“依法治×”泛濫現(xiàn)象析

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【內(nèi)容提要】“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”治國(guó)基本方略的確立，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)主義民主和憲政建設(shè)進(jìn)入到了一個(gè)治國(guó)理政的新階段。但依法治國(guó)提出之后，“依法治×”幾成泛濫之態(tài)，依法治省、依法治市、依法治縣、依法治鄉(xiāng)等是可以講的通的，不過(guò)，依法治水、依法治電、依法治地等就有些荒唐可笑了。歸根究底我認(rèn)為之所以出現(xiàn)這些近乎荒唐可笑的口號(hào)是因?yàn)槲覀円恍┤穗m然口口聲聲要依法治國(guó)，但他們根本沒(méi)懂依法治國(guó)的本義或說(shuō)法治的本義精神，而責(zé)任問(wèn)題就是其中一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，只要你是在管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，它就可能出現(xiàn)一些問(wèn)題，就有責(zé)任的認(rèn)定和承擔(dān)問(wèn)題，并不因?yàn)槟恪耙婪ㄖ巍痢倍幽悖螞r我們一些人實(shí)際中并未真正依法而治。由于能力的限制，我將僅通過(guò)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政、人民民主與人民當(dāng)家作主、民主與代議制、治官與治民等方面，對(duì)十五大報(bào)告“依法治國(guó)”的定義做一點(diǎn)自己的理解并提出自己的一點(diǎn)看法。以祈望能對(duì)正確理解依法治國(guó)的本義特別是轉(zhuǎn)變一些錯(cuò)誤的觀念有所助益。

【關(guān)鍵詞】黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政人民民主與人民當(dāng)家作主民主與代議制治官與治民

變民風(fēng)易，變士風(fēng)難；

變士風(fēng)易，變仕風(fēng)難；

仕風(fēng)變，天下治矣。

————（明）呂坤《呻吟語(yǔ)·治道》[1]

“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”[2]這段論述高屋建瓴地揭示了依法治國(guó)作為治理國(guó)家基本方略的內(nèi)涵：依法治國(guó)的主體，是廣大人民群眾；依法治國(guó)的客體，是國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；依法治國(guó)的依據(jù)，是憲法和法律，以及依據(jù)憲法和法律制定的規(guī)范性文件；依法治國(guó)的方式，是人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法通過(guò)各種途徑和形式治理國(guó)家；依法治國(guó)的目的，是保證國(guó)家各項(xiàng)活動(dòng)都依法進(jìn)行，即立法機(jī)關(guān)依法立法和監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正的行使審判權(quán)和檢察權(quán)、各行各業(yè)和公民都遵紀(jì)守法、依法辦事、把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義法治國(guó)家。依法治國(guó)方略的確立，是新形勢(shì)下發(fā)展社會(huì)主義民主的必然要求，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式、治國(guó)方略的的重大進(jìn)步，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。

自從97年十五大提出依法治國(guó)以來(lái)，全國(guó)人民的法律意識(shí)增強(qiáng)了，政府依法辦事的增多了，這都是值得我們心喜的，但“依法治×”幾成泛濫之態(tài)，依法治水、依法治電、依法治地等荒唐可笑的口號(hào)到處是，也說(shuō)明我們一些人，特別是一些當(dāng)政者至今還未理解法治的本義，把“依法治×”只當(dāng)成了一種時(shí)尚口號(hào)而并不知其真正的理念與價(jià)值，把“依法治×”當(dāng)成了擋箭牌而沒(méi)看到其中沉甸甸的責(zé)任。

