城市建設導致農民失地情況的調查報告

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城市建設導致農民失地情況的調查報告

近年來，隨著西部大開發的推進，宜萬鐵路、滬蓉西高速公路等國家重點項目相繼動工，城市建設的步伐不斷加快，失地農民逐漸增多。為了解當前我市失地農民現狀，市委政研室近期專題對國家重點項目建設及城市建設導致農民失地情況及社會保障情況進行了深入地調查，現將有關情況報告如下：

一、農民失地基本情況

本次調查范圍為宜萬鐵路、滬蓉西高速公路等國家重點項目建設及城市建設征地數量較大的龍鳳、白果、崔家壩、白楊坪等4個鄉鎮及舞陽壩、六角亭、小渡船等3個城區辦事處。從調查的情況來看，以上鄉、鎮、街道辦事處因國家重點工程及城市建設而失地的農民共有7453戶約24000人，共失地10150畝，戶均失地1.36畝。

㈠宜萬鐵路建設導致農民失地情況

宜萬鐵路恩施市段全長65.5公里，自東向西途經白楊坪、龍鳳壩、舞陽壩、小渡船、六角亭、白果、屯堡等7個鄉、鎮、街道辦事處17個村。全線共征用耕地3246畝，涉及農戶2073戶，戶均征地1.57畝。按照《宜萬鐵路恩施段土地征用安置補償標準》，土地補償標準最高為8800元/畝(一類耕地)，最低為4505元/畝。目前鐵路建設征用土地的補償費已基本兌現到農戶(僅約300萬元未兌現)，共補償資金2993.03萬元(含青苗、地面附著物補償等)，畝均補償9221元，戶均補償14438元。其中楓香坪、白楊坪、安家堡3個火車站建設征地462畝，涉及農戶348戶，補償總金額376.3萬元，畝均補償8146元，戶均補償10813元。

㈡滬蓉西高速公路建設導致農民失地情況

滬蓉西高速公路恩施段全長93公里，途經崔壩、白楊坪、龍鳳壩、舞陽壩、六角亭、白果等6個鄉、鎮、街道辦事處。宜恩段經崔壩鎮、白楊坪鄉、龍鳳鎮10個村，2004年3月9日開始征地拆遷，2004年4月開工建設。該段共征用耕地1928.48畝，涉及農戶1678戶，戶均征地1.15畝（宜恩段征用耕地的補償標準最高為8800元/畝）。目前安置補償已基本結束，共補償資金1771.98萬元。恩利段經龍鳳壩、舞陽壩、六角亭、白果等4個鄉、鎮、街道辦事處21個村，征用耕地2660.26畝，涉及農戶2575戶，戶均征地1.03畝。該段于2005年8月20日開始征地拆遷，目前征地工作已基本結束，補償兌現安置正在進行之中(恩利段征用耕地的補償標準現未正式公布，預計略高于宜恩段)。最好的原創免費公文站

㈢城市建設及其它重點項目導致農民失地情況

近年來，城市建設速度不斷加快，城區“三辦”一部分農戶的耕地被征用，涉及到的主要建設項目有許家坪機場改擴建、硒都工業園建設、大龍潭水電樞紐工程、忠武天然氣(西氣東輸)工程、湖北民院擴建、學院路改擴建等。據統計，目前城區“三辦”因城市建設共征用農民耕地2315.26畝，涉及農戶1127戶，戶均征地2.051畝，被征地農戶占“三辦”總農戶數的5%，被征耕地占“三辦”耕地總面積的5.3%。城市建設征地補償標準普遍高于“兩路”建設征地補償標準，如舞陽壩機場改擴建、硒都工業園建設及湖北民院擴建兌現到農戶的征地補償費均為2.52萬元/畝(其中安置補償費2.32萬元/畝、青苗補償費0.18萬元/畝)，另外地面附著物還有適當補償。學院路改擴建的耕地補償費則更高，工程建設前期征地補償費用約3萬元/畝，后期補征地的補償費用則高達約5萬元/畝。其補償標準是根據省人民政府《關于進一步加強征地管理切實保護被征地農民合法權益的通知》(鄂政發[2005]11號)規定，我市屬五類地區，耕地被征用前3年平均年產值的最低標準為800元/畝，按這個標準的8—10倍計算，城市非農建設兌現到農戶的補償費應為5萬元左右。

