提高統計系統公信力交流材料

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國家統計局局長馬建堂在全國統計工作會議的講話中，將提高政府統計公信力作為政府統計部門不辱使命，擔當責任的關鍵要素，要求“必須把提高政府統計公信力擺上重要議事日程”。這是在全面客觀分析統計工作所面臨形勢的基礎上作出的正確判斷，對于我們深入把握統計的發展規律，制定切實可行的應對措施，具有重要的指導意義。本文擬對政府統計部門公信力的含義、影響因素及其提高途徑將作一探索，以供參考。

一、政府統計部門公信力的含義

統計部門在長期的發展中日積月累而形成的體現了政府統計部門存在權威性、社會中的信譽度以及在公眾中的影響力等特征。公信力的核心是信任、信賴，統計公信力作為一種無形資產。而這種信任的主體是社會公眾，統計公信力建立在社會公眾對統計部門的信用體驗和認定的基礎上。社會公眾是統計數據質量的評價主體，也是統計部門公信力的評價主體。

就是使公眾信任的力量。據此，所謂公信力。認為，政府統計的公信力是政府統計部門能夠獲得社會公眾信任的能力。反映了政府統計部門以統計數據為主體的信息產品被公眾認可，信任乃至贊美的程度。

二、影響政府統計部門公信力的因素分析

客觀的說，多年來政府統計部門一直把提高統計數據質量作為統計工作的永恒主題，并為之進行了不懈的努力。在追求客觀真實、優化統計服務方面取得了顯著的成績。統計部門的辛勤勞動贏得了社會公眾的承認。在計劃考核中，各級大都采用作為“第三方”的統計部門的數據作為重要依據；在行風評議、有關測評等涉及民意調查的方面也多請調查隊來開展，統計部門在社會上具有較高的威信。然而，隨著客觀情況的變化以及制約統計工作正常發展的一些因素的影響，政府統計部門的權威性受到了挑戰，統計工作也面臨著前所未有的壓力。影響政府統計部門公信力的因素主要有，統計數據的自身質量，對統計數據的使用，統計宣傳等方面。

（一）真實客觀搞準統計數據的難度前所未有的增加

首先，統計調查對象的情況日趨復雜。統計調查對象面廣量大，變化頻繁，給搞全統計資料增加了難度。統計調查對象的業態混合多元，成份多樣，給搞準統計資料增加了難度。由于這個原因，社會上對統計部門數據的真實性和準確性的質疑時有提出。

其次，統計調查對象的配合度有所降低。心存疑慮，怕如實上報會產生不利后果。搪塞推脫，不愿意承擔法定的統計責任。

第三，統計部門力量相對薄弱。社會各界和有關方面對統計信息的需求與日俱增，時間越來越早，指標越來越細，而統計部門無論從人力、財力還是素質上都難以適應需要。

第四，統計制度難以充分支撐。先有定性的認識才有定量的反映。對于社會各界和有關方面對于新經濟的信息要求，統計部門有一個學習研究和認識的過程，才能制定出統計制度加以貫徹執行。例如，若對于“創意經濟”的內涵和外延沒有正確的認識，便難以從量的角度進行真實準確的反映。

第五，統計方法尚待不斷優化。目前，對于限額（標準）以下的眾多單位，采取的是抽樣調查方法，而這種抽樣調查的方法難以滿足多目標和多層次的統計信息推斷的要求。再加上抽樣調查客觀上存在著一定的統計誤差，因而，需要對統計資料進行統計評估，但是，如果統計評估的合法性、合理性、科學性不高，勢必影響統計數據的質量并直接影響統計部門的公信力。

第六，統計數據質量時常受到人為干擾。

（二）科學合理使用統計數據的意識有待進一步增強

首先，統計指標具有局限性。一個指標只能說明一個方面問題。以偏概全的使用統計數據是造成統計數據公信力不高的重要原因。如，城市居民人均可支配收入，只能說明城市居民收入的平均狀況，不配套公布相應的離散系數，是不能準確說明問題的。

