破解城市管理難題

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1997年5月23日，中國首支城管執(zhí)法隊伍成立。“100多人身著統(tǒng)一制服，站在寬廣的天安門廣場上列隊參加授旗儀式，莊嚴、隆重的環(huán)境下，心中油然升起了沉重的使命感。”

對于1997年5月23日天安門廣場的那一幕，宣武區(qū)城管監(jiān)察大隊副大隊長季明仍然記憶猶新。“100多人身著統(tǒng)一制服，站在寬廣的天安門廣場上列隊參加授旗儀式，莊嚴、隆重的環(huán)境下，心中油然升起了沉重的使命感。”

*市宣武區(qū)城管監(jiān)察大隊是相對集中行政處罰權改革的首個試點單位，當時的叫法還是“綜合執(zhí)法試點”。之所以要在當時的情況下，推出這樣一項突破已有行政體制框架、重新配置行政處罰權的重大改革，國務院法制辦政府法制協(xié)調司司長青鋒認為，完全是當時社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。“在改革開放初期，行政管理體制改革和政府職能的轉變尚未完全到位，政府管了大量不該管、管不了也管不好的事，而該管的事又沒有去管或者沒有管好，行政管理的成本很高，效率卻很低。”青峰說，“在這種影響下，有關經(jīng)濟管理、社會管理的一些立法項目也存在不少弊端，法律、法規(guī)確定的行政處罰權都要明確政府某一個具體部門來實施就是一個典型表現(xiàn)。而由此造成的結果就是，制定一部法律、法規(guī)就會新設置一支執(zhí)法隊伍。”

據(jù)了解，有關方面曾經(jīng)作過調查，在制定行政處罰法時，僅*市按照法律、法規(guī)要求設立的市一級行政執(zhí)法隊伍就有127支，行政執(zhí)法人員6萬多人，另外還有多達17萬人的各類群眾協(xié)助執(zhí)法組織。這些隊伍各自為戰(zhàn)，條條分割，結果每支行政執(zhí)法隊伍的人員都不足，而且還造成了嚴重的執(zhí)法擾民現(xiàn)象。

為了解決城市管理執(zhí)法中的這種疑難雜癥，“相對集中行使行政處罰權”改革登上了歷史舞臺，而行政處罰法第十六條的規(guī)定“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”則首次以法律的形式確立了相對集中行政處罰權制度，為改革行政執(zhí)法體制提供了明確的法律依據(jù)。

正式被確立為首家試點之后，宣武城管大隊的前身“宣武區(qū)市容監(jiān)察大隊”對原有100多人進行了逐一的考試和面試，經(jīng)過認真的篩選，刷掉了十多個不符合新制度要求的人員。隨后，又通過從其他的行政執(zhí)法部門選調以及社會招聘，將隊伍壯大到了200人，1997年5月23日，這個全國第一支的城管執(zhí)法隊伍正式上崗。在宣武區(qū)城管大隊大隊長張洪剛看來，宣武城管大隊成立后，綜合執(zhí)法試點效果非常好，“效率高，問題解決得快。”

1998年12月1日，在相對集中行政處罰權在宣武區(qū)試點成功的基礎上，*城八區(qū)城管大隊全部成立起來。而與此同時，全國各地不少城市政府也看到了這項制度的優(yōu)越性和可行性，紛紛向國務院提出請求，要求開展這項工作。相對集中行政處罰權改革開始如燎原之勢在全國快速發(fā)展起來。

連續(xù)5年開展主題教育活動：2004年“新時期、新面貌”，*年“學法規(guī)、找差距、抓整改、促管理”，*年“學黨章、見行動、當先鋒”，2007年“堅持內涵發(fā)展，構建和諧城管”，*年“嚴格履責、文明執(zhí)法、和諧城管、平安奧運”。

城管隊伍的建立邁出了相對集中行政處罰權改革的第一步，但是人員素質的參差不齊和執(zhí)法方法的簡單粗暴卻成為阻礙此項改革走向深入的軟肋。

最初階段，城管隊員與執(zhí)法相對人之間沖突不斷，亂罰款、以罰代管現(xiàn)象時有發(fā)生，以至有損城管形象的報道頻頻見諸報端，導致城管不可避免地在群眾心目中留下了負面印象，很多人甚至尖銳地批評城管：“管理就是收費，執(zhí)法就是罰款”。

在這種情況下，要將相對集中行政處罰權順利地推行下去，強化業(yè)務培訓、提高人員素質就成為首先要做的事。按照國務院有關文件的要求，行政執(zhí)法部門要嚴把行政執(zhí)法人員錄用關，加強對行政執(zhí)法人員的培訓，提高行政執(zhí)法人員的政治素質、業(yè)務素質和法制觀念，嚴格行政執(zhí)法程序，完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，在執(zhí)法中強調疏堵結合，管理與服務結合，教育與處罰結合。

