全縣績效審計發展經驗交流

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績效審計是現代審計的核心內容，也是審計事業不斷發展的重要途徑。今年1月召開的全國審計工作會議再一次將全面推進績效審計作為2011年國家審計的主要任務，提出繼續堅持以真實合規性審計為基礎，全面推進績效審計。開展績效審計，對于促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置效益，促進建立責任政府有重要意義，也是審計事業謀求自身發展的重要途徑。審計機關如何深入貫徹落實全國審計工作會議精神，適應新形勢的要求，全面推進績效審計，是我們當前面臨的一個重要問題。本文結合審計工作實踐，對推動政府績效審計工作談幾點認識。

一、對績效審計的認識及實踐中的問題

(一）績效審計的含義及其發展績效審計源于國外的“三E”審計，是指對活動的經濟性、效率性和效果性進行的審計，統稱為“3E”審計。它是在考慮應有的經濟性的情況下，對政府活動、項目或組織的效率性和效果性進行的獨立檢查，可以有效促進制度建設，改善評價功能。我國審計機關于上世紀八十年代初，就開始探索績效審計，并提出我國審計工作應該朝績效審計方向轉變。1991年全國審計工作會議上，審計署首次提出：“在開展財務收支審計同時，逐步向檢查有關內部控制制度和效益審計方面延伸”的早期績效審計思路。黨的十六大后，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善和財經秩序的逐步好轉，為更好地探索我國政府審計發展方向，實現同國際審計發展接軌，審計署在《2003至2007年審計工作發展規劃》中提出；“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”。審計署《2008至2012年審計工作發展規劃》要求“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。多年來，各級審計機關不斷探索實踐，在開展的財政財務收支審計及專項資金等審計中注意體現效益審計內容和思想，尤其是近幾年來，審計機關能夠結合我國實際，積極深化效益內容，將揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產流失作為重點，在促進提高財政資金管理水平和使用效益、減少損失浪費、節約政府投資和維護國有資產安全方面取得了明顯成效，涌現出許多比較好的效益審計成果，深圳市審計局效益審計走到了全國前列，其成功經驗也在全國得到推廣應用。但由于我國績效審計起步晚，受傳統審計觀念影響以及績效審計的法律、法規體系不健全，績效評價體系不完善等因素制約，績效審計發展比較緩慢，績效審計還沒有真正成為政府審計工作的重頭戲。

（二）績效審計實踐中遇到的幾個問題甘肅審計廳多年來積極響應審計署提出的探索和開展績效審計的要求，于1996年就開始對國有企業效益審計的探索實踐，積累了一點經驗。之后，在開展的專項資金審計、固定資產投資審計、外資運用審計等領域逐步探索績效審計內容和方法，取得了一些新成效。但是，在具體的績效審計實踐中也遇到一些問題，制約和影響績效審計工作發展。1、審計人員觀念轉變慢，績效審計基礎條件差。由于長期受傳統財務收支審計影響，大多數審計人員對績效審計的認識比較模糊，相當一部分人對績效審計重視了解不夠，審計中很少主動關注績效審計內容，甚至有抵觸情緒。有的認為績效問題不是違法違規問題，不能顯示審計機關的權威性，審起來不帶勁；有的認為績效審計是西方國家的產物，不符合中國的國情，在當前審計任務非常繁重的情況下沒有必要去搞。同時，由于大部分審計人員對績效審計的認知也僅限于表象，沒有深入了解它的實質，對于如何操作更是知之甚少，造成績效審計工作的進展緩慢，效果也不夠明顯。截至目前，我省還沒有開展全面的績效審計，在常規審計項目中涉及績效審計內容也是極少量的，照此下去很難實現到2012年所有的審計項目都開展績效審計的要求。另外，在外部環境方面，由于許多政策措施不配套、管理基礎薄弱等原因也在一定程度上影響績效審計的開展。如在政府投資項目管理中，普遍存在重投入輕管理、重項目安排輕績效考核等情況，許多建設項目完成后不及時組織竣工驗收和績效考核評價，在審計機關目前缺乏評價標準和技術手段的情況下難以實施績效審計。2、審計及評價標準難把握，績效審計結果運用不盡人意。當前績效審計尚未形成一套規范、科學、可行的評價指標體系，由于缺乏統一規范的評價標準，造成審計人員進行專業判斷時依據不足。加之審計人員的知識結構、閱歷、綜合素質等差異以及認知問題的廣度深度的不同，使得收集的審計證據的角度和得出的評價結論也往往也不一樣，增加了審計結果的不確定性，在一定程度上也加大了審計風險。同時對績效審計結果運用不像落實審計決定具有強制性，績效審計結果存在不被重視或難以利用的情況。如我們在對某省屬虧損企業開展連續三年的效益審計試點時，通過對企業投入產出、產品市場銷售價格及銷路等方面的分析，確定企業盈虧臨界點，得出企業經營虧損主要原因是生產規模小、固定成本高的審計結論，進而提出了擴大生產規模、降低成本費用的審計建議，由于審計結論缺乏法律依據做支撐，審計結果最終未能得到重視和采納，后來該企業由于虧損嚴重破產倒閉。3、績效審計專業人員缺乏，工作推動技術難度大?？冃徲嫾纫獙彶檎鎸嵭院秃弦幒戏ㄐ裕忠u價經濟性、效率性和效果性，這對審計人員的專業素質和綜合分析能力要求很高，審計團隊需要更加優化、科學、合理的審計知識結構。目前，我國審計人員大多是學習財務和審計專業出身，審計組很難有一名工程技術類的人員，審計人員靠自身努力學習其他專業知識的能力和條件有限，造成工程及管理、計算機等其他專業人才缺乏，很難做出有深度、全面的、符合績效審計要求的審計結論，不能全面滿足績效審計工作需要，實際工作中只能依靠和利用相關部門組織的驗收、鑒定等結論或被審計單位的計量數據等進行績效分析評價，如果相關部門工作滯后，被審計單位基礎工作差，績效審計目標將無法實現。

