林權制度改革會講話一

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今天，市委、市政府在這里召開全市集體林權制度改革動員大會，標志著我市集體林權制度改革工作已經全面啟動。在全省即將全面開展集體林權制度改革之際，市委、市政府抓住機遇，從戰略全局高度，率先在全省開展集體林權制度改革，具有重要意義。剛才**區介紹了林改試點的成功做法，值得大家學習借鑒；項金如副主任宣讀了市委市政府《關于進一步深化集體林權制度改革的意見》，這是我市集體林權制度改革的指導性文件，希望大家認真學習領會。王書記下面還將作重要講話。這里，我先講幾點意見，供大家參考。

一、深化我市集體林權制度改革必要性

深化集體林權制度改革，是我市貫徹落實黨中央國務院關于加快林業發展決定和回良玉副總理在全國集體林權制度改革現場經驗交流會上講話精神的重要舉措，對于維護廣大林農的基本利益、解放和發展林業生產力、加快林業和農村經濟的發展，都具有重大的意義。

我市是林業大市，80％的土地是山場，70％的人口在山區，集體林地占有較大比重。改革開放后，通過開展穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制為主要內容的林業“三定”工作，擴大林業經營自主權和實施林業分類經營改革，在一定程度上解放和發展了林業生產力。但由于部分集體林地產權不夠明晰、使用權流轉不規范、經營機制不活、利益分配不明確等原因，林農的經營主體地位沒有得到有效落實，影響了林木所有者和經營者發展林業的積極性，阻礙了生產要素向林業的集聚，導致森林資源質量不高、林種結構不合理、經營管理粗放，林業大資源、小產業、低效益的狀況長期得不到根本改變。為此，必須深化集體林權制度改革，這是適應社會主義市場經濟發展的必然選擇。只有改革，才能有效消除長期制約林業發展的體制機制障礙；只有改革，才能有效釋放農村勞動力的巨大潛能和林地的巨大生產潛力及調動其他各種生產要素向林業聚集；只有改革，才能充分發揮林業的雙重屬性和林業的多種功能；只有改革，才能充分發揮林業在構建和諧社會中的重要作用，保持林區的穩定；只有改革，才能充分發揮林業在建設社會主義新農村中的重要作用。

二、深化集體林權制度改革需要明確的幾個基本問題

這次林改不同于以往歷次林業改革，它是一次對以林地權益為核心的森林資源資產權益進行進一步明確，是從體制上、機制上和制度建設上的綜合性改革，是從明晰產權關系入手，確立林農經營主體地位，給予林農真正意義上的物權改革。因此，必須進一步明確林權制度改革的依據、范圍、目標、任務等基本問題。

（一）林改的依據

林改工作情況復雜，政策性強，必須嚴格依法依規辦事。現行的涉林法律法規較多，這些都是我們林改工作必須遵循的準則和依據。其中最重要的有四個：一個是《森林法》，一個是《農村土地承包法》，一個是《村民委員會組織法》，還有一個是中共中央國務院《關于加快林業發展的決定》。如《農村土地承包法》第三條明確規定：“國家實行農村土地承包經營制度”，并指出“農村土地”“是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地”。這就是說，國家對林地和耕地一樣，都是實行承包經營制度。同時，還指出：“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式”，而對于“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。”第十條規定，“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。這些規定，對林改工作無疑具有重要指導意義。

（二）林改的范圍

不同的地區，具體情況不同，林改的范圍也不盡相同。在借鑒外地經驗的基礎上，結合我市林業“三定”以來大部分山林已基本到戶的實際，我市確定的林改范圍主要是林木所有權和林地使用權尚未明晰的集體林（包括商品林、公益林）以及區縣人民政府規劃的宜林地。

對已明晰權屬的自留山、責任山和承包經營、股份制經營、合作聯營的集體商品林以及經縣級以上人民政府規劃界定并到戶的生態公益林維持現狀不變，在本次改革中主要是完善登記內容、建全檔案，換發全國統一式樣的林權證。

對權屬有爭議的森林、林木和林地，要按照“逐級負責、分級調處”的原則，積極調解權屬爭議。調解成功的，要確權發證；一時難以調解的，暫不納入改革范圍。

（三）林改的內容

林改的內容很多，包括主體改革和配套改革兩個大的方面。主體改革的內容主要是：確權發證、減輕稅費、放活經營、規范流轉等。配套改革的內容主要是：加快林業管理體制改革、積極培育林業生產要素市場、逐步建立森林資源資產評估體系、拓寬林業投融資渠道、建立健全覆蓋集體林業的公共財政制度、建立森林資源“三防”體系等。

