5．影響國家財政收入。造假企業因消費者拒絕再購買而使產品滯銷，經濟效益下滑；受害企業因不法經營者的不正當競爭行為而影響其經濟效益；農民和生產企業購買虛假廣告商品，會直接破壞工農業生產。這些都會使國家稅收減少，同時，國家又要支付大量的打假費用，從而影響國家財政收入。

6．影響社會再生產的健康運行。社會再生產離不開準確的供求信息，然而，虛假廣告使得客戶和消費者被誤導，導致供求機制不能真實反映市場上的供求狀況，致使供求機制受阻，長此以往，必將使得社會再生產無法順利進行，直接影響國民經濟的健康發展。

五、虛假廣告成因之分析

1．暴利誘惑是虛假廣告產生的經濟動因。一些生產和服務企業為了片面追求生產利潤，擴大經濟效益，公然置國家法律和法規于不顧，置廣大消費者的利益于不顧，我行我素，鋌而走險，公開違法，無中生有地編造或者肆意夸大商品的功能，使廣大消費者上當受騙。如在一些藥品宣傳中，往往只強調藥品的療效，而回避其副作用，一些廠家生產的化妝品宣傳言過其實，給消費者造成了傷害。一些生產者將其食品冠以“保健”兩字，甚至有的當作“藥品”進行銷售，夸大其保健作用，誤導、坑騙廣大消費者。凡此種種不一而足。

2．信息不對稱為虛假廣告存在提供契機。在現實生活中，生產者（或銷售者）與消費者之間存在著明顯的信息不對稱。經營者由于對產品的成本、質量等信息非常清楚，從而在交易中占據明顯優勢地位；消費者具有非專家購買等特點，故消費者對所要購買的商品或勞務不可能具有百科全書般的知識，其劣勢地位顯而易見。

3．廣告媒體素質低下為虛假廣告泛濫架設了橋梁。（1）部分廣告經營者職業道德觀念淡漠。在近幾年的經濟活動中，他們只注重追逐物質利益，導致了道德水準下滑，庸俗的“搞活觀念”使一些人產生了“只要賺錢就是本事”的想法，見利忘義，抵制不了廣告主的物質引誘，拉攏腐蝕，為虛假廣告大開方便之門。（2）法制觀念淡漠。一些廣告經營者無視國家法律尊嚴，對法律法規視而不見，明知故犯。因此，在對廣告客戶的驗證審查方面，抓得很松，有的甚至放棄審查，來者不拒，給錢就服務。如時下令人眼花繚亂的醫療廣告，其真實性卻很低下。據國家工商局、衛生部聯合下發的《醫療廣告管理辦法》規定，醫療機構的廣告客戶必須持有省級衛生部門出具的“醫療廣告證明”，方可進行宣傳，廣告經營者承辦或醫療廣告，必須查驗廣告客戶有否“醫療廣告證明”，不具備者，廣告經營者不得承辦或。但實際上，不少媒體不顧上述規定，只要廣告客戶出錢，不管手續是否齊全合法，便予以刊登。（3）廣告專業人才缺乏，人才層次不合理，教育投入薄弱。廣告業屬于知識密集型的高新技術產業，對人才素質的要求很高。不僅要有一定的營銷學、傳播學、美學、心理學、社會學等各種學科知識和具體的專業技能，而且要有較高的政治素質，及時掌握廣告業的方針、政策、法律法規，行業規范，自覺抵制行業不正之風的侵蝕。而目前廣告從業人員多數為初、中級專業水平，廣告教育投入薄弱，既無長遠的教育規劃，也沒有專門的基地，而且大學院校培養廣告專業人才與實際需要存在很大缺口。

