全市農村綜合改革會議講話一

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這次會議是貫徹中央和省部署，按照建設社會主義新農村建設的要求，在鞏固我市農村稅費改革成果的基礎上，全面推進農村綜合改革的一次非常重要的會議。會議的主要任務是，貫徹落實全省農村綜合改革工作會議精神，結合**實際，研究部署我市農村綜合改革工作。下面，我講三個方面的意見。

一、提高認識，準確把握農村綜合改革的指導思想

推進農村綜合改革，是鞏固農村稅費改革成果，確保農村長治久安的必然要求；是把握“兩個趨向”，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮的重大舉措；是創新體制機制，推進社會主義新農村建設的重要保障。我市自2002年實施農村稅費改革以來，按照“多予、少取、放活”的指導方針，突出重點，狠抓落實，有效降低了農民負擔，有力促進了農村發展，為“三農”工作長期走在全省前列發揮了積極作用。但我們也應該清醒地看到我市農村發展中一系列深層次矛盾和問題依然存在，比如鄉鎮機構與一些部門之間“權責不清、關系不順”的矛盾比較突出，一些鄉村負債沉重、潛在風險較大的問題尚未有效解決，給進一步深入做好“三農”工作帶來了不少壓力。因此，各縣區、各部門必須始終保持清醒頭腦，切實提高對深化農村綜合改革的復雜性和艱巨性的認識，準確理解和把握省、市關于這次農村綜合改革工作的指導思想、基本原則和目標要求，進一步增強深化農村綜合改革的責任感和緊迫感。

我市農村綜合改革工作的指導思想是：以科學發展觀為指導，圍繞建設社會主義新農村，著力推進農村公共服務體制機制創新，加快建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，努力化解影響農村穩定發展的深層次矛盾，促進農村經濟社會全面進步、協調發展，為我市新農村建設“干在實處、走在前列”打下良好基礎，為增強“三力”、率先崛起作出積極貢獻。

我市農村綜合改革，必須牢牢把握以下四條基本原則：一是因地制宜的原則。既要嚴格按照國家法律法規辦事，又要注重把上級的改革精神與我市的實際相結合，充分考慮改革的承受度和政策的連續性，實行有情操作，確保改革依法有序穩步推進。二是開拓創新的原則。勇于突破傳統的思維方式和固有的管理模式，著力解決農村經濟社會發展中體制性、機制性問題，促進農村管理體制和工作機制實現新突破。三是服務為先的原則。把改革的著力點放在轉變職能、理順關系、服務“三農”上，充分發揮鄉鎮黨委、政府在推進社會主義新農村建設中的主導作用，進一步解放和發展農村生產力。四是統籌兼顧的原則。統籌安排、同步推進各項改革舉措，確保農民負擔不反彈、鄉鎮機構編制人員只減不增、農村經濟得到新發展、農村社會和諧穩定，使改革取得扎實成效。

這次農村綜合改革的目標，從近期看，就是要通過轉變鄉鎮政府職能，提高公共服務和社會管理水平，鞏固農村稅費改革成果，促進農村經濟社會的協調發展。從長期看，就是要建立與物質文明、政治文明、精神文明相協調，與構建社會主義和諧社會相適應，行為規范、運轉協調、公正透明、高效廉潔的鄉鎮管理體制和運行機制，為建設社會主義新農村提供體制保障。

二、明確要求，扎實推進農村綜合改革的各項任務

我市農村綜合改革的主要任務是“三改革、一化解、一建立”，即深化鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革，控制化解鄉村債務，建立村級組織運轉保障機制。

（一）深化鄉鎮機構改革。深化鄉鎮機構改革是這次農村綜合改革的重中之重。要圍繞建設社會主義新農村，結合我市與浙江大學共建社會主義新農村省級實驗示范區工作，按照強化公共服務、嚴格依法辦事、提高行政效率的要求，進一步推進鄉鎮機構改革，切實轉變鄉鎮政府職能，加強農村社會管理和公共服務，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運轉機制。