近年來，*市城管執(zhí)法局建起了“統(tǒng)一領導、集中管理、分級負責、分類培訓”的教育培訓機制，形成了崗前培訓、基礎培訓、專業(yè)培訓、繼續(xù)教育一體化的培訓體系。在人才的引進機制上，進一步健全了“高校招考、部門轉錄、社會聘用”相結合的人才引進體系，所有新錄用人員，都必須經(jīng)過*市城管執(zhí)法局直接組織的執(zhí)法資格考試審查和崗前培訓考核。目前，*全市城管執(zhí)法系統(tǒng)5256名干部中，大學本科(專科)以上學歷的占到了4588名，占干部總人數(shù)的近88%。

*城管執(zhí)法隊伍從2004年開始連續(xù)5年開展主題教育活動，從2004年的“新時期、新面貌”、*年的“學法規(guī)、找差距、抓整改、促管理”、*年的“學黨章、見行動、當先鋒”、2007年的“堅持內涵發(fā)展，構建和諧城管”到*年的“嚴格履責、文明執(zhí)法、和諧城管、平安奧運”，有針對性地解決了一些影響作風建設的突出問題，進一步激發(fā)了廣大城管隊員艱苦奮斗、頑強拼搏的奉獻精神，保證了環(huán)境保障平安奧運目標的實現(xiàn)。通過圍繞一年一主題、堅持一年一教育、實現(xiàn)一年一變化的工作模式，*城管逐步打造出了一支作風頑強、堅強有力，執(zhí)法為民的隊伍，為圓滿完成各項工作和任務提供了強有力的思想、政治和組織保障。

在總結推行相對集中行政處罰權制度的成果和經(jīng)驗時，青峰認為，狠抓行政執(zhí)法隊伍建設，嚴格執(zhí)法，文明執(zhí)法，是試點工作贏得人民群眾支持的重要因素。

推出“六單制”，即執(zhí)法事項提示制、輕微問題告誡制、突出問題約見制、管理責任建議制、重大案件回訪制和典型案例披露制，一改過去城管執(zhí)法“簡單處罰”的強硬作風。

*年8月11日，在中關村銷售烤腸的無照商販崔英杰，因三輪車被城管隊員沒收，而將36歲的海淀城管大隊副隊長李志強刺死。崔英杰事件一方面引起社會的廣泛關注，同時也引發(fā)了*城管對于城市管理中行政執(zhí)法方式的反思。“和諧執(zhí)法”的理念開始出現(xiàn)在了*城管人的腦海中。

據(jù)*市城管執(zhí)法局法制處副處長張旎介紹，以往城管執(zhí)法確實存在著“重事輕人”的傾向，執(zhí)法時過分地強調管理而對服務的職能重視不夠。為了糾正這一錯誤傾向，*城管開始提倡“親和式”、人性化執(zhí)法，并在2007年推出了“六單制”，即執(zhí)法事項提示制、輕微問題告誡制、突出問題約見制、管理責任建議制、重大案件回訪制和典型案例披露制，一改過去城管執(zhí)法“簡單處罰”的強硬作風。

按照“六單制”的工作新理念，奧運會剛剛結束不久，*市城管執(zhí)法局就聯(lián)合市建委、市環(huán)保局、市市政管委渣土管理處與建工集團、城建集團等10家駐京大型施工企業(yè)，以及中鐵六局、環(huán)衛(wèi)集團等12家渣土運輸企業(yè)坐到一起。城管執(zhí)法部門當場表示，愿意為各施工單位創(chuàng)造良好的施工、發(fā)展環(huán)境，也愿意與各大型駐京施工單位建立信息互通及重大、突出問題建議等行政處罰執(zhí)法手段之外的機制措施。城管部門的真誠態(tài)度換來的則是22家駐京大型施工、運輸企業(yè)“安全施工、文明施工、環(huán)保施工”的鄭重承諾。

對于*城管部門執(zhí)法方式上的這一變化，國家行政學院教授應松年表示，在行政處罰之前或者之中，執(zhí)法機關要做哪些事，必須把事實調查清楚后告知相對人，告知的意思就是教育和處罰相結合。告知相對人以后，如果要采取措施，還要跟其說明理由，并聽取他的意見和申辯，最后才能作出決定。這樣做表面上看，好像是執(zhí)法成本增加，但事實上避免了剛性執(zhí)法造成的老百姓的不滿，才是最大程度上節(jié)約了執(zhí)法成本。

