事業單位改革經驗交流

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在政府體制改革當中，事業單位改革是一個重要內容。事業單位改革是繼國有企業改革、政府機構改革之后，我們面臨的又一項重要任務。我市事業單位改革從**年開始試點，經過了分類指導、分類推進，轉換機制、大力推行聘任制等幾個階段。事業單位競爭上崗、全員聘用等改革已經陸續啟動。如果把前幾年以試點為主的事業單位改革比作“試水”的話，現在則已經進入“過河”階段，步入了“深水區”。

目前，我市共有法人事業單位474個，從業人員8454人，事業單位門類繁多，情況復雜，機構臃腫，效率低下，嚴重阻礙了市場經濟的協調發展。事業單位又是財政支出的大戶，也是“吃皇糧”的大頭。事業單位改革雖然唱了多年，但客觀地說，改革成效并不顯著，仍然局限在改革就是減人上兜圈子，沒有走出“精簡—膨脹—精簡”的思路。

一、事業單位運行之中存在的主要問題

目前事業單位運行存在的主要問題，就是事業單位“無事業”的問題。事業單位為何無“事業”？首先是很多事業單位重復建制，分工不清、職能交叉，存在低水平重復以及難以配合等弊端，很多人做一件事、很多機構做一件事，導致資源浪費，也讓老百姓覺得很亂。其次，投資不足。投入不足等于沒有血液，沒法干活，也就沒有事業。三是很多事業單位機制僵硬，人才資源開發不足，人才長期不能施展才華，導致人才大量流失，因此越干越差。四是行政化現象嚴重，受行政牽制太多。政府對事業單位的管理往往用行政標準來替代專業標準，重視數量控制、過程控制而忽視結果。事業單位“無事業”，最主要的表現，就是束縛了生產力中最活躍的要素，也就是人的能力。此外，部分事業單位職能泛化，本應提供普遍性社會公共服務，卻代行部分政府職能，大量服務與社會職能無關，造成職能范圍混亂。且相當一部分事業單位工作量不足，經費短缺，很難開展工作；機構臃腫、設置重復，工作水平跟不上，效率十分低下。

二、事業單位改革面臨的主要困難

（一）事業單位改革誰來“埋單”是最大難題。

從過去改革的情況看，由于事業單位情況復雜，很難采取統一的模式。蘇浙等地事業單位改革的兩條主要經驗，就是堅決改制和引進民間資本。我市要學習他們的先進做法，最大的困難莫過于改制經費從何而來的問題。浙江和蘇南地區是中國民間資本最發達、民營經濟最活躍的地區，改制成本兩省完全可以負擔。而在財政實力相對較差的內地，如我市，地方政府財政沒有足夠的能力承擔起事業單位改革經費，民間資本又相對沉悶，因此，無人“埋單”便成了事業單位改革的最大難題。

（二）事業單位轉換用人機制的任務還很艱巨。

事業單位用人機制不夠靈活、政策法規體系不夠完善、管得過多與監管不力同時并存。比如說，在進人方面，存在著進人不公開不透明、向事業單位亂塞人的問題。在管理上，聘用合同還沒有真正成為確定人事關系的依據。崗位管理也缺乏具體政策。在出口上，事業單位社會保障制度不健全，相關政策不完善，致使出口不暢。在人事監管上，缺乏對事業單位用人的監督管理手段。

（三）事業單位改革的另一難題，就是社會保障制度很不健全。

事業單位改革越是深化，越會遇到難啃的“骨頭”。改革后，各級部門都無法保障離開事業單位人員的生活。“民以食為天”，人總是要吃飯的，部分事業單位改制后，分流人員找不到有效的謀生途徑，基本生活沒有保障，改革就顯得舉步唯艱、障礙重重。目前，我市相當一部分鄉鎮事業單位人員經費得不到應有的保障，鄉鎮所屬的事業單位改革尤其滯后，已成為制約我市事業單位改革的一大“瓶頸”。

三、對推進事業單位改革的幾點建議

事業單位改革，不能僅僅停留在機構撤并、人員精簡這一層面，關鍵在于建立一套政、企、事各司其職的社會事業管理體制，有效規范政府、企業、事業單位各自的職責權限，做到產權明晰。政府不要辦企業，更不要辦事業，這是改革進入攻堅階段的一個總的要求。因此，事業單位改革不能穿新鞋，走老路。下一步深化事業單位改革，主要是按照分類推進的辦法進行，該納入政府序列的納入政府，該推向市場的推向市場，堅決打破目前由政府統包統攬辦事業，把事業單位當成“二政府”、“準政府”的僵化體制和格局，還事業單位以“本來面目”。

（一）分類界定，深化改革，調整體制結構，建立一個能夠與市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現代事業組織體系。將事業單位劃分為社會公益類、經營服務類、行政執行類。

