養老保險制度改革交流

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養老保險在社會保障體系中是影響最為深遠的一項制度，它涉及的人員最多、最為普遍，而且養老金的支付數額巨大，支付期最長，待遇的保障性最為穩定。因此，歷來受到世界各國政府的高度重視。

養老保險的首要問題是籌資模式問題，即資金來源的方式、方法問題。隨著世界各國人口老齡化的到來，養老保險自身的收支均衡運作已成為全球關注的一大問題。尋求成功的籌資模式是一個世界性難題，雖然世界各國養老保險的建立有早有晚，但制度運行中遇到的不堪重負問題卻是相近或相同的。如何解決無限的養老保險支付需求與有限的基金供給之間的矛盾，已經成為世界各國，包括一些福利國家面臨的一大問題。被稱為社會保險之父的德國，從搖籃到墳墓具有福利之窗的瑞典和英國，被譽為一攬子社會保障安全網的美國，以及所有以現收現付為主體模式的國家，如意大利、奧地利、墨西哥、比利時、阿根廷、丹麥、秘魯、挪威、日本、澳大利亞等，都在尋求改變由于社會進步和人口預期壽命的延長，以及現收現付體制下產生的最嚴重的支付危機。從上世紀70年代以來，特別是近些年來，不少國家都付出巨大的努力潛心研究，采取各種措施，如延長退休年齡、削減養老保險待遇、增加新的稅種、鼓勵發展企業補充養老保險等，企盼能夠從理論與實踐的結合上，創立新的制度，尋求新的出路。

當今世界除新加坡、智利等少數幾個國家實行完全積累模式外，大部分國家采取以代際贍養為特征的籌資模式。究其原因，一是制度建立之初，必須為已退休和即將退休者支付養老金，靠積累，“遠水解不了近渴”；二是早期養老保險覆蓋面較窄，人數較少，待遇水平較低，總的支付額很小，不會影響到政府財政的平衡。

我國的養老保險制度改革，從上世紀80年代初期至今，其籌資模式已經經歷了兩個階段，目前已進入第三個階段。第一階段——社會統籌階段，即“以支定收”現收現付階段（時間約為1983-1991年）；第二階段——“以支定收，略有結余，留有部分積累”，即部分積累階段（時間約為1992-1994年）。目前正在經歷第三階段，即現行的以“統帳結合”為特色的個人帳戶養老基金積累階段。這是籌資模式在實踐與理論的結合上比較成熟的階段（時間從1995年起）。

回顧我國近20年養老保險制度改革和籌資模式的漸進過程，可以肯定地說，改革的每一階段所取得的成效都是來之不易的，是上上下下從事、支持及關心養老保險事業的人們為之努力奮斗的結果。

（一）我國養老保險制度的改革，是在完全沒有基金積累和在計劃經濟條件下，由企業自主支付養老金難以為繼的背景下起步的。通過社會籌集資金（即社會統籌），轉換企業和政府職能，均衡畸輕畸重的企業負擔，建立養老保險基金等措施，確保了離退休人員的基本生活。正是這種以代際贍養為特征的社會統籌，發揮了社會保障安全網和減震器的重要作用，穩定了社會，從而保證了改革開放和國家經濟秩序的正常運行。

（二）養老保險的籌資模式及每一個階段作出的選擇，都是由當時的國情決定的。以現收現付為特征的籌資模式在改革進程中，尤其在改革初期是必然的選擇。

（三）“以支定收”即現收現付基金模式，以及“以支定收，留有部分積累”，即現收現付基礎上的部分積累模式，其資金運作通過國民收入再分配，實現代際轉移和社會成員橫向調劑，促進并實現社會穩定和社會公平。但其弊端是：勞動者的權利與義務沒有約定，在誰養活誰的問題上，思維觀念發生磨擦與碰撞，挫傷了人們的繳費積極性，也不利于繳費機制的形成；僅僅依靠現收現付基金模式將難以支撐長期收支平衡，從而影響養老保險制度改革預期目標的實現。

“統帳結合”模式：理想的選擇與創新

養老保險基金模式是否理想、是否成功，至少應當用以下標準或原則來衡量：

（一）確保退休者的基本生活，合理的待遇差別，實現社會的相對公平。

（二）社會保障與自我保障相結合，權利與義務相對應，并形成穩定的資金來源與籌資機制。

（三）能夠積累足夠的資金，解除因老年人口預期壽命的延長和人口老齡化高峰期的到來所產生的資金壓力和影響。

（四）基金模式的改革與選擇，要求通過其自身的運作能夠達到長期的收支平衡，并形成與國家經濟協調發展的良性運行機制。

筆者認為，“統帳結合”模式兼顧上述四項標準或原則。正像人們所說的那樣，“統帳結合”是我國養老保險改革最為理想的選擇和創新。

“統帳結合”可以說是我國開創的一種新的籌資途徑和辦法，是一種舉世矚目的創新，為養老保險長期收支平衡和良性循環找到了一個突破口。改革的實踐表明，以“社會統籌”為主、“個人帳戶”為輔的統帳結合方式，易于被人們所理解和被人們所接受。