一．黨的領(lǐng)導(dǎo)并不就等于黨的執(zhí)政

政黨作為現(xiàn)代政治的產(chǎn)物，其基本目的就是通過(guò)實(shí)施對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，控制政治過(guò)程，實(shí)現(xiàn)自己的綱領(lǐng)，體現(xiàn)一定階級(jí)、集團(tuán)或階層的利益。政黨領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代國(guó)家政治過(guò)程的基本特征，在現(xiàn)代國(guó)家的政治過(guò)程中，政黨是最活躍、最有影響力的政治主體。就執(zhí)政黨而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，其中，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)即對(duì)國(guó)家權(quán)力的掌握、控制和行使則稱為執(zhí)政。執(zhí)政是一個(gè)政黨進(jìn)入國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)并以該政黨為主體、以國(guó)家權(quán)力的名義從事對(duì)整個(gè)國(guó)家公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，黨依法執(zhí)政的水平直接影響著國(guó)家權(quán)力能否嚴(yán)格依法運(yùn)作。在這個(gè)意義上，實(shí)行依法治國(guó)，首先是共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，只有堅(jiān)持黨依法執(zhí)政，才能保證行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)公正司法。但作為兩個(gè)概念，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政是緊密聯(lián)系而又有所區(qū)別的。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是指，在以自己提出、實(shí)際上體現(xiàn)著中國(guó)人民的共同利益的價(jià)值觀念、路線、政策吸引黨外人民群眾、甚至其他黨派及其成員的支持和追隨的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)中從事引導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者為實(shí)現(xiàn)黨所提出的價(jià)值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動(dòng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為黨和人民群眾的一種關(guān)系狀態(tài)，不是黨強(qiáng)迫的，而是人民群眾自愿地與黨形成的。領(lǐng)導(dǎo)主要靠人民的信賴和認(rèn)可，主要靠黨的榜樣示范、宣傳、維護(hù)人民利益的奮斗實(shí)踐。黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要靠它所倡導(dǎo)的科學(xué)的政治思想和主義的吸引力，它的治國(guó)綱領(lǐng)、路線、政策所正確體現(xiàn)的人民意志與利益的政治引導(dǎo)力，它的組織與黨員干部全心全意為人民服務(wù)和為人民利益犧牲奮斗的精神感召力，而贏得人民群眾的擁戴。

而在現(xiàn)代民主政治的前提下，一般意義上的執(zhí)政都是指一個(gè)政黨通過(guò)合法途徑進(jìn)入國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，并以該黨的代表為主掌握國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、從事對(duì)整個(gè)國(guó)家的公共事務(wù)的管理活動(dòng)。或者說(shuō)，執(zhí)政是一個(gè)政黨通過(guò)合法的途徑在國(guó)家權(quán)力中占主導(dǎo)地位，并通過(guò)國(guó)家權(quán)力將自己的治國(guó)主張貫徹于國(guó)家的政務(wù)管理過(guò)程中的活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政就是中國(guó)共產(chǎn)黨的代表在合法地進(jìn)入和掌握國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的前提下，以國(guó)家代表的名義行使國(guó)家權(quán)力、貫徹黨的治國(guó)主張、處理全國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)、謀求和實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的利益的活動(dòng)。黨的執(zhí)政是黨的代表們執(zhí)掌和控制國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、行使國(guó)家權(quán)力處理國(guó)家事務(wù)的活動(dòng)和行為。

從廣義上說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括著黨的執(zhí)政，但黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政畢竟有差別：黨的執(zhí)政是通過(guò)法律程序獲得的法定地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨在社會(huì)生活中通過(guò)自己的無(wú)私的工作同人民群眾形成的一種事實(shí)性關(guān)系狀態(tài)；執(zhí)政必然要運(yùn)用國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的帶有強(qiáng)制性的權(quán)力、推行以國(guó)家名義制定的法律和政令，領(lǐng)導(dǎo)卻主要只能依賴說(shuō)服、宣傳、引導(dǎo)、示范、領(lǐng)先實(shí)踐、組織行動(dòng)等手段；黨的執(zhí)政的直接主體是黨組織的代表們，黨的領(lǐng)導(dǎo)的直接主體就是黨組織自身。