二、失地農民生活狀況及存在的主要問題

在國家重點項目建設和城市建設過程中，市委、市政府高度重視失地農民問題，市直相關部門和工程所涉及的鄉、鎮、街道辦事處也千方百計做好失地農民的補償安置工作，最大限度地減少農民的損失。從總體上看，全市失地農民對補償安置比較滿意，生活相對穩定。特別是居住在城鎮周邊，并且有經濟頭腦或具備一技之長的農民，他們利用征地補償資金從事個體經營或其他生產，現金收入有較大提高。如龍鳳鎮三河村劉官海，在“兩路”建設中被征地2.7畝，獲得補償資金2.25萬元，補償資金兌現后，劉官海便讓兒子購買了一輛農用車，專門從事販魚；自己則進一步擴大家里的豆腐作坊，同時兼種剩下的1.5畝耕地。目前，劉官海全家的年人均純收入在5000左右，生活狀況大大好于耕地被征用之前。但是，從全市總體情況來看，征地導致農民收入下降，生活失去保障的現象比較普遍。從這次調查的情況看，全市7457戶失地農民中，643戶生活狀況較好，預計年人均純收入可超過1638元(2004年全市農民人均純收入)，占總數的9%；4811戶農戶生活狀況一般，人均純收入能保持在1638元左右，占總數的65%；2005戶農戶生活狀況較差，人均純收入明顯低于1638元，占總數的26%。農民失去土地這個最基本的生產資料后，成為了“種田無地，經商無本，就業無崗，社保無份”的社會弱勢群體。

㈠種田無地最好的原創免費公文站

近年來，“兩路”等國家重點工程相繼開工，征地數量大，造成一部分農民失去全部耕地或大部分耕地。如舞陽壩街道辦事處“兩路”建設及城市建設共征用1933戶的3765.7畝耕地，被征用耕地的農戶占全辦總戶數的14%，征地面積占全辦耕地總面積的13.7%。而且，有的鄉鎮征地后，若干農民都失去大部分耕地。如龍鳳鎮被征用耕地的農戶中無地農戶104戶，占17%；失地80%的473戶，占75%；失地80%以下的55戶，占8%，也就是說，被征用地農戶中大部分農戶都基本或全部失去耕地。從全市來看，全市7453戶失地農戶中，耕地被征用80%以上的農戶約1490戶，約占20%；被征用60%—80%以上耕地的農戶約1640戶，占22%。耕地被基本或全部征用后，長期以來以種田為生的農民便失去了根本的生活保障。即使耕地沒有被完全征用，但剩下的耕地非常有限，僅能保證種植自食的蔬菜，難以發展規模生產，特別是征地后剩下的邊角地，耕種難度大。

㈡經商無本

從征地情況來看，“兩路”建設共征用耕地7834.35畝，占全市國家重點項目及城市建設征用土地總數的77.19%；城市建設及其它重點項目征地僅占22.81%。從征地補償來看，從“兩路”征地補償標準較低，鐵路建設征地補償最高為8800元/畝，滬蓉西高速公路宜恩段最高為8800元/畝(恩利段略高)，這些補償費用僅為土地征用前三年平均年產值的4—6倍；城市建設征地補償標準高一些，目前也僅為5萬元/畝。農民土地被征用后，生活必需的一部分或全部糧食、蔬菜、肉類都需要到市場上購買，部分農民房屋拆遷安置費往往不夠新修住房，征地補償資金基本上只能滿足新建(維修)住房和維持家庭日常開支，另外還必須支付教育、醫療等不可預見性支出，用于經商、投資的資金十分有限。在對舞陽壩街道辦事處、龍鳳鎮失地農民調查過程中，我們發現失地農民將補償資金用于新修或維修房屋、維持日常開支的高達60%，僅有15—20%用于經商。如龍鳳鎮三河村彭賢光，原承包的5.2畝土地在“兩路”建設中全部被征用，住房也被拆遷。目前該戶僅新修了一棟住房，但補償資金已基本用完，剩下的一部分資金勉強能夠用于一段時期糊口，無法再投入資金用于經商或發展生產，生活陷入困境。