“統帳結合”是一種混合型的基金模式。所謂“混合”，系指現收現付和完全積累二者兼有，并各取所長，各避其短，完全積累雖然實現了政府責任的最小化，但要通過資本市場的保值增值和勞動者自我積累來實現，其金融風險大，不具有互濟性和再分配功能，缺少社會公平。以代際贍養為基礎的現收現付，強調社會互濟，再分配功能較強，但由于人口預期壽命的延長等諸多因素的影響，從長遠看，以支定收很難長期支撐、實現長期收支平衡。統帳結合的這種混合型基金模式，具有兩重性：其一它是計發養老金待遇的一種計算方法；其二“統”和“帳”兩種基金的結合，特別是個人帳戶又具有資金積累的本質特征。筆者認為，“統帳結合”的個人帳戶積累，不同于代際贍養模式下的部分積累。代際贍養模式下的部分積累是同代人的基金結存，其資金的形態是流動的，積累可多可少，具有代際贍養的特征。而“統帳結合”個人帳戶的積累，是勞動者自己養自己的預籌積累，其資金的形態是固定的，積累的帳戶養老基金用于個人養老，只有勞動者退休的時候才能享用。

“統帳結合”是以進入勞動力市場的新人所設計的一種基金模式。新人自參加工作之時起，必須按照國家的規定，繳納個人帳戶養老保險費（這是一種特殊的責任約定），待將來自己到達退休年齡、符合退休條件時，就可通過“統”（即社會統籌基金）和“帳”（即個人帳戶）積累的養老基金兩部分領取自己的養老金。因此，對新人做實個人帳戶是順理成章的事，是“統帳結合”的本意。但是，個人帳戶為什么沒有做實并成為“空帳”呢？筆者認為，除了現實的統籌基金有缺口之外，非常關鍵的一個原因，就是“統、帳”沒有分離，更談不上分別管理，個人帳戶基金按原有的基金統一管理、統一調劑使用的現收現付渠道流走了。對于中人，即“統帳結合”模式實施前參加工作的勞動者，由于原先并未實行個人帳戶制度，因而談不上個人帳戶的積累。他們享受的個人帳戶養老金，主要是通過“統帳結合”虛擬的“視同繳費年限”來實現，因而形成了隱形的歷史欠帳和“空帳”。這種歷史欠帳和“空帳”如果要做實的話，需要巨額的資金來支撐，不要說在我國，現今世界任何一個國家都難以做到。

筆者認為，對于中人依然需要用“統”的辦法，即轉移支付的辦法，來逐步消除歷史形成的舊帳和影響，別無其他選擇。對于老人，即“統帳結合”模式實施前已退休者，老人與“統帳結合”的“統”發生關系，與個人帳戶無任何聯系。老人的養老金是政府和社會的一項承諾，必須通過“統”來保證支付。

我國的“統帳結合”模式是在養老保險制度改革實踐的基礎上，總結并借鑒國外有益的經驗建立起來的。它具有以下三個特征：

1．“統帳結合”，改完全依賴代際贍養的基金模式為以代際贍養為主、個人帳戶為輔的基金模式。這種模式具有獨特的優勢與內涵：一是個人帳戶的基金積累能夠防范于未然，避免由于我國出生率的下降和老年人口預期壽命的延長，以及老年隊伍不斷的膨脹所帶來的資金壓力和影響；二是可以較好地避免完全積累被貶值所產生的問題和風險；三是可以確保基金長期收支平衡和養老保險步入良性循環，構建新的框架、機制和平臺。

2．“統帳結合”的實施，可以從根本上扭轉人們完全依賴國家養老的觀念，增強人們自我保障的意識。“統帳結合”的個人帳戶，在制度上特別約定了勞動者尤其是新人的個人責任和義務。新人自參加工作之日起，必須為將來自己的養老作準備，從而建立了享受待遇與繳費相聯系的機制。正象人們所說的那樣，“關心個人帳戶就是關心你自己”。因此，隨著基本養老保險制度的建立與實施，個人帳戶的概念已深入人心，得到了廣大勞動者及社會的廣泛好評與認可。

3．“統帳結合”是實現公平與效率相結合的最為理想的基金模式?！敖y、帳”二者結合并互為補充。“統”主要通過二次分配體現社會公平，社會互濟，使已付出勞動貢獻的人們能夠享受到社會發展成果，感受到社會的進步與前景的光明。“帳”則更多的體現效率，激勵在職勞動者，特別是新人，自己要為自己的養老繳費，關注個人帳戶?！敖y帳結合”模式這種特殊的功能，既有利于改變現收現付的弊端，又有利于養老保險制度改革目標的實現。

做實個人帳戶：“統帳結合”成敗的關鍵

“統帳結合”的基金模式，能否在確保的前提下做實個人帳戶，是當前關系“統帳結合”成敗的一個關鍵性問題。

我國目前和今后一個相當長的時期，是經濟快速發展時期。在這個特殊的時期內，國民經濟和社會的發展需要全面協調地向前推進，不可能拿出巨額資金用于補償“統帳結合”的缺口，或用于做實個人帳戶，特別是計劃經濟幾十年造成的中老年職工養老金的欠帳問題。如果能夠采取逐步過渡的方式來化解，或許是一條最適合中國現實國情的選擇。但對于新人，做實個人帳戶，并逐步擴大規模，應成為“統帳結合”的一個既定方向與目標。