在取得執(zhí)政地位以后，我們黨具有雙重身份的合一：既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨；既要行使國(guó)家權(quán)力；又要從事社會(huì)工作。長(zhǎng)期以來(lái)，我們忽略了對(duì)執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)分，將執(zhí)政視同為領(lǐng)導(dǎo)，也將領(lǐng)導(dǎo)泛化為執(zhí)政。由于我們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的執(zhí)政地位的取得方式不作分析，所以，我們不自覺(jué)地將人民群眾應(yīng)當(dāng)服從我們的執(zhí)政行為的義務(wù)，擴(kuò)大、泛化為應(yīng)當(dāng)服從我們領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)。我們黨一身二任，既是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是執(zhí)政黨，是不可分割的整體。但如果我們只看到或強(qiáng)調(diào)這一方面，而忽略它們相區(qū)別的一面，就容易導(dǎo)致黨政不分、以黨代政，導(dǎo)致執(zhí)政的黨組織和黨員的錯(cuò)誤都會(huì)全歸于整個(gè)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤（如司法腐敗都?xì)w于黨的腐敗）。人之忠于職守的最好保證，在于使其利益與其責(zé)任一致起來(lái)。[3]依法治國(guó)定義中我們用的是黨的領(lǐng)導(dǎo)，我們那一些提出荒唐可笑口號(hào)的人恐怕是還沒(méi)看清，他們還在以為當(dāng)政過(guò)程中出的責(zé)任是由整個(gè)黨來(lái)負(fù)，因此他們才敢那么不負(fù)責(zé)任隨便的亂提口號(hào)。要依法治國(guó)必須分的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政的區(qū)別，也必須分清領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與執(zhí)政責(zé)任，真正做到權(quán)責(zé)一致起來(lái)，執(zhí)政的黨組織和黨員的責(zé)任必須由他們自己來(lái)負(fù)。

二．人民民主不等于人民當(dāng)家作主，現(xiàn)代民主采用的是代議制

憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的主人，也就是說(shuō)人人都有權(quán)參與國(guó)家事務(wù)和其他方面事務(wù)的決策和管理，但是，我們不能想象所有的公民都一窩蜂地去管理國(guó)家，不可能由所有的公民都直接從事對(duì)國(guó)家和其他方面的事務(wù)的決策和管理。而且所有的公民都直接從事對(duì)國(guó)家和其他方面的事務(wù)的決策和管理的話，我們的政府還有存在的依據(jù)嗎？實(shí)踐中，人民民主只能表現(xiàn)為由從人民中產(chǎn)生的代表或官員來(lái)直接從事國(guó)家事務(wù)的決策和管理，也就是現(xiàn)代民主采用代議制而不是直接民主。代議制顧名思義就是指一國(guó)統(tǒng)治階級(jí)從各階級(jí)、階層、集團(tuán)中選舉一定數(shù)量能夠反映其基本利益、意志的成員，組成代議機(jī)關(guān)，并根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，決定管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活各方面重大事務(wù)。因此，現(xiàn)實(shí)生活中，人民沒(méi)有也不可能直接管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。人民民主并不等于人民都當(dāng)家而作主，人民民主的“民主”主要是從人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民擁有國(guó)家的主權(quán)并且人人都有參與國(guó)家事務(wù)和其他方面事務(wù)的決策和管理的權(quán)利或資格來(lái)說(shuō)的，但你有參與國(guó)家事務(wù)和其他方面事務(wù)的決策和管理的權(quán)利或資格并不必然就一定都有直接從事對(duì)國(guó)家和其他方面的事務(wù)的決策和管理的實(shí)踐，人民作主體現(xiàn)的是人民主權(quán)，人民是國(guó)家權(quán)力的最終來(lái)源，是一種權(quán)力狀態(tài)或形式，而人民當(dāng)家是一種活動(dòng)，是直接民主，是人民人人都直接從事國(guó)家事務(wù)的決策和管理，因此人民民主和人民當(dāng)家作主是有區(qū)別的，人民民主并不必然就是人民當(dāng)家作主，人民當(dāng)家作主只是實(shí)現(xiàn)人民民主的一種形式，是直接民主而現(xiàn)代社會(huì)的人民民主采用的是代議制。