其次，考核數據需要確定性。在考核所涉及的統計指標中，有一些是通過核算產生的，就其產生的過程和性質來看，其中具有一定的主觀判斷和加工、推算成份，存在一定的誤差區間。因此，不應該選擇有較大推算、估算成份的指標作為考核指標。

第三，相關數據存在匹配性。在使用統計數據時，必須要注意數據鏈的關聯，對于出現的異常情況，必須要在公布時即做出解釋。如從全國范圍看固定資產投資額與水泥產量之間存在相關關系，工業生產與電力供應存在相關關系等等，如果出現趨勢不一，要及時進行說明。正如初建堂局長在內蒙古調研時所說的那樣，“統計指標與指標之間揭示的是經濟社會現象之間的必然聯系，相互間有著高度的匹配性和協調性，統計數據就要符合這種匹配性和協調性。從本質上講，統計數據揭示的是經濟社會的必然性，統計數據只有符合經濟規律，符合自然規律，符合統計規律，才能讓人信服，政府統計的公信力才能真正樹起來。我們的統計數據出來后，一定要先評估評估是否符合經濟、自然和統計規律。如果不相符，就要深入查找原因，作出充分說明”。

第四，部門數據有著協調性。在公布不同部門數據時，必須注明是什么部門、為著什么目的、搞的什么時間和范圍的數據，指標含義與統計部門的指標含義是否相一致，等等。以避免誤導社會公眾并進而影響政府統計部門的公信力。

（三）切實有效宣傳統計成果的力度亟需持續不斷增大

當前，影響社會公眾對統計數據評價的主要因素有：

第一，主觀標準的評判因素。這個標準是個性化很強的尺度，主要來自于自身的實際體驗。如對于平均工資的問題，每個人心目中都有一個來自于自身的衡量標準，一旦差異較大，便產生不信任感。同時，這種不信任感還具有波及效應，使得他們由于對一個指標懷疑而連帶著對其他統計指標也產生不信任感。

第二，擬態環境的影響因素。早在20世紀20年代，美國著名政論家李普曼就在其所著的《公眾輿論》一書中，論及擬態環境問題。擬態環境一方面不是現實環境“鏡子式”的摹寫，不是“真”的客觀環境，或多或少與現實環境存在偏離。另一方面，擬態環境并非與現實環境完全割裂，而是以現實環境為原始藍本。李普曼認為，在大眾傳播極為發達的現代社會，人們的行為與傳播媒介經過有選擇地加工后提示的“象征性現實”（即擬態環境）發生著密切的聯系。人們的“主觀現實”是在他們對客觀現實的認識的基礎上形成的，而這種認識在很大程度上需要經過媒體搭建的“象征性現實”的中介。經過這種中介后形成的“主觀現實”，已經不可能是對客觀現實“鏡子式”的反映，而是產生了一定的偏移，成為了一種“擬態”的現實。由于各種原因，特別是一些地方在統計上弄虛作假所產生的不良影響，通過“擬態環境”使一些社會公眾產生對統計數據的懷疑，對于政府統計部門不信任，從而影響了統計部門的公信力。另外，一些地方新聞媒體的主持人，或是由于對統計部門存在一定的誤解，或是對于統計指標不甚了解，在節目中，想當然的對統計數據進行不正確的評論，在一定程度上使政府統計的公信力受到損害。

從目前情況來看，對于統計宣傳，統計部門做了大量的工作并取得一定的成績，但是還是顯得力度不夠，無論是宣傳的方式、方法、應對技巧和宣傳隊伍的建設等方面都與提高統計公信力的要求相差甚遠。