一要明確鄉鎮職能定位。鄉鎮是國家政權的基礎，省里在開展農村綜合改革試點工作的基礎上，已把鄉鎮功能定位于“促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、維護社會穩定”上，并確定了鄉鎮政府的八項主要職能：一是貫徹黨的路線、方針、政策和國家法律法規以及本級人民代表大會的決議和上級政府的決定和命令。二是指導農村經濟發展，推進農村經濟結構調整和增長方式轉變，加快社會主義新農村建設；維護經濟秩序，營造公平、公正的發展環境。三是負責抓好教育、科技、文化、衛生、人口和計劃生育、體育等工作，大力發展農村社會事業；搞好就業培訓、社會保障、救濟救助、民政事務等公共服務工作。四是強化監督管理，依法實施法律法規規章賦予的行政執法職能。五是完善對村民委員會的指導，加強基層民主建設，推進村（居）民委員會自治。六是加強鄉鎮財政管理，做好經濟社會統計和農村集體資產與村級財務監督管理工作。七是保護各類經濟組織的合法權益，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；強化信訪、調解工作，加強社會治安綜合治理，化解農村社會矛盾，維護農村社會穩定。八是完成法律法規規章和上級政府規定的其他事項。根據上述職能定位，鄉鎮政府要把工作重點從過去直接辦企業、抓生產經營等具體事務，轉移到加強規劃政策引導、提供公共服務、營造發展環境和維護社會穩定上來，努力建設服務型政府和法治型政府。此外，各縣區可根據實際情況，提出對鄉鎮行政區劃作適當調整的建議，使鄉鎮布局更為合理。

二要理順鄉鎮權責關系。按照“重心下移、能放則放”的原則，對一些農村層面發生頻繁、直接面對基層百姓、縣區部門看不見、管不了的事項，要通過一定的授權和委托的方式，依法把縣區部門一部分能夠下放鄉鎮的管理職能交由鄉鎮；對縣區行政執法部門需要鄉鎮配合的工作，也要明確相互間的權責關系，使縣區行政執法職能得到延伸；要發揮垂直部門下設機構在鄉鎮管理中的作用，做到條塊結合，促進其職能延伸到村。要針對《行政許可法》實施后，涉及鄉鎮近70項行政權限的實際情況，賦予農村基層干部相應的權責，解決鄉鎮“官小責任大”和“看得見管不了”的問題，把責任與權力理順，推動鄉鎮職能和體制的轉變。

三要合理配置機構和人員。重點做好四件事。一是合理配置機構。按照“精簡、統一、效能”的原則和減少機構、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，根據鄉鎮規模、經濟社會發展水平和財政承受能力等實際情況，綜合設置若干個內設機構，分清職能，落實責任。二是合理配置鄉鎮領導職數。鄉鎮黨政領導班子職數按照鄉鎮規模大小和工作需要，一般控制在7—9人，少數人口特別多、經濟總量大的鄉鎮可適當增加1—2人，人口相對較少的應減少1—2人。提倡黨政領導班子成員交叉任職，增強領導班子整體效能。鄉鎮領導干部要推行年輕化，但不搞一刀切。我們許多基層干部四十多歲，雖然學歷不高，但在長期的農村工作中學了很多真本事，正是年富力強干工作的好時候，要采取更加科學的考核評價辦法，把他們的作用發揮好。三是抓好人員結構調整，強化公共服務和社會管理職能。對現行鄉鎮行政總編制要進行適度精簡，比例由各縣、區根據當地實際確定。對精簡富余人員，要采取轉崗分流、提前退休、自謀職業多種途徑，予以妥善安置，其中最主要的是通過轉崗培訓，讓他們去當生產、消防、交通、食品、環保安全員和消費維權員，管那些群眾最關心、最直接、最現實的公共管理和社會服務工作，切實做到人人有事做、事事有人做。要深化干部人事制度改革，通過建立和完善農村基層干部的選拔任用、教育培訓、考核評價、保障激勵和監督管理等工作機制，進一步激發鄉鎮干部活力。四是深入推進鄉鎮事業單位分類改革。按照“花錢買服務、辦事不養人”的改革方向，將鄉鎮事業單位原承擔的行政管理職能劃歸鄉鎮行政機關，社會公益職能進行整合歸并后統一設置若干個事業單位，經營性業務推向市場。鄉鎮事業單位機構設置要同鄉鎮黨政機構設置統籌考慮，避免交叉重復。