據(jù)了解，*城管執(zhí)法部門通過不斷的創(chuàng)新和探索，改變了過去運動式的執(zhí)法方式，實現(xiàn)了執(zhí)法活動的經(jīng)常化，初步形成了長效執(zhí)法的管理機制。同時建立起了部門聯(lián)動、市區(qū)配合的行政執(zhí)法機制，發(fā)揮了綜合行政執(zhí)法體制優(yōu)勢。在此基礎上，還通過全面推行行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法監(jiān)督制，規(guī)范了執(zhí)法行為，在*全市行政處罰案卷評查工作中已經(jīng)連續(xù)7年取得第一名。

*年1月1日，《*市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》頒布實施，確立了*市城管執(zhí)法機關的法律地位、職能范疇和具體管理機制，使之走上了規(guī)范化與長效發(fā)展的軌道。

如今的城管發(fā)展也已在國內形成燎原之勢，隊伍規(guī)模不斷壯大。截至目前，除經(jīng)國務院批準開展相對集中行政處罰權試點工作的82個城市外，全國還有193個市級政府和806個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作。雖然各地的具體執(zhí)法措施不盡相同，但卻都無一例外地認識到，注重制度建設，規(guī)范行政執(zhí)法程序，嚴格依法辦事，是鞏固相對集中行政處罰權工作成果的基礎。

隨著一步步的摸索總結，*全市范圍內的城管執(zhí)法管理亦在逐步的趨于制度化和規(guī)范化。*年1月1日，《*市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》(以下簡稱“辦法”)頒布實施，從根本上確立了*市城管執(zhí)法機關的法律地位、職能范疇和具體管理機制，使城管走上了規(guī)范化與長效發(fā)展的軌道。

在辦法立法的過程中，*市市政管委和市城管執(zhí)法局始終高度重視立法的質量，調研起草過程中曾廣泛聽取管理部門、區(qū)縣政府、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人大代表、政協(xié)委員、行政立法專家的意見，并通過首都之窗、城管外網(wǎng)以及其它新聞媒介大范圍征集社會各界對城管立法的意見。通過對這些意見的歸納、整理、吸收和對條文內容的反復修改，在借鑒上海、廣州等城市城管立法先進經(jīng)驗的基礎上，最后才形成了辦法最后的立法內容。

城市管理如同一部復雜的機器，每個部門就像一個零件，必須咬合緊密，才能保證機器高效運轉。為提高城市管理整體效能，建立早發(fā)現(xiàn)、早預防、早報告、早處理的工作機制，城管、建委、工商、公安、環(huán)保等部門簽訂了《執(zhí)法與管理協(xié)議書》，建立了聯(lián)席會議制度和聯(lián)合檢查、考核制度，采取定期會商、信息資源共享的方式，解決城市管理中一些源頭問題。*年，*市城管執(zhí)法局先后出臺了《城管執(zhí)法協(xié)調工作規(guī)范》，進一步完善了領導協(xié)調等8項工作機制，明確了查處流動無照經(jīng)營、強制拆除違法建設等聯(lián)合執(zhí)法工作流程，有效推動了城管執(zhí)法系統(tǒng)執(zhí)法協(xié)調工作的法制化、規(guī)范化；《城管執(zhí)法機關與公安機關聯(lián)合執(zhí)法工作規(guī)范》則意在發(fā)揮公安和城管執(zhí)法機關在城市管理中聯(lián)合執(zhí)法的整體效能，有效解決影響城市環(huán)境秩序的突出問題……不斷完善的立法和健全的執(zhí)法協(xié)調機制，為*城管規(guī)范執(zhí)法協(xié)調行為，提高執(zhí)法協(xié)調效能，立足長遠奠定堅實的基礎。

與此同時，在規(guī)范行政執(zhí)法行為方面，*城管部門率先在全市行政執(zhí)法機關實行了執(zhí)法人員資格管理制度，對全市5256名執(zhí)法人員進行資格認證，健全了規(guī)范執(zhí)法行為的制度體系。同時，還實行了重大決策集體討論決定制、專家論證制度、重大行政處罰備案報告制度和規(guī)范性文件審查備案制度等一系列制度，規(guī)范了科學民主的決策機制。強化執(zhí)法監(jiān)督，建立了執(zhí)法責任制、考核評議制和過錯追究制三位一體的內部監(jiān)督考核評價體系，確保責任細化到各執(zhí)法崗位，同時暢通了外部監(jiān)督渠道，形成了特約監(jiān)督員、城管熱線、政風行風評議，社會調查機構測評四位一體的外部社會監(jiān)督評價格局。

*城管特邀法學院校和法學專家為“法制專務”并“入住”基層隊，為其管理決策和日常執(zhí)法提供專業(yè)指導。2010年以前，*力爭在全市每個城管大隊都派駐一名“法制專務”。