三、提高政府統計部門公信力的途徑

（一）統計的成果必須得到社會公眾的認同

統計數據作為統計部門的重要成果，是統計部門公信力的承載主體，社會公眾對于統計部門數據的認同度，直接決定著統計部門的公信力。而對于統計數據的認同，一方面與統計部門提供數據的質量和提供方式有關，另一方面又與社會公眾對于統計數據的感知有關，這就決定了要提高統計部門的公信力就必須從統計供給方（政府統計部門）和信息接受方（社會公眾）兩個角度來狠下功夫。

1、從統計供給方的角度來說，統計信息產品的質量要高

（1）必須確保統計數據的真實

所謂真實，就是指統計資料跟客觀實際情況相符合，不是造假的結果。真實性是相對于虛假所說的。要提高統計部門的公信力，統計部門的對外公布的統計資料必須是經濟和社會發展情況的真實反映，而不是為了某種目的，刻意弄虛作假，欺騙社會公眾的假信息。統計信息的真實性是統計信息最根本最重要的要求，它體現了統計工作的重要目的之一--使社會公眾獲得可資依賴的各項訊息。真實性原則要求無論通過何種渠道、借助何種方式，的統計信息（包括數字的和文字的）應當是以客觀事實或具有客觀事實基礎的判斷和意見為基礎的、未曾被扭曲或修飾的方式再現或反映真實狀況。它是用法律認可和統計制度要求的表達方式，“鏡像”般的反映所要表述的客體的客觀真相。失真的統計信息勢必背離公眾的感受，日久會極大地影響統計信息的公信力和政府的形象。

（2）必須確保統計數據的準確

對于不同的統計信息，準確性原則的要求有不同的標準。統計信息劃分為“文字信息”和“數字信息”：前者包括以文字為主要表達方式的統計公報、統計分析等；后者包括以統計指標為表達方式的各種統計年鑒、統計月報等。對于“文字信息”，準確性要求政府統計部門所要表達的信息（通過統計分析得出的基本結論或者重要觀點等）必須與客觀事實相符，用某種表達方式呈現的客觀信息必須與信息接受者所理解或感知的結果相一致。不得含有具有廣告效應和模糊不清的語言，要減少誤導性陳述和不實陳述的發生。而對于“數字信息”則有不同的要求：首先，要說明數據資料的調查目的和調查者。其次，要說明指標的內涵和外延以及指標的時間要素。在對公開公布的統計信息的準確性理解與解釋上應當以一般社會公眾的判斷能力作為標準。如“農民人均純收入”這個指標就與社會公眾對于“收入”的理解有較大的區別，因為根據統計制度的要求“農民人均純收入”這個指標，“既包括貨幣收入，又包括自產自用的實物收入”[1]，也就是說，農民自產自吃的蔬菜也要按照市場價格計算收入和支出，而這些一般人是不理解的。因而時常產生誤解，需要在社會公眾正常理解的基礎上加以細分。

同時，要及時澄清不實信息。當社會上出現可能影響政府統計部門信息準確性的非統計部門的統計信息時，如果得不到及時澄清，社會公眾心目中的已公開統計信息的準確性就會動搖。

（3）必須確保統計數據的及時

政府統計部門應以最快的速度公開其信息，并保證所有公開信息的最新狀態，不應給公眾過時陳舊的信息。這首先體現了政府統計部門對于法律的嚴格遵守，是統計公信力題中應有之意。《中華人民共和國統計法》第二十三條規定，“縣級以上人民政府統計機構按照國家有關規定，定期公布統計資料”。《中華人民共和國政府信息公開條例》第六條規定，“行政機關應當及時、準確地公開政府信息”。該條例第十條規定，“縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：……（三）國民經濟和社會發展統計信息”。其次，體現了政府統計部門“以人為本”的理念，是實現信息的時間價值，減少各種猜疑和誤解，增強統計公信力的途徑之一。