（二）深化農村義務教育管理體制改革。經過前階段的改革，我市“以縣為主”的農村義務教育管理體制基本建立，經費投入得到保障并實現穩步增長，農村教育事業健康發展。下一步，要按照義務教育抓均衡、均衡重點抓農村的思路，認真貫徹落實“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制”，加大城鄉教育資源統籌力度，促進農村教育事業健康發展。

一要進一步落實農村義務教育“以縣為主”管理體制?？h、區政府是農村義務教育經費投入的責任主體，要更多地承擔起責任，進一步加大投入，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，完善經費保障機制。縣、區教育主管部門在編制本部門預算時要向農村傾斜。鄉鎮政府要承擔相應的責任，努力改善農村中小學辦學條件。市級財政要通過增加轉移支付，增強區義務教育經費的保障能力。要認真落實中央和省關于新增教育經費主要用于農村的要求，在確保農村義務教育投入的同時，增加對職業教育、農民培訓和掃盲教育的經費投入。

二要加大教育資源統籌力度，積極推進城鄉教育均衡發展。按照“高中階段學校向縣城集中，初中向中心鎮集中，中心小學向鄉鎮所在地集中”的原則，進一步完善中小學布局。擴大優質教育資源的覆蓋面，促進城鄉師資力量均衡配置，加大城鎮教師向農村學校流動的力度。鞏固提高九年義務教育，擴大和普及十五年教育。今年秋季入學起，全市城鄉義務教育階段學生免收學雜費，學校的公用經費各級財政必須足額到位。

三要繼續抓好農村教育“四項工程”。扎實做好農村中小學家庭經濟困難學生資助擴面、免費提供愛心營養餐、食宿改造、教師素質提升等工作。根據農村發展實際和農村教育發展需要，深化農村教育教學方法改革，加強新課程實驗，全面推進素質教育，實行多樣、靈活、開放的辦學模式和培訓方式，切實培養能真正服務于農村的各類人才。

（三）深化縣鄉財政管理體制改革?？h區對鄉鎮財政管理體制問題，從表面上看是政府層級之間的財力分配問題，但從更深層面來看，是市場經濟條件下，政府公共資源和公共產品的配置問題，事關構建城鄉基本均等的公共服務體系的大事。因此，要按照建立公共財政的要求，從事權與財權相對應的原則出發，立足新的鄉鎮職能定位，進一步完善縣、區對鄉鎮財政管理體制。

一要區別對待，分類指導。要綜合考慮鄉鎮經濟發展水平、稅源基礎、財政收支規模等，合理劃分鄉鎮類型，區別對待，分類指導。對由鄉鎮改為街道辦事處的，原則上作為派出機構，實行部門預算管理；對經濟發達、財政收入規模較大、具有集聚和輻射作用的中心鎮，要進一步完善縣、區對鄉鎮的財政管理體制，賦予相應的責權利；對經濟薄弱鄉鎮或財政收支規模較小的鄉鎮，可推行“鄉財鄉用縣管”的財政管理方式，進一步明確雙方的責任和義務，同時增加財政轉移支付，保證必需的公共支出和必要的正常運轉經費，不斷增強鄉鎮為民辦事的實力。

二要完善政策，規范管理。要積極鼓勵鄉鎮培植財源，增加分成，完善對鄉鎮實行的“劃分收入、確定基數、超收分成、短收賠補”政策，充分調動鄉鎮生財有道的積極性。要堅持實行“一公開、二完善、三建立”的管理制度，在確保鄉鎮人員經費和日常經費的基礎上，重點加強支出管理，規范鄉鎮財政的支出項目和支出范圍，提高依法理財、科學理財的能力。