這里重點講一下確權發證問題。林改的核心是產權。產權包括所有權、經營權、處置權和收益權。其中涉及產權的性質、產權的確立、產權的行使、產權的流轉、產權的收益和產權的保護等許多方面。林改的實質是通過“兩權分離”，還權、還利于民。

確權發證是林業產權制度改革中一項最基礎、同時也是一項非常復雜的工作。一是劃給農民經營的自留山和分包到戶的責任山，要穩定不變。這是中央三令五申的要求，也是維護林業政策連續性的需要。二是對現在仍歸集體統一經營的山林，要區別情況，分類指導。可以按人口實行均山、分戶、聯戶承包經營，也可以采取分股不分山、分利不分林的辦法，繼續實行集體統一經營，還可以實行有償轉讓經營等。三是對已經流轉的集體山林，程序合法、合同規范的，要予以維護；群眾意見較大的，要尊重歷史、依法完善。四是對國有林（包括國鄉聯營山林），首先要穩定權屬，其次要搞活經營。搞活經營的方式很多，可以通過采取內部職工承包，或者吸收社會法人、自然人以資金、技術等生產要素入股，實行股份制經營，或者向社會公開轉讓等。

從我市的實際情況看，雖然經過林業“三定”，做了大量工作，但確權發證任務仍十分艱巨。

（四）林改的任務

主要任務是，爭取用2年左右的時間，打好“一個基礎”（確權發證），建立“兩大機構”（森林資源資產評估機構和交易機構），突破“三個難點”（“兩金”減免、森林資源資產抵押貸款、采伐限額管理），完成“四項工作”（放活經營、減輕稅費、規范流轉、綜合配套）。

（五）林改的目標

從近期看，林改的目標就是要實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，實現“四增”即資源增量、林業增效、林農增收、村財增加。從長遠看，應實現的目標主要是，建立經營主體多元化，權責利相統一的集體林經營管理新機制和適應社會主義市場經濟體制要求的現代林業產權制度。這種現代林業產權制度的基本內涵有六個方面，即“產權歸屬清晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、服務監管到位”。

（六）林改的途徑

主要是三個方面：一是通過所有權和經營權“兩權分離”，明確林業產權，把林地的經營權落實到戶、落實到人，確立林農在林業經營中的主體地位；二是通過林權登記發證，以法律的形式落實林農的經營權，確保林農的處置權和收益權，真正實現還林、還利于民；三是通過建立健全林業要素市場和服務平臺等配套改革，規范林權的依法、有序流轉，促進人才、資本、科技等各種生產要素向林業聚集，盤活森林資源，激活林業發展機制，縮短林業經營周期，促進林業發展和林農增收，帶動新農村建設。要通過這三個方面的措施，逐步實現經營主體明晰化、資源資產化、流轉規范化、機制市場化、投入多元化、服務社會化、效益最大化。

（七）林改的步驟

根據我市森林資源狀況和已有的基礎條件，林改工作從今年第二季度開始，力爭用兩年的時間全面完成林改任務。具體分三個階段進行。

1、準備階段：時間2007年4月－6月底，主要工作是宣傳發動、組織培訓、制定方案。

通過各種形式，廣泛深入地宣傳林改的目的、方法和政策；逐級組織業務骨干培訓，務使參與林改的工作人員和基層干部都成為林改的“明白人”；在調查摸底的基礎上，逐級制定切實可行的改革方案。

2、實施階段：時間2007年7月－2008年9月底，主要工作是現場勘界、登記造冊、確權發證。

村或村民小組推選代表組成工作組，現場核實山林權屬、面積和四至界線，逐戶登記并繪制山林小班位置圖。林業部門負責對登記的材料進行程序審核，審核無誤后張榜公示，并由集體林地所有者統一與農戶簽訂承包合同，報縣級人民政府批準發證。

3、總結階段：時間2008年10月－2009年3月底，主要工作是檢查驗收、總結經驗、評比表彰。

對林改實施情況，各級要加強跟蹤督促檢查，及時解決改革工作中出現的新情況、新問題，并不斷總結經驗。林改工作基本結束后，由各級集體林權制度改革領導小組對下一級的林改工作進行檢查驗收。檢查驗收和評比表彰的具體方案另行制定。

三、深化集體林權制度改革需要把握好幾個問題

深化集體林權制度改革，最終要體現在“明晰產權，減輕稅費，放活經營，規范流轉”這四句話上，以生態公益林是否管好、商品林經營是否放活、林農是否增收，作為檢驗這次改革成敗的標準。為了實現這個改革目標，在工作中，必須注意把握好以下幾個問題：