（4）必須確保統計數據的完整

完整是相對于《統計調查制度》而言的，一方面，在設計統計調查制度時，必須根據需求，將所有可能影響社會公眾決策的信息均應得到充分考慮。另一方面，在公布某一具體統計信息時，必須對其相關方面進行全面、充分的揭示；不僅要公開有利的信息，更要公開有問題的統計信息。因為社會公眾的判斷是對政府公開披露的全部信息的綜合反映，如果政府統計部門在公布統計信息時有所側重、隱瞞、遺漏，導致社會公眾無法得到有關決策的全面信息，即便已經公開的各個信息具有真實性，也會在總體上構成整體的虛假性。

2、從統計需求方的角度來說，必須提高對統計產品的接受度

（1）加強統計科普，提高社會公眾的統計素養。一是要向社會公眾普及基本的統計常識。使其了解基本的統計知識（平均數、百分比、指數等）和統計指標的含義及其形成過程。二是要學會鑒別使用統計資料。如對于統計資料在使用時要做到“五問”。即一問，這統計資料是誰說的？美國資料分析法創始人之一、普度大學統計學教授戴維.s.穆爾說，“好數據是人們智慧及努力的產物，壞數據則是懶惰、不了解甚至存心誤導。每當有人丟個數據給你，你第一個該問的問題就是：‘這個數據是打哪兒來的？’”[2]。二問，他是如何知道的？三問，遺漏了什么（所公布的統計資料是否把各種因素公布齊全了）？四問，是否有人偷換了概念？五問，這個資料有意義嗎？

（2）優化統計宣傳，改進統計宣傳的方式和途徑。在當前“擬態環境”的形勢下，必須要用社會公眾喜聞樂見的方式強化宣傳統計的力度，注重提高統計宣傳的針對性，及時釋疑解惑，避免以訛傳訛，消除對統計的誤解。不僅要宣傳統計法律法規，還要宣傳統計科學常識。不僅主動統計數據，還要主動解讀統計數據。不僅主動面上指標，還要主動配套內部構成指標。不僅主動統計調查的結果，還要主動公布統計工作的過程。不僅主動納入基本統計報表制度的統計信息，還要創造條件專項開展的熱點調查信息。不僅主動統計橫段面的狀態，還要成因分析和趨勢判斷的分析。要建立以統計部門為主的、社會公眾廣泛參與的統計評論員隊伍，對于網絡上、電視廣播上涉及到對統計數據、統計方法誤解的情形，及時加以解釋、糾正和引導。

（二）統計的過程必須公開透明

高質量的結果離不開高質量的過程。要提高統計公信力必須要使統計信息的生產過程公開透明，這已經為世界有關國家的統計實踐所證明。如美國的政府統計公信力較高，就與這一點密切相關。美國勞工統計局在其官方網站上向全社會做出了這樣的承諾，“我們努力做到：……5、透明性和負責性：我們公開方法和過程，從而使你對我們的產品和服務有信心。”[3]

首先，統計的調查制度和程序要公開透明。如4月7日，國家統計局召開座談會，全面介紹cpi的統計方法和生產過程。參加會議的，既有國家統計局有關領導各有關部門的專業人員，也有最基層的采價員、居民記賬戶；既有相關方面的專家學者、包括對統計工作提出尖銳意見的各界人士，也有京城諸多媒體。有關專家認為，“即使對此項工作質疑最強烈的人士，如果詳細研讀這篇報導（指對于cpi的統計方法和生產過程的介紹，作者注），也應該對這項關系國計民生的統計工作，有進一步的了解和認識。公開透明，確是提高統計公信力的一條重要途徑”[4]。