（四）控制和化解鄉村債務。鄉村債務是長期積累形成的，成因復雜，化解難度大，是影響當前農村經濟發展和社會穩定的一大難題。各級領導干部必須樹立科學的發展觀和正確的政績觀，解決好思想認識問題，一是再也不能干越俎代庖的事，堅決防止舊債未了添新債；二是新官必須理舊債，這是政府信用問題、形象問題。在工作中，要著重抓好三件事，加強鄉村債務管理，堅決制止新債，逐步化解舊債。

一要認真核查，摸清底數。要對鄉村債權債務情況開展全面細致的核查摸底工作，在分清性質的基礎上，制定相關政策，按照區別對待、分類化解的原則，落實償債責任和償還計劃。市和縣、區財政都要制定控制和化解鄉村債務的具體政策措施。

二要堅決制止發生新的債務。按照中央和省、市有關文件精神，注重從源頭上制止發生新的債務。今后鄉鎮建設項目必須報上級政府審批，凡未經鄉鎮財政部門和上級財政部門出具明確意見的，有關審批主管部門不得批準；各部門安排的涉及村級基礎設施建設和農業生產開發項目，必須足額安排資金，不得留有缺口，一般不得要求村級組織安排項目配套資金；新農村建設要堅持量力而行、盡力而為，規劃先行、項目配套，先修后建、先易后難的原則。對違反規定造成新的債務的責任人，要依法依紀處理。

三要穩步推進村級債務化解工作。村級債務以歷史原因形成的居多，必須下大決心加快化解。對因發展教育、水利等公共事業引起的債務，以及上級各種考核要求農村基層配套投資等形成的債務，各級政府要給予必要的支持，幫助鄉村逐年化解。同時要加大財務監管和審計力度，通過健全村級債務動態監控機制、村級財務管理制度和新增債務責任追究制，建立化解村級債務的長效機制。

（五）建立村級組織運轉保障機制。確保村級組織正常運轉和農村公益事業不斷發展，需要依靠多方面的力量，調動多方面的積極因素，建立起一個保障機制。

一要壯大村級集體經濟，增強“自我造血”功能。確保村級組織正常運轉，政府不可能大包大攬，關鍵還是要依靠壯大村級集體經濟自身的實力，這是根本所在。特別要落實村級集體發展留用地政策，幫助搞好規劃開發。在確保資金安全的前提下，積極為村級集體資產和閑置資金開辟長期穩定的增收渠道。同時，要穩步推進村級股份合作制改革，確保集體資產保值增值。

二要推進村級組織規范化建設。認真貫徹落實《浙江省村級組織工作規則》，規范村級組織的議事決策程序、運行規則和村級事務的民主管理、民主監督，促進村級組織運行規范化、村民自治法制化和民主監督程序化，健全和完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。完善村級會計委托制，加強村級財務管理。嚴格依法加強村集體資產、建設工程、經濟合同等的管理。進一步完善村務公開和民主議事制度，規范村務公開的內容、方式和程序，特別是要完善農村興辦集體生產公益事業籌資籌勞“一事一議”制度，充分調動農民群眾投入主體的作用。村范圍內進行的小型農田水利基本建設、道路橋梁修建、環境衛生改善、植樹造林等集體生產公益事業，除財政給予補助外，遵循村民自愿、統籌規劃、量力而行、共同受益、民主管理的原則，嚴格按照民主議事程序，在村內實行“一事一議”制。

三要建立財政扶持補助制度。各級政府都要建立財政專項補助制度，保障村級組織正常運轉的必要開支。市重點對區里村集體經濟年收入低于5萬元的薄弱村進行補助。此外采取市、縣區、鄉鎮財政補助一點，社會資助一點，村自籌一點的辦法，全面解決村級組織活動場所100平方米以下或無產權活動場所問題，力爭今年70%的村級組織活動場所達到“四齊八配套”規范化水平。各縣、區要結合實際，制定具體辦法措施，加大對村級組織運轉經費補助力度。

三、強化責任，努力確保農村綜合改革的落實到位

今年是“十一五”開局之年，推進農村綜合改革，時間緊，任務重，責任大。各縣區、各部門要認真貫徹落實省、市會議精神和要求，全力以赴抓好這項工作，確保各項改革任務落到實處。對此，我再強調四點要求：