4．消費者弱勢地位造成縱容空間。（1）“消費者惰性現象”。所謂“消費者惰性”，是指消費者在受了廣告的欺騙后，如果預期投訴收益小于投訴成本，他就會放棄投訴。消費者預期投訴收益等于預期勝訴的賠償費用與預期勝訴的概率之積；預期投訴成本包括預期投訴所花費的金錢成本（包括可能的交通、食宿及通訊費用等）、時間成本和精力耗費等。現實生活中，消費者投訴的成本很高，而勝訴的賠償費用很低，有時僅僅是退款或換貨，因此消費者作為理性的經濟人在受到虛假廣告的侵害后，權衡得失，特別是在損失較小時，只好放棄投訴，從而對虛假廣告無形中造成了縱容。（2）消費者勝訴的“外部經濟性”抑制了消費者投訴的積極性，消費者勝訴是一種“公共物品”，它具有典型的“外部經濟性”。因為在現實生活中一旦有一個消費者勝訴，經媒體或消費者協會等單位“曝光”后，會使同樣產品的消費者在得知自己上當受騙后也要求賠償，潛在的消費者也會由于停止購買而獲利。出于“搭便車”心理，一些消費者在受騙后不是積極運用正當合法手段去維護自己權益，勇于揭露虛假廣告的真實面目，而是采取沉默、觀望態度，想等別人勝訴后自己坐享其成，這種心理使得消費者對揭露虛假廣告反應淡漠。（3）消費者法律意識不強，不懂得用法律保護自己。《消費者權益保護法》作為廣告管理法律體系的相關法律，為保護消費者權益提供了保障。但據調查，中國城市消費者中只有50.4%的人對該法有所了解，其中38.7%的人表示“了解一些”，9.8%的人表示“比較了解”，1.6%的人表示“非常了解”，并且13.7%的消費者不知道《消法》；而農民由于文化素質較低，對該法了解程度更低，只有34.71%的農村消費者基本了解或部分了解《消法》，知道其中保護“農民購買，使用直接用于農業生產的生產資料”的內容。由于消費者的法律知識欠缺，因而他們在受到虛假廣告的危害后，根本不知道如何去保護自己，這等于無形中縱容了虛假廣告的存在和泛濫。

5．廣告法律體系不夠完善和執法力度不夠使虛假廣告有機可乘。自廣告業恢復發展以來，我國陸續出臺了一系列的廣告法律、法規和規章，特別是1995年2月1日《廣告法》的實施有力地促進了我國的廣告法制建設。但隨著時代的發展，形勢的變化，現行廣告法律法規日益暴露出一些不完善的地方。（1）對虛假廣告規定的處罰力度不夠。如《廣告法》對虛假違法廣告最重的處罰為“停止，公開更正，并處廣告費一倍以上五倍以下的罰款，情節嚴重的，依法停止其廣告業務，構成犯罪的，將依法追究刑事責任。”按照這種規定，即使做虛假廣告的人或單位受到最重的處罰，他們仍然還是有利可圖的，何況執法機關在實際執法時，很少出現追究刑事責任的情況。因而違法者權衡得失后，為了謀取暴利便甘愿鋌而走險，這在一定程度上降低了《廣告法》的威懾力。（2）現行的廣告法律法規缺乏對以網絡廣告為代表的新型廣告進行監管的法律依據。隨著高新科技的突飛猛進，以網絡廣告為代表的新型廣告不斷涌現，現有對廣告監管的法律法規相對滯后，很難對新型廣告進行有效規范，因而部分人便通過互聯網虛假廣告，逃避法律制裁。（3）現行廣告法律法規中缺乏全國統一的廣告內容審查細則。《廣告法》、《廣告管理條例》等法律法規雖對廣告內容規定了原則、標準，但過于籠統、抽象、不具體，在實踐中很難把握，可操作性較差。表現為某些虛假廣告在被某地經營單位拒絕制播后，由于審查標準不統一，再到異地則可能很容易就找到制播單位而得以。

6．社會力量未能全力參與是虛假廣告屢禁不止的深層次原因。（1）消費者未能有參與廣告監管的自覺性、主動性。由于廣告法尚未廣為人知，消費者自覺抵制虛假廣告的自我保護意識不強，因而對虛假廣告未能形成家家參戰、人人圍攻的勢態。（2）新聞媒體參與廣告監管的責任心和使命感不強。表現為未能對廣告法律法規進行廣泛宣傳，未能對商德進行引導和灌輸，未能充分發揮輿論監督和導向作用。（3）廣告行業自律作用發揮不夠。我國廣告行業的組織機構不夠健全，自律規則不夠完善，樹立良好的行業風氣、開展公平有序的正當競爭和時時處處注意職業道德規范都尚處于起步階段，因而廣告行業自律的作用尚需加強。（4）與廣告有關的其他部門亦未能積極主動地協同廣告執法機關開展對虛假廣告的綜合治理。

