財政績效審計經驗交流

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近年來，隨著部門預算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入改革等財政改革措施的付諸實施，推動了財政管理理念的轉變。但是財政資金使用方面業已存在的、以使用績效低下為特征的主要問題，依然存在，傳統的預算執行審計無能為力。在新的形勢下，人們對財政資金使用的關注將由過去的“對不對”、“實不實”，發展到“好不好”的層面。如何結合現階段財政體制及財政管理的現狀，開展富有成效的財政績效審計，是擺在我們廣大審計人員面前的一個現實問題。本文結合近年來財政績效審計的實踐，初步探討當前形勢下如何加強財政績效審計。

一、當前財政績效審計存在的主要問題

財政績效審計在平時的工作中主要體現為一年一度同級財政審計，目前通常的審計主要是本級財政的預算執行審計，其審計目標主要緊緊圍繞預算執行這條主線，以掌握基本情況，查錯糾弊，規范財政管理，全面監督預算執行的真實、合法、效益，促進建立規范的預算編制、批復、調整、追加審批的預算管理制度，對于財政績效關注的較少，之所以這樣，主要存在以下幾個方面的問題。

（一）審計體制束縛，績效審計難以開花

我國現行的審計體制是行政型模式，各級審計機關是本級政府的一個組成部門，從本質上講其開展的審計工作是政府的“內部審計”。根據目前的考核體制，政府領導往往最看重的是其在任職期內的成績，大部分領導重視的是招商引資，抓大項目、大投資、上規模等容易出成績的“外延擴大再生產”，期望眼前或很快能看得到成績。而財政績效審計在推動發展方面是一種“內含式的擴大再生產”，是對過去已支出的、現在正在支出的和將來要支出的財政資金或項目的效果性進行更深層次的監督，不僅僅局限在資金的使用效果，可能還會上升到對一些決策事項的評價，甚至會對上屆官員或現任官員的決策事項“評頭論足”，因此，在這種體制下財政績效審計就成為對本級政府領導的“挑刺行為”，是與領導快速取得政績的愿望是不相容的，無形當中對地方審計機關財政績效審計工作的開展制造了障礙。

（二）收入、支出預算編制口徑不一致，預算編制不完整

根據預算法的相關表述，財政收入包括預算內收入、預算外收入、政府性基金收入以及其他國有資本經營收入。大部分地方財政編制預算時，是根據財政收入的任務來編制，即比往年增長多少個百分點，來統籌編制收入預算。與此同時，部分實質性收入未能納入政府預算管理，游離于政府預算之外。但從西方國家的實踐看，政府預算具有計劃性、歸一性、公開性和法制性四大特征，就是說在西方國家的所有財政性資金都納入了政府的預算中，不存在預算外資金情況，在預算年度內，所有的政府收支活動都要在政府的預算計劃中體現出來，也就是說，幾乎所有的政府經濟活動都要在計劃約束的條件下執行。因此，我們國家大量預算外資金的存在，為績效審計的開展增加了難度，無法用統一的標準來考量、評價各項財政資金。

（三）績效指標評價體系不完善，且缺乏公認可適用的績效標準

開展績效審計最關鍵的是必須要有一個用以比較和評價的標準和依據。對于財務審計，公認會計準則就是評價財務報表表述內容的標準。而財政績效審計評價經濟活動的標準通常是由財政部門負責設計和應用的，審計人員根據財政管理部門所制定的標準進行審計和評價。但是，當前績效指標的體系存在很大的局限性，沒有從公共財政管理的要求，來及時設置績效評價指標，還是停留在過去傳統審計模式的基礎上，只有財務指標，沒有非財務指標；只有歷史指標，沒有未來價值指標；綜合性指標多，單項指標少，缺乏“預警”指標。迄今為止，審計人員還沒有一個公認可接受的適用于各種情況的審計標準可供利用，在評價標準缺乏的情況下，審計人員就很難深入了解被審計單位的經濟績效。在這種情況下，就造成了對績效的評價無據可依，無疑會影響績效審計的質量和審計結論的可信度。

二、進一步加強績效審計的幾點建議

（一）推動制定績效審計的相關地方法規和可操作的指南

我國《審計法》中雖提及了績效審計的概念，但績效審計涵蓋哪些內容，如何開展，并未以法律的形式予以規定。縱觀全國各地，凡是績效審計工作走在前面的地方，基本上都在地方審計條例中明確了績效審計的相關內容，為績效審計的開展創造了條件，其中《深圳經濟特區審計監督條例》規定最為詳細，不僅規定了績效審計工作的內容和方法，而且規定“審計機關應當在每年第四季度向本級政府和上一級審計機關提出績效審計報告，并受本級政府委托，向本級人大常委會報告績效審計工作情況。政府有關部門應當依據本級人大常委會對績效審計報告的審議意見編制預算、確定機構設置和人員編制”等實質性內容。今年頒布的《江蘇省審計條例》中也明確了績效審計的相關內容，基層審計機關要充分做好績效審計的宣傳工作，爭取地方黨委政府和人大的支持，如有可能推動制定更為詳細的地方績效審計相關法規和操作指南，為績效審計營造良好的氛圍。