一是要加強領導抓。農村綜合改革涉及面廣、政策性強，是一項事關經濟社會發展全局、事關新農村建設大局的重大改革。要堅持從我市實際出發，從各縣、區和鄉鎮實際出發，加強調查研究，找準突破口，創造性地開展工作，走出一條適合本地實際的改革路子。各級黨政主要領導要負總責、親自抓、具體抓，切實履行第一責任人的職責。要加強組織領導，充實力量，組織精干的工作班子，做到責任落實、人員落實、工作落實，形成一級抓一級的農村綜合改革責任體系。根據省農村綜合改革工作的領導體制和我市的實際，我市建立農村綜合改革工作領導小組，辦公室設在市財政局，并對應五項改革的具體任務專門再設立四個指導組。各縣、區要根據實際，健全充實領導小組和辦公室的力量。

二是要上下合力抓。農村綜合改革是鄉鎮機構的又一次調整和完善，涉及各個部門在農村基層的機構設置和職能落實。因此，各部門必須自覺服從農村綜合改革的總體安排，充分發揮職能作用，集中精力，各司其職，全力以赴做好工作。各部門要按照職能分工，全面落實承擔改革任務。市里要組織檢查督導，加強工作指導，確保改革順利推進。垂直管理部門要支持和配合農村綜合改革工作，切實把各項職能延伸到鄉鎮。各部門不得干預鄉鎮機構改革，不得硬性要求設立對口機構，一定要給鄉鎮創造一個寬松的改革環境。各級綜合改革辦公室要認真履行職責，加強組織協調，全面掌握情況。農村基層干部既是農村綜合改革第一線的組織者和參與者，又與他們的切身利益密切相關，因此要保護好、調動好、發揮好農村基層干部的積極性。要結合先進性教育，發揮基層組織的戰斗堡壘作用，共同做好宣傳發動工作，讓廣大基層干部和群眾積極參與到改革中來，形成推進農村綜合改革的合力。

三是要注重結合抓。農村綜合改革是一項系統工程，必須統籌兼顧，突出重點，整體推進，工作上一定要講究方法，注重結合。一要把體制改革、機制創新、政權建設結合起來，使改革過程成為宣傳黨的方針政策、法律法規的過程，成為推動政府改革、提高執政為民水平的過程，成為動員廣大農民建設社會主義新農村的過程。二要把“三改革、一化解、一建立”五項任務有機結合起來，做到通盤考慮，加強協調，同步推進。除了五大改革任務外，還要把鄉鎮區劃調整、撤并行政村、農村中小學校布局調整、政務村務公開、村級民主理財等相關改革系統地考慮進去。三要把督查、調研和指導結合起來，各級領導對督查和指導工作要親自抓、經常抓，及時發現問題、分析問題、解決問題，把好的經驗總結出來，用以指導和推動面上的工作。

四是要把握進度抓。全市農村綜合改革準備分三個階段進行。3月至6月是宣傳發動階段，重點是部署改革工作，制定改革政策，開展輿論宣傳，統一思想，提高認識，營造氛圍。7月至9月是組織實施階段，全面推進鄉鎮機構改革、農村義務教育管理體制改革、鄉鎮財政管理體制改革，落實鄉村債務化解措施，建立村級組織運轉保障機制，完成農村綜合改革各項任務。10月至12月是檢查總結階段，對農村綜合改革工作進行監督檢查，總結農村綜合改革的階段性成果，形成比較完整、規范的各項制度，建立鞏固改革成果的長效機制。各縣區、各部門一定要按照時間安排，及時做好工作，決不能拖全市農村綜合改革工作的后腿。

同志們，全面推進農村綜合改革是中央的要求，是省委、省政府的重大決策，是建設社會主義新農村的有力抓手。我們一定要深刻領會其重大意義，扎扎實實推進改革，確保改革取得實效，促進我市新農村建設走在全省前列，為增強“三力”、率先崛起作出新的貢獻！謝謝大家。