（二）堅持分類指導，分類改革的原則，以分類界定為基礎，以改制、轉制、回歸為主要辦法，進行分類改革。分類改革的總目標是：進行結構調整，總體收縮事業單位規模，建立形成適應市場經濟發展要求、滿足社會公共服務需要、科學合理、精簡高效的現代公共事業組織體系。界定為經營類的事業單位要退出事業編制，通過評估資產、改造產權制度、實行股份制、公司制、合伙制或者出租、收購、兼并等辦法，改制為企業，實行成本核算，自負盈虧，自主發展。界定為行政執行類的事業單位要退出事業編制，回歸政府行政序列，恢復行政編制，成為機關法人、行政執行部門。界定為公益類的事業單位繼續保留事業編制，保持事業法人身份不變。今后事業單位主要是有政府全額撥款和差額撥款的事業單位組成，財政全額撥款的事業單位要減少到最必要的限度。而大量公益性事務較少的自收自支類事業單位，待條件成熟后要逐步退出事業編制，轉制改企，走向市場。

（三）深化事業單位內部管理體制改革，創新體制、轉換機制，建立現代事業法人治理結構。按照這一思路，仍然保留事業單位身份的純公益類事業單位，要繼續深化單位內部的以全員聘用制、合同承包制、變身份管理為崗位管理、精兵簡政等為主要內容的干部人事制度、工資分配制度、社會福利制度和后勤社會化等改革，目標是增強活力、改善服務、提高效率。

（四）加快推進公共事業社會化發展，形成適應現代社會發展要求的政府社會分擔公共事務的體制和機制。

首先通過國家公務員制度的建立，取消以往公共組織工作人員普遍享有的國家干部身份，從而對行政和事業兩大部門實行不同的人事管理政策；其次，通過全面實施《事業單位登記管理條例》，對事業單位的性質和功能重新給以明確界定，要求所有事業單位必須依法辦理登記才能獲得事業法人資格，為建立適用于各類事業單位的統一法人制度奠定基礎；第三，以全面推行聘任制和崗位管理為重點的人事制度改革成為改革的主流，通過由身份管理向崗位管理，由行政管理向依法管理，由國家用人向單位用人的轉換，形成一個人員能進能出、職位能上能下、待遇能高能低、有利于優秀人才充分發揮作用、靈活多樣而運行公共管理規范的事業單位用人機制和收入分配機制。

（五）多渠道解決事業單位改革成本問題。

解決事業單位改革成本的方法可以靈活多變，最重要的是應打破傳統觀念、放開地域限制。事業單位改制經費不足，可以由地方財政先墊資，將改制成本作為政府參與改制后企業的國有股，由國資部門管理，碰到合適的民營企業，將這部分國有股通過有償轉讓方式，回收財政開支。另外，事業單位改制后，應對民間資本開放，把外地富余民間資本引入這些地方來。經營類事業單位對政府來說可能是包袱，對本地民間資本來說可能是雞肋，但對發達地區的同行來說，很可能是金礦，這又是一個招商引資的問題。如果事業單位改革真正引入市場機制，按市場化的方式公開、公平、透明操作，也有利于消除改革中出現的“內部人控制”等問題。

四、推進事業單位改革應注意的幾個問題。

一是堅持正確的目標導向。發展、更快發展和持續健康發展，是社會事業單位改革根本目的。人多是問題之一，但不是最主要的問題，最主要的問題是解決社會事業發展這條短腿。如果陷入減人的怪圈子，這項改革肯定難以成功，還會引起不必要的亂子。國有企業改革的經驗告訴我們，減人增效是對于具體企業而言的，但對于整個經濟并非如此，這里的外部不經濟性是十分明顯的，社會成本很大。

二是堅持用正確的衡量標準。有多少錢辦多少事，這是財力允許的能做的事，這個不能作為事業單位改革的基本尺度，而應該把社會需要作為尺度來量度此次改革該怎么做。特別是在目前社會要求必須做的事情，比如義務教育、公共醫療等，就是再窮也要保證、也要發展。我們往往會陷入財力取向的標準上，政府機構改革、國有企業改革等方面的事實證明，這種取向是錯誤的。

三是把握住幾個關鍵環節。包括國有資產保全環節，人員安置環節，社會保障環節等。特別是保障問題，形勢不容樂觀。對事業單位的養老保險如何解決的問題，大多數人認為，現在國有企業的養老保障還沒有解決，根本無法顧及這一塊。但是這一問題不能妥善解決，事業單位改革就很難深入推進。

四是要穩妥推進，使事業單位改革既要改好，又少煩惱。機構改革多硬傷的現象應該避免。改革確實要減少冗員，減少財政開支，減輕農民負擔。但不少問題是長期遺留下來的，而且一刀切硬傷不少，會造成不少隱患。競爭上崗末位淘汰工作之中又難免存在許多不公平因素，造成一些有才能的人下崗，而一些真正的冗員在崗。這樣的歪風將會嚴重影響機關事業單位人員的素質，從長遠看，弊病很多。因此，事業單位改革時時要避免不穩定因素出現，不能搞得人人自危。