六、虛假廣告治理的對策

經濟生活離不開廣告，而市場經濟社會中所有的經濟活動都需用法治來規范，當前虛假廣告的蔓延也是由于相關的法治環境不盡人意，所以首先要健全法治。具體說，可以從以下幾個方面著手：

1．完善立法

（1）虛假廣告范疇應予擴大。《廣告法》有關虛假廣告的規定過于簡單，既沒有明確的概念，又沒有具體的認定標準，實際操作難度較大，易造成虛假廣告認定方面的混亂。另外，《廣告法》規定的虛假廣告的范圍僅限于商業廣告，然而，隨著市場經濟的發展，出現了一些《廣告法》沒有包容的“邊緣性”廣告，如帶有宣傳色彩的虛假公益廣告，虛假科普廣告等，它們均被排除在《廣告法》的范圍之外而依然逍遙法外。

（2）建立規范的虛假廣告公眾舉報制度。虛假廣告同其他違法行為的重要區別在于虛假廣告的公開性和其它違法行為的隱蔽性，這就是建立虛假廣告公眾舉報制度的依據和意義所在。建立這一制度必須解決四個問題：一是要有明確的受理機關和舉報方式，以解決向誰舉報和如何舉報的問題；二是要有負責的查處結果反饋公告制度，這是對舉報者負責態度的對應；三是應有必要的物質獎勵措施，以調動舉報者的積極性；四是應當依舉報者意愿建立相應的保密制度。國務院有關文件中已經規定了類似的舉報獎勵制度，可資借鑒。

（3）賦予廣告受眾對虛假廣告的起訴權。首先，從廣告目的、廣告行為、廣告結果三個方面可以確定，廣告主與廣告受眾之間的直接法律關系是客觀存在的。其次，虛假廣告必然會有社會危害性，否則法律不應確定其違法。廣告的對象是廣告受眾，虛假廣告的危害性也必然及于廣告受眾。第三，廣告受眾在受到虛假廣告侵擾時出現的精神不愉快、反感甚至憤怒等，就是其權利受到侵害的客觀表現。權利受到侵害，就應當明確權利主體尋求司法救濟的途徑。至于該種權利的性質，可依據《廣告法》關于“廣告內容應當有利于人民的身心健康”、“廣告不得損害未成年人和殘疾人的身心健康”的原則來確定。因此，賦予廣告受眾對虛假廣告的起訴權，在法理上是可行的，在實踐中是有益的。

（4）虛假廣告的法律構成與責任應予以明確

a．法律構成要件。一是責任主體，根據國際上的慣例，虛假廣告的行為主體是廣告主、廣告經營者、廣告者、商品推薦者。我國《廣告法》已把廣告主、廣告經營者、廣告者列為責任對象，但未列入商品推薦者。而歐美國家的廣告法中明確規定：無論是明星、名人還是專家權威人士，都必須是產品的真實使用者，否則便是虛假廣告；同時，如果證詞廣告暗示證人比一般人更有權威，也應有理有據，否則視為違法。建議我國的《廣告法》將那些在虛假廣告中向消費者推薦商品或服務的公民也列為責任主體。二是主觀方面，行為主體主觀上須具有欺騙或誤導消費者的目的。所謂誤導，是一種不確定的、含有模糊性的、極易使人產生誤解的現象，它使廣告原意與廣告在一般大眾心目中產生的印象相背離。筆者認為判斷欺騙或引人誤解，應以普通消費者的典型購買狀況為準。另外，如果廣告主要部分在外觀上、名稱上、觀念上采取欺騙或使人陷入錯誤的方法，即使附屬部分真實，仍應屬于虛假表示。至于消費者是否受到實際損失（是否真正受騙或被誤導）不影響此行為的成立。三是客觀方面，虛假廣告行為是具有違反國家法律規定，在廣告設計、制作、、等過程中，對商品或服務作虛假宣傳或虛假表示的行為。四是侵犯客體，虛假廣告行為不僅侵犯了消費者的合法權益，也妨礙了正常的行政管理秩序和市場經濟秩序，影響了公平競爭，侵犯的是復雜客體，這就涉及到法律責任的競合問題。