“關(guān)于民主制度的功能，《聯(lián)邦黨人文集》的理解與我們有些距離。許多段落顯示，當(dāng)書中要用民主語(yǔ)言說(shuō)明政府與人民關(guān)系時(shí)，最常用的字眼是政府“依賴”于人民，依賴人民的什么呢？簡(jiǎn)言之，依賴人民給政府提供正當(dāng)性。民主的功能，主要是用人民作為政治正當(dāng)性的來(lái)源；以人民的同意作為要求人民服從統(tǒng)治者的口實(shí)。此之所以民主的最重要制度表現(xiàn)，竟然是選舉統(tǒng)治者！相比之下，中文讀者通常對(duì)于民主有更浪漫、更高調(diào)的期許，相信民主制度能夠讓具體的人民取得權(quán)力，參與決策。這兩種理解方式何者較為恰當(dāng)，不容易有定論。不過(guò)在前一種理解之下，藉制衡限制權(quán)力的必要比較明顯，而在后一種理解之下，由于人民對(duì)于自己的政治角色與效能幻覺(jué)較多，限權(quán)的需要比較會(huì)遭忽略，卻也是不爭(zhēng)的事實(shí)。”[4]這段論述的意思對(duì)于我們的依法治國(guó)來(lái)說(shuō)也同樣是適用的，人民在依法治國(guó)過(guò)程中所涉及的還主要應(yīng)該是孫中山先生所說(shuō)的四大民權(quán)即選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制法律權(quán)、復(fù)決法律權(quán)，依法治國(guó)的主體是人民只是說(shuō)的是一種法律狀態(tài)或形式，并不是說(shuō)人民人人都依照憲法和法律規(guī)定直接管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。五大治權(quán)是有政府掌握的，真正在直接管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)的還是我們的政府。在民主政體或代議政體中，對(duì)于管理不善的自然糾正辦法就是變動(dòng)人事。[5]說(shuō)的是代議制民主中的責(zé)任問(wèn)題，同樣治國(guó)的過(guò)程中并不因加了“依法”兩字就必然不會(huì)產(chǎn)生責(zé)任問(wèn)題，這里的責(zé)任也不能因?yàn)槲覀儼岩婪ㄖ螄?guó)的主體定義為了人民就由人民來(lái)買單，我們的一些當(dāng)政者出了事還是要有他們自己來(lái)承擔(dān)責(zé)任。

三．法治不是治民之道而是治政府之道

依法治國(guó)具體就是要保證國(guó)家各項(xiàng)活動(dòng)都依法進(jìn)行，即立法機(jī)關(guān)依法立法和監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正的行使審判權(quán)和檢察權(quán)、各行各業(yè)和公民都遵紀(jì)守法、依法辦事，而且主要的還是側(cè)重于政府依法辦事，使憲法和法律的權(quán)威高于政府領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威也就是使“制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。我們說(shuō)過(guò)去的十七、十八世紀(jì)是刑法的時(shí)代，十九、二十世紀(jì)是民商法的時(shí)代，二十一世紀(jì)是行政法和憲法的時(shí)代其實(shí)也正說(shuō)明了不同時(shí)期有不同的側(cè)重點(diǎn)而我們現(xiàn)在要建立的法治是治政府而非治民之道，當(dāng)然所謂的治政府主要還是指政府應(yīng)該嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)來(lái)辦事，所有的官員包括領(lǐng)導(dǎo)人其權(quán)威都必須在法律之下而不能在法律之上。

現(xiàn)在我們的一些人包括提出那些荒唐可笑口號(hào)的一些當(dāng)政者其實(shí)就還是在把法治理解為治民之道，以為法制定來(lái)就是為了管理人民的，就是要人民遵紀(jì)守法而自己是存在于法之外的。有此觀念，所以他們才“依法治×到處飛，以“法治”的名義來(lái)折騰老百姓，法是什么，有他們隨便講，任意解釋，殊不知他們這正是拿著“法”來(lái)大行人治。在他們那里“法”只是他們手中治人民的工具。

真正的法治，“法”不是某些人手中的工具，她是大家共同遵守的基本法則，而且真正的法治不只是人民守法更重要的是政府和官員守法。我們的一些當(dāng)政者不認(rèn)識(shí)到此的話，以“法治”的名義來(lái)折騰人民的事就不會(huì)滅絕。因此“保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”這才是依法治國(guó)定義中法治的本義。

結(jié)語(yǔ)

“依法治國(guó)”的方略是個(gè)好的治國(guó)理政的方略，二十一世紀(jì)是法治的時(shí)代，也有人說(shuō)二十一世紀(jì)是中國(guó)人的世紀(jì)，我們有一個(gè)美好的前景，希望我們特別是我們的一些當(dāng)政者能夠真正理解法治的理念，轉(zhuǎn)變對(duì)法治的不正確的觀念，認(rèn)清自己的使命與責(zé)任，少做一些折騰人民的事，為著我們的美好前景而工作與奮斗，則天下治矣。歷史是人民寫的，人民會(huì)記住你們的。