企業單位非營利性評估機制經驗交流

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《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）中定義，民辦非企業單位（以下簡稱民非單位）是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。從定義上看，民非單位的一個顯著特征就是“非營利性”，這也是其區別于企業、公司等營利組織的本質特征。

如何理解民非單位的“非營利性”？民非單位所提供的社會服務具有社會公益性特點，其宗旨是為了社會的公共利益和促進社會的進步與發展，并非為了營利。但民非單位的非營利性并不排斥其根據自身提供的社會服務收取合理的費用，這些費用是服務的成本價格，是維持并擴大其服務必不可少的資金。對非營利性的正確理解還應包括能夠理解民非單位可以從事一定的營利性經營活動。區分營利與非營利的根本不在是否營利，而在營利如何分配。民非單位的盈余資金不得在成員中分配，注銷后財產不得私分。

我們目前登記的所有民非單位都制定了與《暫行條例》規定相一致的章程，并在章程中突出強調“資產管理、使用原則”和“單位終止后資產處理程序”，也即明確界定了民非單位的非營利性。但大多民非單位的章程只留于形式，并未真正理解其中“非營利性”所包含的權利和義務。主要表現為民非單位只享受國家給予的優惠政策，卻不履行相應的義務，如一些民非單位打著非營利組織的旗號，從事營利性的活動；帳目不透明，財務支出不合理；在成員中分配資金，私分或挪用固定資產；從事宗旨以外的活動等等。這些民非單位假非營利之名，行營利之舉的行為如果得不到有效遏制，必將引起市場競爭秩序的混亂，影響社會經濟的增長，甚至帶來社會的不穩定。

我們目前對民非單位的主要管理手段是年度檢查和平時的行政監督。《暫行條例》中規定，年檢的內容包括①遵紀守法情況；②照章（程）辦事情況；③履行登記手續的情況；④財務管理情況；⑤從事經營活動的情況。可以給予行政處罰的情形中也包括了從事營利性經營活動；違反財務制度；侵占、私分、挪用單位資產等內容。從以上內容可以看出，我國在保證民非單位“非營利性”的性質上，用法律從宏觀的角度給予了明確規定，但登記管理機關在履行職責時還缺乏明顯針對非營利性的有效制度和具體標準，具體工作很難于操作。這一問題已成為規范我國民非單位發展過程中最急需解決的問題。因此，筆者認為在民非單位的管理領域急需建立起科學性與可行性兼顧的非營利性評估機制。

在國外，很多民非單位比較發達的國家相應的也建立了比較完善的非營利性評估機制，包括健全的評估制度和詳細的評估標準。這里筆者試圖通過借鑒外國的成功經驗，探討一下我們在建立非營利性評估機制中的幾個要點。

（一）建立中國非營利性評估制度的幾點想法

1、在市場經濟經濟條件下，政府的職能發生了很大轉變，但政府對民非單位的監督與評估決不能削弱，反而應該強化。即使象美國這樣政府“很斜的國家，仍要依靠國稅局這樣的強勢部門來落實對民非單位的監督職能。在我國，民政部門是政府對民非單位登記管理的執行機關。但目前民政部門還是個相對弱勢部門，要樹立政府對民非單位評估的權威性，必須賦予民政部門更大的職權，加強民政執法力度。但在評估的內容和方式上必須變革，使得既不會管死守法的民非單位，又能較好的促進其整體向前發展。

2、我們的民非單位由登記管理機關和業務主管單位實行雙重管理，在管理范圍上是無一遺漏，在管理內容上更是面面俱到，表面上看這種管理方式非常完善，然而實際效果并不理想。美國國稅局每年通過抽查和重點審計的辦法，取得了事半功倍的效果。我們不妨效仿一下，將我們以往的全面監察，改為隨機抽查和對重點的單位重點審查。這樣一來可以令民非單位防不勝防，二來可以從精力上保證重點對象重點檢查。同時，一旦發現違規行為，經勸告仍不悔改者必須進行更為嚴厲的處罰。

3、建立民非單位的信息公開與透明制度，借助公眾的力量來對民非單位進行監督和評估，即以一定的方式強行規定民非單位公開財務信息，所有公民只要支付了一定的費用，就可以從任意一家民非單位得到年度報告和財務信息。外國的實踐經驗證明這種方式可以調動全社會的公民參與其中，效果非常好。比方說有A、B兩家診所，A是營利性的，B是非營利性的（可以享受稅收等諸多方面的優惠政策）。如果B診所從事營利性經營活動，勢必造成A診所的不平衡，從而產生了監督的動力。再如，同是兩家民非單位，一家遵紀守法，一家違法亂紀，這也必將調動起同行互相監督的積極性。再放眼全社會，民非單位提供的是社會服務，其服務受全社會公民的關注，從而形成了以全社會公民為監督主體的強大監督力量。

4、充分發揮媒體的監督作用，進一步提高民非單位的非營利性。美國對非營利性評估制度的一條有效經驗是充分發揮媒體與輿論監督的作用，尤其是互聯網的作用尤為突出。而在中國，媒體在這方面的報道多是報喜不報憂。這也許是政府扶持民非單位發展的結果，但長此下去，顯然不利于民非單位的健康發展。

（二）建立中國非營利性評估標準的幾點想法

1、治理結構。從理論上講，民非單位的產權并不屬于其負責人，而應屬于社會大眾，因此需要用機制來確保民非單位的執行管理人員不損害公眾的利益。因此應將決策層和執行層分開，即由執行者實施決策者的決議。建立由獨立的自愿人組成的董事會（或理事會），減少直接或間接受薪的董（理）事，通常不超過有投票權的董（理）事的五分之一，從而保證決議的公正性和代表性。

2、資金的使用和運作。根據國際慣例，民非單位每年至少有50%--60%的經費支出要用于項目開支。以民辦教育機構為例，它每年用于教育事業上的開支最少要達到全年總支出的50%，否則則有營利性之嫌。當然維持一個單位的正常運作，行政性開支又是不可避免的，這里關鍵是強調一個比例，這一比例應在50%左右。不過不同行業或不同規模的民非單位的行政性支出比例也應有所不同，例如規模大的民非單位用于行政開支的比例應較規模小的低一些。

3、經營收入的比例。如果一個單位的大部分收入來自市場銷售的收入，它就是營利組織；如果資金主要依靠財政撥款，則是政府組織；非營利組織的大部分收入應來自于其提供服務的成本。但并不能徹底否定民非單位從事營利活動，資金來源的多樣化，有利于其發展，關鍵看營利收入在總收入中的比例。根據聯合國的標準，這一比例不應超過50%。另外，一定要從制度上保證營利收入用途上的透明，任何組織或個人只要通過一定程序都可以得到其營利收入的使用情況。

4、經營范圍必須與其宗旨和使命相一致。民非單位不應是為了經營而經營，也不應是為了自身的生存而經營，它只能是為了實現自身宗旨與使命而經營。不管是營利性還是非營利性經營活動都必須與宗旨和使命相適應。

5、盈余資金不得分紅，固定資產不得私分或轉移。這看上去似乎與我國目前的國情不符，但既是享受了國家的優惠政策，就必須遵守這一規定。從國外的經驗看，這一規定并未打擊民間舉辦民非單位的積極性，反而提高了民非單位的社會聲譽，極好的促進了其發展。在我國，可根據社會工資水平制定民非單位受薪人員的工資標準，通過從政策上適當提高工資水平來調動舉辦者的積極性，同時吸引人才加入其中。但民非單位中的所有受薪人員的工資標準及志愿者的補貼費用等一定要透明。