在回顧對相對集中行政處罰權的認識時，青峰提出，相對集中行政處罰權制度需要不斷適應新形勢和社會經(jīng)濟發(fā)展提出的新要求，解決新問題。作為特定歷史階段的產(chǎn)物，隨著歷史的發(fā)展，相對集中行政處罰權制度也需要不斷發(fā)展、完善。

奧運期間，*整潔、優(yōu)美的城市環(huán)境給中外友人留下了深刻的印象，為奧運會后有效應對保障首都城市環(huán)境秩序可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)、滿足廣大市民希望*“永遠干凈”的期待，*市城管執(zhí)法局及時總結奧運期間環(huán)境保障的成功經(jīng)驗，重點通過加強重點地區(qū)的長效管控、多部門間的長效協(xié)作以及社會力量的長效發(fā)動、應急保障的長效發(fā)揮等措施，積極推進奧運遺產(chǎn)的常態(tài)化轉變，建立首都城管執(zhí)法長效機制。

將“公眾城管”建設視作城管活力之源，打造“公眾城管”是*城管發(fā)展和完善相對集中行政處罰權中的另一項有益嘗試。

奧運前夕，*中關村地區(qū)擠占社區(qū)街道的無照商販非常集中，為了根治這一長時間困擾周圍居民的“頑疾”，負責此地的海淀區(qū)城管分隊選擇了“群眾路線”。海淀城管分隊以聘請“奧運社區(qū)環(huán)境監(jiān)督員”的形式，在每個社區(qū)居委會發(fā)動25到50人、轄區(qū)33個社區(qū)居委會，共發(fā)動上千名群眾參與社區(qū)環(huán)境秩序的管理維護，自發(fā)的在自家門口志愿巡邏，社區(qū)環(huán)境有了明顯的改善，而且環(huán)境監(jiān)督也成了監(jiān)督員們的生活習慣。

海淀城管分隊相關負責人介紹說，社會力量與城管執(zhí)法共同協(xié)作管理中關村地區(qū)的管理模式，既節(jié)省了政府部門的執(zhí)法成本，也調動了社會力量參與城市管理的主動性。公眾城管體系的建設改變了以往城管執(zhí)法隊伍單防、單管、單治，還往往得不到群眾理解的被動局面，通過向多方參與的群防、群管、群治的轉變，使城管隊員由一線執(zhí)法“運動員”逐步轉型成為二線的“教練加裁判型”，做到了執(zhí)法績效和執(zhí)法社會效益雙促雙收。

自*年提出建設“公眾城管”以來，*市城管執(zhí)法局從多個層面進行了一系列有益的嘗試與實踐。自2007年5月開始市城管執(zhí)法局聯(lián)合首都文明辦、團市委組織開展了“假日文明行動”，城管執(zhí)法人員和志愿者共同組成了糾正不文明行為檢查隊，節(jié)假日期間在天安門、*站、西客站、王府井和西單等重點地區(qū)，對亂吐亂扔等不文明行為進行糾正。機關干部、駐京部隊、首都高校志愿者、河南在京務工人員環(huán)保隊……越來越多的市民開始通過各種方式參與到首都城市環(huán)境秩序的維護和管理中來。

公眾城管的建設還進一步深入到?jīng)Q策層面。*年10月8日，3位來自法學院校和法律實踐一線的法學專家“入住”*市3個基層城管大隊，在接下來的一年中，他們將以“法制專務”的身份對基層城管執(zhí)法單位開展依法行政工作提供具體的指導、服務，并進行實地監(jiān)督。據(jù)了解，“法制專務”享有列席市城管執(zhí)法局和區(qū)(縣)城管大隊辦公會，參與城管重大決策、案件審理，以及對城管執(zhí)法機關貫徹依法行政工作中的問題予以糾偏等9項權利。*城管此舉的目的就是要依靠法律專家為管理決策和日常執(zhí)法提供專業(yè)指導，切實規(guī)范日常的管理工作，2010年以前，*將力爭在全市每個大隊都派駐一名“法制專務”。

通過設立法制專務等方式使得城管部門在決策過程中廣泛地吸取市民參與、聽取其意見，這既體現(xiàn)了市民的需要，又取得了市民的廣泛理解，在執(zhí)行的過程中也能更好地得到市民的支持和配合。

正如受聘專家北大教授湛中樂所說：“以往在具體的城管案件中，我們討論的都是事后的。現(xiàn)在，我們能在事先或事情發(fā)展中發(fā)表個人看法，幫助城管做出更合理的行政處罰決定。在我們所發(fā)揮的作用中，最重要的就是可以直接參與一些重大決策，利用專業(yè)特長，尤其在專家咨詢論證中，聽取各方意見，加大公眾參與，讓決策更科學。”