其次，統計調查的質量控制方法及其執行度要及時披露。

第三，統計數據的匯總和質量評估要讓社會公眾互動參與。對于重要的統計指標要開聽證會，以此提高社會的認同度。

（三）統計的方法必須符合科學原理

統計公信力的決定因素。首先，統計方法的科學決定著統計數據的科學。統計的制度設計，必須要堅持按照統計規律辦事，遵循科學的原則，不得為了驗證主觀意圖，違反統計調查的科學要求，而有傾向的設計調查制度。此外，不能不顧基層單位的實際，要求統計調查對象過早的提供統計報表。其次，統計調查樣本的選擇必須要遵循隨機原則的要求，同時，不得人為破壞樣本的后隨機效應”如在居民收入調查中，假定樣本戶是按照隨機原則抽取出來的但是為了提高地區的收入，僅僅只針對抽中戶給予政策扶持，促進其家庭人員就業，增加收入，結果就破壞了隨機性原則了第三，重大統計決策要聽取各方面的意見。如國家統計局成立統計咨詢委員會就是進一步完善政府統計決策機制的有益嘗試。可以使得國家統計局在作出重大統計決策時，進行更為慎重周密的考慮，更多的聽取國際統計界、國內經濟和統計專家和其他政府部門的意見，防止個人的價值判斷、長官意志和行為方式主導決策，同時也防止搞封閉式、獨斷式的拍腦袋’決策。[5]進一步提高統計數據質量和政府統計社會公信力的重要措施。

（四）統計資料的目的必須正當

政府統計部門統計資料的目的必須正當，所謂正當，即必須合法合理。這對于統計部門公信力具有較大的影響。第一，政府統計部門統計數據的目的必須要符合《統計法》和有關法律法規的要求。是為了滿足社會公共知情權的需要，而不是為了統計部門的部門利益。如統計部門不能為了商業目的，去搞企業排名信息的；未經當事人許可也不得編輯出版涉及統計調查對象基本信息的資料匯編，等等。如果統計部門統計資料的目的是為了獲利，則其公信力必然受損。第二，政府統計部門統計數據的目的必須要符合行政合理性的原則要求。所謂行政合理性原則是指在統計法律規定的范圍內，凡統計法律沒有詳細規定的，統計行政機關在處理具體資料事務時，可以根據其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為，但這種決定應符合法律精神和公平正義原則。如在公布統計資料時，究竟要公布什么分組的匯總資料，凡統計制度有規定的分組，必須公開，統計制度沒有規定的分組，可以由統計部門根據本地的實際需要以及可能性自主決定是否匯總公布。第三，政府有關部門在統計資料的時候，必須完整全面，而不能為了所謂的“自身形象”，對統計指標有選擇的加以公布，報喜不報憂，誤導人們的判斷。

（五）統計人員必須恪守求真原則

統計人員在提高統計公信力方面處于主導地位。首先，作為統計人員應本著只對數據真實性負責的原則搞統計。其次，作為統計人員要視統計數據質量為生命，敢于堅持原則，抵制干擾，依法維護統計數據的聲譽，為提高統計部門的公信力盡自己的綿薄之力。

（六）統計違法行為必須得到及時懲處

不難于立法，天下之事。而難于法之必行”要在廣泛深入宣傳統計法律法規的基礎上，進一步加大統計執法的力度。對于擾亂統計秩序的行為，必須要及時依法處理，以在全社會形成穩定的心理預期，使“莫伸手，伸手必被捉”成為人們經驗、共識和行為準則，這是提高統計公信力的重要前提和根本保障。影響統計公信力的違法行為主要有：一是統計上弄虛作假的行為。對于在統計上弄虛作假的不管涉及到誰，都必須及時受到嚴肅處理，還要通過媒體公開曝光。這對于提振社會公眾對于統計數據質量的信心至關重要。二是對于統計工作的失職行為。如在抽樣調查中圖省事，對于樣本單位不實際上門登記，直接進行編造；對于基層上報的統計資料，不進行認真的審核把關，聽之任之，造成差錯；等等。對于上述敷衍塞責行為，必須依法給予嚴厲的處理。三是統計執法上的不作為行為。對于在統計上弄虛作假，相互“攀比”擾亂統計秩序的行為不采取有效的措施及時加以制止，使得弄虛作假者得到好處，實事求是者受到損傷，嚴重的影響了人們遵從統計法的信心。因此，必須完善統計考核辦法，并建立配套的統計執法的有效機制，使違法者付出應有的成本，以維護統計工作的良好秩序。