（一）保持林業政策的連續性，確保改革的順利進行和農村社會穩定。這次林改，實際上是對上個世紀80年代初林業“三定”確定的林業產權制度的進一步鞏固、完善、深化和提高，絕不是推倒重來。按照中央《關于加快林業發展的決定》和《農村土地承包法》的規定，林業“三定”時已經分到戶的自留山和責任山必須保持穩定，這次主要是完善合同，換發林權證；目前仍由集體管理、尚未落實經營主體的山林，可以按人口實行均山、分戶、聯戶承包經營，也可以采取分股不分山、分利不分林的辦法，繼續實行集體統一經營。因此，必須在穩定林地所有權的基礎上，通過流轉或實行家庭承包等多種形式，明確經營主體，落實經營責任，并確權發證。各地對改革中出現的問題，要嚴格按照有關法律法規或通過協商的方式予以解決，不允許違反規定搞上有政策，下有對策，另搞一套，確保改革的順利進行和農村社會的穩定。

（二）充分尊重群眾意愿，發揮好群眾的首創精神。市委、市政府《關于進一步深化集體林權制度改革的意見》中提出了7種明晰產權的有效形式，各地情況不同，可因地制宜的選擇運用。除此之外，各地還可以結合改革，積極探索新的改革形式，充分發揮人民群眾的首創精神。需要強調指出的是，不論采取哪種形式，都必須堅持群眾自愿的原則，通過召開村民大會或村民代表會議，充分聽取廣大群眾的意見和建議，堅持三分之二以上多數同意后決策，保障群眾的民主權、參與權、知情權，堅決杜絕暗箱操作。

（三）加強對改革的政策引導，充分調動各方面的積極性。林改的實質就是完善適應市場經濟體制的新的林業生產關系，其政策性、專業性都非常強。為了保證改革的順利進行，必須加強對改革的引導。各地林改辦公室要盡快組織人員編印《集體林權制度改革政策問答》，指導各地掌握政策；同時要成立林改政策咨詢小組，解答有關林改政策問題。要努力探索調動農民、山林經營者和鄉、村、組各方面積極性的林業發展新機制，引導和鼓勵山林向有經營能力的大戶集中，大幅度提高林業生產力和經營效益。

（四）堅決落實和兌現改革的各項配套政策。這次改革推出的政策多、內容豐富，條條都有“含金量”，體現了市委、市政府對林業的高度重視和關懷。如全面取消市、縣、鄉、村出臺的所有木竹收費項目；調減育林基金分成比例，將讓利的育林基金全部補助給鄉鎮；自產自銷原木、原竹取得的銷售收入，免征增值稅和所得稅；企事業單位種植林木、發展綠化苗木等獲得的收入，暫免征收企業所得稅；對以三剩物和次小薪材為原料生產加工的綜合利用產品，實行增值稅即征即退政策；毛竹、10厘米以下間伐材不納入生產計劃管理，由縣級林業主管部門按照省批準下達的采伐限額控制，等等。全面落實和兌現這些政策，是這次林業產權制度改革的關鍵，各地、各部門必須增強組織紀律觀念和大局意識，從服從發展大局，服務“三農”工作的高度，堅決地、不折不扣地將各項政策落實到位；有關部門要加強督導檢查，確保政策執行不走樣。

（五）重視群眾來信來訪，妥善解決山林糾紛和承包糾紛。由于本次改革涉及面廣、情況復雜，且林業“三定”以來的林業產權關系變化形成了一些“后遺癥”，因此，改革中不可避免地會出現一些山林糾紛和承包合同糾紛。對此，我們要有充分的思想準備。對改革中出現的各種糾紛問題，各地務必高度重視，依法加強協調，妥善解決。要嚴防因山林權屬或承包合同糾紛引發群體性亂砍濫伐林木和糾紛械斗事件，堅決依法打擊借改革之名制造事端、引發糾紛或亂砍濫伐的各種案件。要充分發揮鄉規民約在群眾自我調解糾紛、愛林護林方面的積極作用，把矛盾化解在基層，消滅在萌芽狀態。各級人民法院和林業、公安、信訪等部門，要認真受理群眾來信來訪和投訴，建立重大毀林案件和糾紛械斗事件的應急處理機制。林改辦要安排專門力量負責接待和處理群眾反映的林業產權制度改革中出現的各種矛盾和問題，杜絕群體事件的發生，確保改革順利進行。

四、做好集體林權制度改革工作的幾點要求

第一、組織領導要到位。這是做好林改工作的保證。各級黨委和政府要從全局和戰略高度，充分認識林改的重要性、艱巨性和復雜性，把它作為解決當前“三農”問題的一件大事來抓，實行黨政一把手親自抓、負總責，分管領導具體抓，層層落實領導責任制，確保改革取得成功。各級都要成立以黨委或政府主要負責同志為組長，相關部門負責同志為成員的林改工作領導小組。在這個基礎上，建立“市指導，區縣領導，鄉鎮組織，村組操作，部門服務”的工作機制。