二、推動績效審計發展的對策思考

（一）消除畏難情緒，積極主動開展績效審計。在國際上，通常將審計分為兩大類，既以真實性、合法性為基礎的傳統財務審計和以效益性為主要目標的效益審計。目前我國審計事業正處于由傳統的財政財務收支審計為主轉向以績效審計為主要內容階段，審計人員對績效審計認識上的差距及實戰經驗的缺乏，造成對績效審計心理上的恐懼，不敢或不主動涉足績效審計，在一定程度上影響了績效審計的發展?？冃徲嬍墙洕鐣l展一定階段的產物，是現代審計的重要內容，也是中國審計事業邁上新臺階的必經之路。我國績效審計取得的許多成功經驗證明，績效審計并不深不可測，目前開展績效審計雖然存在諸多困難和問題，但總體上不會影響績效審計發展方向，只要我們努力探索實踐，找準切入點，是能夠逐步實現績效審計最終目標的。首先要提高思想認識，充分認識當前開展績效審計的必要性和緊迫性；第二，要進一步解放思想，轉變觀念，創新思維；第三，要舍得投入時間和精力積極主動探索績效理論和方法，從心理上消除“怕”字和“難”字。

（二）建立健全績效審計的法律法規體系，營造績效審計環境。首先要逐步建立健全與績效審計相關的法律法規，進一步明確審計機關績效審計的職責和權限，規范和約束審計主體和被審計對象的行為。其次，在認真總結績效審計經驗的基礎上，制定比較系統、操作性較強的績效審計準則，對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告基本形式等作出具體規定，以規范績效審計工作，減少工作中的主觀隨意性，保證績效審計質量。第三，制定績效審計的評價標準體系。主要包括：國家的方針政策和法律法規，各地區行業的主要經濟技術指標及相關對比參數標準，被審計單位的規劃、目標和同類審計對象的發展水平等微觀標準，有關領域的專家意見和群眾評議，審計人員的職業判斷等，并以此為標準，對項目決策的科學性和資金投向的合理性，管理監督制度的有效性，計劃、標準的執行情況，資金使用的合規性，項目預期目標的實現情況等予以評價。其實，不同的審計項目目標，評價內容和具體形式不同，指標和標準只能作為一種工具和方式，要在分析時根據情況選擇使用。當前的績效審計可以按照劉家義審計長提出的“現行的法律法規、人們共同認知或約定的標準”作為評價尺度。同時需要進一步加大績效審計的宣傳力度，讓整個社會關心對績效審計有一個正確、客觀的認識?？梢詤⒄丈钲谑袑徲嬀纸涷灒ㄟ^人大立法形式規定每年由審計機關向人大做績效審計報告，以此促進績效審計結果運用；還可以通過定期公告績效審計結果，擴大績效審計的影響力；通過在報紙雜志上刊登績效審計文章、審計案例等，宣傳績效審計。不斷優化績效審計發展環境。

（三）以創新意識逐步推進績效審計?？冃徲嬙谖覈鸩酵?、底子薄、基礎條件弱，開展績效審計不能急于求成，需要逐步推進過程。在具體工作實踐中，可以在年度審計工作計劃中專門安排幾個績效審計項目，用于探索實踐，但就目前情況看，更多是要靠審計人員增強績效審計意識，積極主動將績效審計內容融入到各項審計業務之中，可以在日常實施的經濟責任審計、財政財務收支審計、企業審計和一些專項審計調查中就績效審計的某一方面內容開展績效分析，如在企業審計中對企業投入產出分析及盈利能力分析，對大宗物資采購、重大投資項目績效分析。財政審計中通過對某專項資金支持的項目的延伸審計分析評價財政資金使用效益等，這樣由點到面，逐步推進。通過開展績效審計，發現政府、企業和單位經濟活動中存在的不夠經濟、不夠科學、效率和效益不夠高的問題，找出體制機制缺陷，提出完善和改進的建議。開展績效審計，我還比較認同英國倡導的“保持靈活性和創造性”的理念，該理念認為績效審計沒有一種固定的模式。因此，在開展績效審計時不能生搬硬套標準和經驗，要將創新意識貫穿績效審計全過程，靈活運用各種審計方式方法，才能更好地推進績效審計并取得實實在在的效果。

（四）優化審計人員知識結構，培養績效審計人才?？冃徲嬓枰龃罅可钊?、細致、繁雜的調查研究和測算、分析、評估和審計工作。這些工作技術性強,專業化程度高,工作量大,需要有一支熟悉相關政策制度并能夠熟練運用現代手段處理績效審計業務的復合型人才隊伍。一方面要調整現有審計人員結構，引進一些開展績效審計必須的專業技術人才；其次，注重對現有人員績效審計方法和技術的培訓，鼓勵審計人員自學、研究績效審計相關知識，及時推廣總結績效審計經驗。同時還可以聯合社會各界資源，如高等院校、科研機構、會計師事務所等，建立國家審計機關專家支持系統，以滿足績效審計工作中遇到審計財會業務之外問題咨詢需要，及時地得到高質量的咨詢或建議。促進績效審計工作盡快發展。