關于“統帳結合”實施后的“空帳”，目前有以下四種說法：

1．養老保險制度中設立個人帳戶，是為了職工未來養老進行預先積累，但目前承擔著離退休人員養老金的統籌基金有很大的缺口，因此，個人帳戶基金在很大程度上被挪用為養老金，出現了所謂的“空帳”問題。

2．目前，我國的基本養老保險制度，社會統籌基金與個人帳戶基金是合并管理運營的，導致社會統籌擠占個人帳戶基金，致使個人帳戶形同虛設。

3．1995年“統帳結合”這一模式開始運行，按照這個模式，社會統籌與個人帳戶放在一個“兜里”收支，實行現收現付或部分積累，沒有結余或結余很少，因而形成個人帳戶的“空帳”。

4．歷史所形成的“空帳”。對“統帳結合”實施前已退休的老人和“統帳結合”實施后的中人（包括“中人”視同繳費年限），幾十年所形成的養老金的欠帳和巨大的“空帳”。

對于個人帳戶的“空帳”，筆者認為，“空帳”是相對于“統帳結合”而言的，離開“統帳結合”談空帳，便失去了真實的涵義?！敖y帳結合”是以新人為對象而設計的一種基金模式。因此，做實新人的個人帳戶是“統帳結合”模式起步的基點。新人的個人帳戶沒有做實，或者說未能做實，其根本原因有二：一是統籌基金與個人帳戶基金沒有分離，而“統、帳”分離是做實個人帳戶的基本前提；二是因為“統帳結合”與現收現付模式沒有轉換?！敖y帳結合”模式實施后，在基金模式上沒有跳出原有的基金統一管理、統一調劑使用的思維方式，“統帳結合”仍按現收現付或“以支定收，留有部分積累”運作，“統帳結合”等于穿新鞋走老路，因而形成個人帳戶的“空帳”。

從上可見，逐步做實個人帳戶，維系著能否實現“統帳結合”的既定目標。為逐步做實個人帳戶，筆者認為，必須：

1．做實新人的個人帳戶。新人的個人帳戶實帳化，實行“統、帳”分離，使“統”和“帳”各行其道，分別核算，分別管理，互不侵占，個人帳戶基金獨立運營。

2．妥善處理“中人”的個人帳戶?！爸腥恕笔且粋€龐大的在職群體，特別是接近退休年齡的“中人”，他們的大部分時間是在舊體制下渡過的，且沒有足夠的帳戶基金個人積累。對他們來講，虛擬的“視同繳費年限”所形成的歷史“欠帳”，社會是認同的，但也是無法彌補的。為此，仍然采取代際轉移的辦法，來處理“中人”的個人帳戶，則是一個上策，這樣做既合情又合理。再者，已經接近退休了，再做實幾年個人帳戶，對于“中人”預籌積累來講已經沒有什么實質性意義了。因此，對于“中人”應區別情況（不同的年齡段）來對待。

逐步做實個人帳戶的具體想法是：

在“統帳結合”模式下，“新人”和一部分距離退休年齡較長（20年及其以上）的“中人”，個人帳戶一步到位；“老人”和一部分距離退休年齡較短（20年以下）的“中人”，仍按現收現付的辦法運行。這樣的好處，可以縮短實現“統帳結合”目標的時間。

隨著新人新辦法、中人與老人老辦法的運行，可以促使新人個人帳戶實帳化的規模逐步擴大，中人規模逐步減少，促使“統帳結合”和現收現付兩種基金模式逐步轉換，實現平穩過渡。

根據我國的國情和現實情況，做實個人情況應當說是一個長期的奮斗目標，絕非一步就可以做得到的，也不是一朝一夕就可以做好、做成功的。有句名言叫“一鍬挖不出一口井來”，做實個人帳戶也是同樣的道理。但只要我們瞄準這樣一個做實個人帳戶的大目標，順勢而為，并在逐步做實的過程中，采取一些政策性措施，例如，明確規定個人帳戶基金專款專用，不得借用與挪用；定期公布個人帳戶的回報率；逐步適當延長女工人的正常退休年齡；必要時發行特種債券或社會保障彩票；個人帳戶基金的管理操作要到位；國家調整財政支出結構、加大對養老保險資金的支撐等。

建立具有中國特色的社會保障制度是一項具有重大意義的工程，也是我國經濟領域、政治領域關乎國運、惠及子孫的一件大事。逐步做實個人帳戶是因為我們的事業與它緊密相聯；逐步做實個人帳戶是因為我們的信念與它息息相關；逐步做實個人帳戶是因為我們的職責被它所溶化和感染?！扒Ю镏?，始于足下”，只要我們抓住機遇，克服困難，與時俱進，相信展現在世人面前的必將是燦爛的明天。