b．責任競合。作為規范廣告行為的專門法《廣告法》是政府介入廣告行為的具體表現，也就是說，所有虛假廣告都是觸犯法律的行為，應當承擔行政責任。在許多場合下，虛假廣告還可能同時帶來民事責任。怎樣處理不同法律之間相應規定的交叉和沖突，現行法律并未給予回答，筆者認為在實踐中要把握好以下幾點：其一，多數情況下，虛假廣告不僅違反了《廣告法》，而且也違反了《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》，由于這幾種處罰都是由工商行政管理部門實施的，根據“一事不再罰”原則，只能根據一個法律依據給予處罰；又根據“特別法優于普通法”和“后法優于前法”的處罰原則，對這類虛假廣告只能根據《廣告法》給予處罰。其二，有些虛假廣告的行為，如在廣告中冒稱專利產品、專利方法、冒用質量標志等，不僅違反了有關商業廣告的法律規范，而且也違反了《專利法》、《產品質量法》有關規定，對于這種情況，多個有權處罰的行政機關（工商行政管理、專利管理、質量監督管理部門）應遵循互相配合、分工負責的原則，在堅持同一機關不得對同一行為，不同機關不得就同一處罰種類實施重復處罰的前提下，對該虛假廣告行為依法分別予以處罰。其三，如果虛假廣告致使他人蒙受財產損失或人身傷害，即帶有民事侵權性質，除承擔行政責任外，應同時承擔民事侵權責任；若虛假廣告中承諾的利益或服務為虛假承諾，則應同時承擔民事違約責任。行為人責任如果既符合一般侵權或違約行為的民事責任的構成要件，又符合不正當競爭行為法律責任的構成要件時，受害人會產生兩種請求權，此時應當避免不同部門法對于同一行為的法律責任的處罰規定各不相同的現象，如《反不正當競爭法》第24條規定“經營者利用廣告對商品作引人誤解的虛假宣傳的，可處以1萬元以上20萬元以下的罰款”，《廣告法》第37條規定“利用廣告對商品作虛假宣傳的，并處廣告費用1倍以上5倍以下的罰款”，兩個條文規定顯然有出入，建議在以后立法中要協調同一行為的不同罰則。

c．表現形式。虛假廣告的表現形式應輔以列舉式說明以便操作。虛假廣告可分為兩大類：第一類是欺騙性虛假廣告；第二類是誤導性虛假廣告。

欺騙性虛假廣告在實踐中主要有下列表現形式：其一，產品來源虛假：通常采取假冒他人注冊商標標榜自己“正宗”的商品或服務；其二，功能虛假：指廣告宣傳的商品或服務并不具備或不完全具備廣告中所宣稱的功能和用途；其三，價格虛假：指采用謊稱降價、隱藏部分價格、不明碼標價等方式誘騙消費者交易；其四，品質虛假：指廣告宣傳的商品或服務并未達到廣告中所說的質量或技術標準；其五，證明虛假：即廣告假借他人的言論或采用欺騙性的證據宣傳商品的質量功能等。

誤導性虛假廣告在實踐中經常有如下表現形式：其一，移花接木。通過文字、圖案等感知物象，使大眾產生錯誤的境連效應或類推心理。例如錄音磁帶上印有某著名歌星照片，封底印有歌曲目錄，旁邊表明“某某歌星原唱”，而實際上磁帶是另一些歌手演唱的同名歌曲，這種境連效應極易引起人們的誤解，產生錯誤判斷。其二，數量誤導。在廣告中使用模棱兩可的語言。如“買一送一”等廣告詞，很容易使大眾產生錯誤判斷。其三，角色誤導。利用名人的知名度和影響力誤導消費者。現代廣告中常采用名人推薦式的表現手法，以增強廣告的親近感和真實感。但若推薦者未使用過或并未真實認同本產品，則容易使大眾產生錯誤判斷。