第二、工作班子要落實。林改工作班子是否得力，直接關系到林改的各項工作和政策措施能否真正落實。要抽調業務熟、能力強、素質高的人員，組建林改試點的具體辦事機構，負責政策指導、技術培訓和日常工作。同時，林業、財稅、紀檢監察、農業、國土以及政法等部門都要各司其職，通力合作，確保改革順利推進。特別是每個村民組要推選5－7名底數清、情況明、威望高、人緣好、有熱心、能干事的同志組成林改工作小組，負責相關林權權利人的召集、現場勘界、表格填寫以及老式林權證收集等工作。

第三、宣傳發動要廣泛。林改工作直接關系到農民群眾的切身利益，不僅需要有群眾的支持和參與，而且要把林改方案的最終決定權交給群眾，由村民委員會或村民代表大會按照《村民委員會組織法》表決通過。因此，要采取有力措施，加大林改宣傳力度，把林改政策交給群眾，充分尊重農民的意愿，切實維護農民的利益，讓農民群眾真正享有知情權、參與權和決策權。同時，要把林改政策宣傳到各級領導、社會各界、廣大林農，使他們都知道林改。

第四、林改培訓要務實。為盡快打造一支懂政策、通業務、能干事的林改隊伍，避免在林改工作中走彎路、重復操作和多次修改，保證林改工作順利進行，各地要抓緊組織業務骨干進行培訓，使參與改革的工作人員和基層干部成為林改的“明白人”。市里要培訓到鄉鎮，要以分管林業的鄉鎮長為骨干，分批培訓，使他們掌握林改政策，知曉工作程序，明確自身責任；區縣要培訓到鄉鎮林業站和行政村，使他們熟知林改的具體操作方法；鄉鎮要培訓到村組的林改工作小組，使他們能夠熟練掌握現場勘界、表格填寫等實際操作方法。培訓的內容以實際操作為主，培訓后要進行測試，測試結果要通報，確保培訓取得實效。

第五、林改方案要周密。市委市政府已下發了《林改意見》，各地要組織力量認真開展調查研究，并依據本地實際情況，結合市里的林改意見，科學合理地制定林改實施方案。區縣林改方案報市政府批準，鄉鎮林改方案報縣政府批準；村組林改方案，要經村民大會或村民代表會議討論通過后，經鄉鎮政府批準，報區縣政府備案。由于林改工作的復雜性，不同的村、組由于其林地面積、山場條件等不盡相同，具體的林改方案也不應相同。因此，林改工作特別強調要抓好村一級，根據社情民意和村情林情，實行“一村一策”、“一組一策”，確保林改方案周密細致，符合實際，得到群眾的擁護。

第六、督促指導要有力。林改工作政策性強，涉及面廣，一定要確保各項政策落實到位。因此，各地要由政府牽頭成立督導檢查組，縣、鄉兩級都要成立工作組，對林改工作加強指導，不僅要解答好政策問題，檢查工作質量，督促工作進度，而且要及時發現和處理改革中遇到的新情況和新問題，確保改革的順利推進。

第七、檢查驗收要嚴格。林改工作是否取得了預期的成效，不能看現象，憑感覺，大而化之，而必須進行嚴格的檢查驗改。為此，必須把檢查驗收作為林改工作的重要一環，制定完善的檢查驗收辦法，明確驗收標準，并由多部門聯合組成工作班子，一個一個檢查驗收。同時，要對每個工作階段進行檢查驗收，不符合要求的不得轉入下一階段工作，直到補課符合要求后才能轉段，確保林改工作不流于形式，不走過場。

第八、維護穩定要加強。“穩定”是一切工作的基礎。在林改工作中，要堅持把維護穩定擺在各項工作的首位，采取有力措施，積極化解矛盾，消除不穩定因素。為此，關鍵是要抓好林權糾紛的調處，加強調處機構的工作，切實解決好長期積累下來的林權矛盾。同時，要抓好林政資源管理，加大打擊力度，嚴厲打擊借林改之機破壞森林資源的違法犯罪活動。從**區的林改試點情況看，只要工作到位，措施有力，就不會出現亂砍濫伐等問題，也不會出現因林權糾紛而影響社會穩定的狀況。

由于林改的時間安排較緊，各地要按照市里要求，立即著手開展工作，不能等待觀望，要努力創造條件，抓緊準備，早改可以爭取工作主動，這是一條最基本的工作經驗，希望大家認真體會，把工作盡量往前趕。

同志們，深化集體林權制度改革意義重大，任務艱巨。讓我們在市委、市政府的堅強領導下，在省林業廳的指導下，在同志們的不懈努力下，一定能夠把林改工作抓緊、抓好，抓出成效，為促進新農村建設作出更大的貢獻。