對全區荒山荒地管理利用情況的調查

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隨著工業化發展和城鎮化建設日趨加快，農業耕地逐年減少。農村荒山荒地作為資源性資產的重要組成部分，以開發成本低、辦理手續簡便的優勢，公務員之家，全國公務員公同的天地越來越引起土地所有者和開發者的重視。在我區，對荒山荒地的開發利用，已成為農村新的經濟增長點，對荒山荒地的規劃管理和開發利用，也已成為各級政府和集體經濟組織的重要課題。

為了加快對荒山荒地的規劃管理和有效利用，筆者對全區多個村社進行了調查。調查統計荒山荒地面積公頃，占全區土地面積的。其中，包括國有宜林地公頃，集體造林地公頃，集體宜林地公頃，農民開荒地公頃，二、三產業建設用地公頃。

一、管理利用情況

調查表明，由于全區利用荒山荒地植樹造林，在水土保持、防風固沙、生態平衡、美化環境等方面，已經取得了一定的成效。通過利用荒山荒地招商引資、發展二三產業，在農業產業化發展、消化農村剩余勞動力、增加農民收入和壯大稅源方面，也收到了可觀的效益。其主要管理利用方式，有以下幾個方面。

植樹造林。全區共有集體林地公頃。其中，近幾年新造人工林公頃，預計年增加蓄材量立方米，為集體和農民增加收入萬元。農民個人植樹方式：一是林場組織農民自愿承包；林場為發包方，農民自愿承包荒山荒地造林，林場收取承包費。二是村委會組織農民承包；村委會為發包方，農民平均分得荒山荒地，村委會收取承包費。三是林業站組織農民自愿承包；林業站為發包方并收取費用。四是農民利用零星荒地自發栽樹，農民不交承包費。集體造林主要是跡地更新和義務植樹造林。

退耕還林。我區從某年開始，由林業部門組織對農民耕種的冊外地，在二十五度坡以上的實行有計劃退耕還林，國家給予補貼，林權歸退耕者所有，鼓勵了退耕還林的積極性。全區退耕還林達公頃。

招商引資辦企業。全區利用荒山荒地辦企業、修建旅游點面積達公頃。在開發形式上，一是租賃承包，即將實際土地面積按年限承包出去，集體收取承包費，土地所有權仍歸集體所有，合同期限一般為至年；二是轉讓土地使用權，即按國家有關政策規定，辦理計劃、規劃手續，將荒山荒地使用權轉讓給單位和個人。近幾年，全區通過利用荒山荒地招商引資辦企業、租賃承包、變賣等，共為集體增加收入余萬元。

發展多種經營。全區利用荒山荒地發展多種經營公頃。其中養鹿、養牛、養羊占地公頃；栽植果樹公頃；種植藥材公頃；種植瓜類公頃。從經濟效益上看，養殖業優于種植業，多種經營優于非保護地糧菜生產。

置換或變賣。盤活可開發利用的荒山荒地，興辦社會公益事業。全區共置換出荒山荒地（其中包括部分有林地）公頃，用以修建標準化道路公里。

此外，有公頃被農民開墾耕種，約占全區耕地面積的十分之一；其中，大部分在二十五度坡以下，全部為冊外地，農民不交納農業稅。還有公頃未被利用的荒山荒地，主要指宜林地未利用部分和不宜林地；其中，宜林地公頃、不宜林地公頃。

二、存在的問題

管理不到位。一些村社對荒山荒地管理不嚴，農民開小片荒無人管、無人問，開荒種地后既不交農業稅，又不交承包費，耕種與棄種具有較大的隨意性，集體經濟組織開發使用時從中作梗；有的地方隨便取土挖沙，埋墳修墓，造成水土流失，破壞生態環境，產生火災隱患；有的農民承包荒山荒地后，不及時植樹造林，閑置或改為他用；有的植樹后得不到有效保護，被割柴、放牧、毀壞；還有的是義務植樹成活部分林權不清，無人看管。因管理不到位造成經濟損失和資源浪費。

村社對荒山荒地開發缺乏規范。一是開發利用時無規劃，有些是業主占山為王，隨意擴大面積，有的已妨礙了當地農民的生產生活；二是開發建設時不履行有關手續、不交納有關費用，喊著先上車后買票，結果是上了車也不買票；三是各業干擾，你栽樹、我放牧、他養蛙，誰也沒發展起來。

開發效果差。一些開發商（業戶），依據優惠政策或托關系、找熟人，以較低的價格獲取了開發權，但開發建設后，都不完全履行合同。如有個村，幾年來引進三產業戶戶，占地公頃，其中有一半以上業戶尾欠開發費用，合計金額達多萬元。為了發展旅游業，村為旅游點修建了標準水泥路，業戶應分攤費用萬元，而他們卻一分也不交。有的業戶以經營效果不好為借口，逃避納稅。還有的個別業戶開發占地后，始終不建設、不投產，造成資源浪費。

地界不清，權屬關系不明確。關于荒山荒地所有權問題，林業部門與村社集體爭議較大，林業部門依據本部門的林相圖，認為大部分荒山荒地應屬于國家所有。村社依據土地部門頒發的集體土地所有證，認為大部分荒山荒地屬于集體所有。爭議的面積在公頃以上。近郊幾個鄉鎮這方面問題比較突出。林業部門發包荒山荒地，村集體上訪告狀；村集體發包荒山荒地，林業部門去收費罰款。

三、建議措施

荒山荒地是不可再生的重要資源，實行有效的開發利用是促進經濟發展的一條重要途徑。針對我區荒山荒地管理使用方面存在的問題，提出以下建議措施：

搞好規劃。在摸清全區荒山荒地底數前提下，根據荒山荒地的地類和數量制定出植樹造林、村政建設和經濟開發的計劃。制定規劃時，應區別對待，二十五度坡以上和遠郊以封山育林、植樹造林為主；近郊以城鎮建設和經濟開發為主。要冷靜思考和正確對待當前利益與長遠發展的關系，要控制規模小、效益差、占地量大的開發項目，杜絕私建濫建行為。同時，區、鄉、村三級要建立健全荒山荒地管理檔案，實行報批和登記制度。

明確荒山荒地的權屬關系。根據國土資源部《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》精神，依法明確荒山荒地的所有權界限，并予以發證。

加強制度建設，實行監督管理。為更好地發揮荒山荒地的作用，充分利用這部分資源，有關部門應加強管理。一是要建立使用管理制度，對土地變賣、出租、出讓、合股等方面進行審批，完善手續，防止矛盾和糾紛產生；二是實行村民議事制度，在荒山荒地使用前，召開村民代表大會討論通過，防止少數人說了算、暗箱操作、低價出售和人情發包等現象；三是打擊侵占國家和集體資源行為，對在荒山荒地上濫占、擠占、多占行為進行清理，保證荒山荒地的有效利用。

建立激勵措施。鼓勵農民承包荒山荒地植樹造林、退耕還林，在林權確定、請示砍伐指標、收取砍伐費用等方面予以明確和優惠，使他們安心生產、大膽發展，促進荒山荒地合理利用。

要綜合考慮經濟效益、社會效益和生態平衡的關系。在加快對荒山荒地開發過程中，要防止環境污染，要考慮農民的長遠利益，要節約和保護資源。引進企業要有復墾和美化綠化措施。