2．強化執法

健全機構，充實人員，增加經費。建議成立各級防治虛假廣告委員會，專門從事防治虛假廣告工作。內設宣傳部、審查部、投訴部、監督部等，各司其職，相互配合。要配備足夠的人員并對其進行教育培訓，建立一支廉潔奉公，忠于職守的防治隊伍。要籌集足夠的資金，除國家財政撥款外，還應建立防治虛假廣告的公積金和保證金制度，以保證必要的費用開支，加大管理處罰力度。一方面要加強委員會自身的管理，建立和完善管理制度，制定嚴格的紀律，規范執法行為。對于違紀者，要嚴肅處理，以保證委員會執法的權威性。另一方面要加強對社會廣告活動的法律管理，加大對虛假廣告行為的打擊力度。對于情節嚴重者，要處以高額度的罰款，對于觸犯刑法者，一定要判刑治罪。要堅決執行“更正廣告”的規定，在查處虛假廣告案件時，應責令廣告主、廣告公司和媒體機構，在相同的范圍內，采用相同的方式、次數和時間，“更正廣告”，并賠禮道歉，這種“請君入翁”法是整治虛假廣告的特效方法。加強對廣告的社會監督，就要建立和完善社會監督體系。社會監督工作由監督部具體負責，監督部通過與同級有關部門和協會聯系，建立監督網絡，這樣便形成從中央到基層的層層監督網。要聘請責任心強、懂業務、敢斗爭的消費者組成一支專職的防治隊伍，并廣泛發動消費者，參與虛假廣告的防治。開展評選最假廣告活動，由監督部組織消費者投票評選并公布結果，讓該廣告造假者無地自容。開展“紅黑牌”活動，在調查掌握確鑿證據的基礎上給沒銷售虛假廣告商品的企業掛紅牌，反之掛黑牌，不搞終身制，定期檢查更換，促使企業“棄假從真”。

3．行業自律

（1）確定廣告協會的法律地位。可以借鑒發達國家的做法，把廣告協會的地位和作用以法律的形式確定下來，使大部分廣告行為靠行業內部的制約規范。

（2）制定行業規則，形成審查監督機制。第一要審查廣告內容的真實性；第二要審查思想性，杜絕不健康的廣告對大眾的不良影響。

（3）加強廣告市場從業人員素質建設。發展與繁榮廣告文化市場，必須建立一支堅持正確輿論導向，具有高尚道德情操和高超技術的廣告文化創作與經營隊伍，進一步提高廣告文化的思想性、真實性、典型性，把握廣告宣傳中的人生價值取向。

4．嚴格審查

虛假廣告的滋生及蔓延，除了與商家逐利有關外，還主要在于審查不嚴格。即未對虛假廣告后果的承擔有一個明確的界定。根據《廣告法》的規定，我國僅對藥品廣告、醫療器械廣告、農藥廣告、煙草廣告、食品廣告、化妝品廣告作為幾類特殊廣告進行廣告審查。對絕大部分其他廣告未形成嚴格的廣告審查制度，這就使得廣告中的虛假宣傳得以滋生。廣告作為一種宣傳、介紹產品或服務的重要手段，與消費者的日常生活緊密相關。商品的性能、質量、安全等技術性指標對普通消費者來說，是無從評判的。消費者只能根據廣告宣傳、對商品的表面觀察以及借助產品說明書來給商品做一個一般性的結論，而這種結論很可能與商品的實際情況相差甚遠。在此種情況下，消費者一旦購買該商品，便是一種投資，日后若發生商品質量等各方面問題，產生糾紛，即使訴諸法律，對消費者來說，這里仍然有一個效益比較問題。即商品成本與訴訟成本的效益比較，在很多情況下，消費者都放棄了訴訟，即消費損害成為定局。因此，依筆者之見，對電視、廣播、報刊和戶外等媒介的廣告應全部實施前審查，由商品或服務的行政主管部門或行業主管部門統一負責審查。對于審核不嚴格，造成消費損害的，廣告審查部門承擔審核責任；對于雙方串通弄虛作假的，承擔連帶責任。