（二）推動編制績效預算，建立績效考核評價體系

績效預算是將政府活動績效化為指標，并以各項效果指標為編制基礎的預算，是根據“花錢買效果，而不是買過程”的思想來設計預算的。傳統觀點認為，政府預算部門就是編制預算及分“盤子”；至于怎么執行，以及執行中存在什么問題，那是執行部門的事情。而績效預算則認為這是一個體系，應當將業績的指標、成本核算和執行結果都納入預算體系，也就是說，每一筆預算支出必須符合業績、公共預算和效果等三要素要求。因此，我們要根據各個地方的具體情況，積極推動財政等相關部門編制績效預算，可以采取先易后難，先推動專項資金的績效預算編制工作，通過實踐總結，不斷擴大績效預算編制的范圍。這樣預算編制階段建立起資金使用效果的考核評價指標，明確了管理部門及用款單位使用財政資金的責任，做到辦多少事撥多少錢，為花了錢辦不成事或未達到預期效果的情況進行責任追究提供依據，也為我們開展績效審計提供了可靠標準。

（三）加快人才培養步伐，打造高素質的審計團隊

我們當前的審計人員以精通財務審計的居多，知識面相對較窄。而績效審計需要多樣化和創新的方法，需要多學科的知識。這對審計人員提出了很高的要求，各地審計機關對此項工作應高度重視，在忙于業務工作的同時不要忘記業務人員的培養，要盡快培養和造就一批符合績效審計要求的復合型審計人才。培養方法上可以采用送出去培訓和請專家進來兩種形式。當前，聘請專家，借助外腦，建立專家庫是一個很好的辦法，可以彌補當前審計人才的不足。審計人員要加強自我學習，深入地掌握一定的宏觀經濟決策、經濟管理等方面專業的知識和計算機知識，否則專業技術能力跟不上，勉強為之，只能草草過場，反之，審計人員專業素質勝任審計任務，就會取得事半功倍的效果。

三、對專題項目開展財政績效審計的措施

對于公共財政績效審計，特別是一年一度的本級預算執行審計面廣量大，時間緊、人手少，績效審計不可能面面俱到，審計人員在各個年度開展績效審計時，就有必要在財政審計大格局的理念下，在必審內容的基礎上有所側重的選幾個主題，在精細上下功夫。專題內容要從多角度進行挖掘創新，在緊扣預算執行這個主題的同時，更加側重分析資金使用的“經濟性、效率性、效果性”，揭示一些體制、機制上深層次的問題，以此達到“規范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保障財政安全、提高財政績效水平”的目的。下面簡要介紹專題審計的一些具體做法：

（一）以重大投資項目為載體，打造績效審計精品

公共投資建設項目具有資金數量大，領導關心、社會關注的特點，決策稍有不慎就會造成極大的損失浪費。另外隨著市場經濟體制不斷完善，建筑市場逐步規范，特別是工程管理領域的操作程序方面的違紀違規問題有所減少。在這種環境下，如何進一步有效監督國家財政性資金的投資效益和效果，成為各級黨委、政府和人民群眾廣泛關注的問題。在每年的審計項目中，有重點的安排幾個重點工程項目，進行績效審計，以經濟效益和社會效益為突破口，強調事前、事中審計，突出投資建設項目的立項、項目建設的進度、資金管理使用及建設成本等四個方面的重點，審計過程中緊緊圍繞公共投資的“經濟性、效率性、效果性”來展開，注重工程的成本與收益的對比分析，注重工程造價的合理與節約，注重項目的經濟效益和社會效益。

（二）以專項資金審計為延伸鏈，加強其公共效益審計

在每年的同級審過程中，要有重點的在財政專項轉移支付資金和地方安排的專項資金中選擇幾項，對其資金使用情況進行重點延伸，并出具專項資金績效審計分析報告，特別重要的專項進行單獨立項，單獨出具報告，審計內容納入同級審的工作報告，一并向人大匯報。對這些專項資金的審計，從完善內部控制制度、監督評價國家政策執行的有效性和完善性方面入手，主要審查專項資金安排的項目是否具有公共性，是否代表了公眾的利益，其受益者是否具有廣泛代表性;是否按批準的預算安排資金，有無用于其他方面或沒有完成預算;資金是否用在批準的項目上，有無任意改變項目，將生產性資金用于建房購車，彌補行政經費等非生產性項目;項目支出是否按照計劃完成并能夠發揮作用。通過審計，揭露資金被截留、挪用，撥款不及時，資金分配“低、小、散”效果不明顯等影響資金使用績效的實質性問題，指出財政及其他相關職能部門對資金使用“重分配、輕管理”的現狀，從管理角度有針對性的提出一些建設性意見，確保資金在規定用途上使用，發揮其最大的經濟效益和社會效益。

（三）從部門職能入手，開展行政成本績效審計

開展行政成本審計就是要抓住與行政成本有關的人財物進行監督，綜合評價經濟性、效益性，并延伸到部門工作目標完成情況，將審計成本轉化為財政管理成果，從而遏制行政成本的過度膨脹。審計中，既抓宏觀又抓微觀。在宏觀方面，注重分析年初預算安排行政管理費支出占整個財政預算支出的比重，看其是否合理;分析行政成本增長率與實際可用財力增長率是否協調;分析政府集中采購程度，是否達到節省支出的目的。在微觀方面，具體到某一部門或單位財務內部管理制度是否健全有效執行，重視機構和人員編制的管理。通過行政管理成本審計，降低行政運行成本和減少行政性開支。行政支出不僅要講求其經濟性和效率性，更要強調其效果性，要非常強調行政機關所提供的公共服務的質量和數量。在評價行政機關的績效時，最主要是要看該部門是否存在其職能的缺位和越位情況，是否相應提供了優質的公共服務產品。為此，要量化其績效指標，把各部門職能量化考核標準制定出來，用為社會所辦的實事為依據，為民眾所解決的問題為標準來衡量其績效水平。