㈢就業無崗

在計劃經濟時期，對失地農民一般實行“誰征地，誰安置”的辦法，但目前這種方式已逐漸被一次性支付補償資金的方式所代替。現行自謀職業這一安置方式比較靈活，但是大部分失地農民文化程度不高，勞動技能不強，在就業方面明顯處于劣勢地位。而我市由于經濟發展不夠等一系列問題，就業崗位十分有限，能夠就近安排失地農民就業的崗位更少。如六角亭街道辦事處征地1畝以上的農戶有644戶，涉及1247名勞動力。目前實現就業的有105人，僅占總數的8%；繼續從事農業生產或二、三產業的629人，占勞動力總數的50%；外出務工的248人，占19%；未就業的265人，占總數的23%。從全市來看，失地農民中的勞動力能就地或就近實現順利就業的不到10%，約20%的農民外出打工，約45%的農民繼續從事農業生產，但仍處于半務農狀態，約25%的農民在家賦閑，偶爾在附近做點散工。也就是說，全市有70%的失地農民勞動力均處于失業或半失業狀態。

㈣社保無份

失地農民后成為一個特殊的群體，既不能享受農民的土地的保障，也無法享受城鎮居民的社會保障。他們僅僅靠征地補償資金維持一定時期的生活，缺乏長期的社會保障。特別是家中有困難(如家庭成員生病、殘疾、年邁等)和缺乏安排的失地農民，一旦補償資金用完后無其他生活來源，就有可能迅速轉化為貧民，成為社會不穩定因素。在失地農民社會保障方面，我市有關鄉、鎮、街道辦事處也做了一些探索。如舞陽壩街道辦事處對何功偉村1戶因修建烈士陵園被征地的貧困戶實行“農轉非”，讓其享受城市最低生活保障。同時對在“兩路”建設、城市建設中征地數量較大的貧困戶實行農村特困救助，目前已有約40戶農戶獲得救助。但是從全市來看，因受到現有的政策限制失地農民的社會保障機制還沒有建立，失地農民在生活、養老、醫療等方面缺乏最基本的保障。

三、對建立失地農民社會保障機制的對策建議

失地農民是經濟和社會發展的必然現象。隨著城市化步伐不斷加快，一部分農業用地必然會轉為建設和工業用地，但目前失地農民已成一個較大的社會弱勢群體，已成為不爭的事實，若不妥善解決這一問題，必將影響社會穩定，阻礙經濟社會協調發展。因此，我們必須高度重視失地農民問題，逐步建立失地農民的社會保障機制，切實維護失地農民的根本利益，全力建設和諧社會。

㈠建立最低生活保障制度，確保失地農民貧有所濟

農民為國家經濟建設出讓土地，失去了他們最基本的生產資料，同屬于社會弱勢群體，應建立相應的生活保障機制，作為推進富民強市、構建和諧社會的重要舉措。取消政策限制，對人均耕地少于一定數量的失地農民，可自愿申請轉為非農業戶口。轉為非農戶口后，失地農民享有城鎮居民的同等待遇，同時享有現有生產資料經營權(如少量耕地、林地等)及農民的有關優惠政策，若生活特別困難，達不到城鎮居民最低生活保障標準的，可申請納入城市低保。實行失地農民貧困救助制度，對達不到當地最低生活標準的農民按月發放救助金。

㈡建立基本社會養老保障制度，確保失地農民老有所養

建立失地農民社會養老保障機制，采用政府、村集體、個人三者共同承擔的方式辦理社會養老保險，即從農戶土地補償費中拿一點、農村集體經濟組織從村的土地補償費中拿一點、政府從土地收益中拿一點的辦法，多渠道解決失地農民參加社會保障的資金問題。從征地補償費中劃出一塊，建立個人帳戶，作為社會養老保險基本。對于男年滿60周歲、女年滿50周歲的失地農民，由政府和村集體按三者之間的比例為其一次性繳納15年養老保險統籌費，這部分農民從征地后的下一個月即可以逐月領取基本養老金；對于男年滿45周歲但不滿60周歲、女年滿40周歲但不滿50周歲的，由政府和村集體按比例為其一次性繳納15年養老保險統籌費，但需達到退休年齡后方可逐月領取基本養老金；對于16周歲—45周歲的男性、16周歲—40周歲的女性失地農民，由政府和村集體為其按比例繳納一定年限的養老保險統籌費，其余年限的費用由其自行解決(借鑒外地經驗，繳納年限可根據其實際從事農村勞動的時間，按每兩年折算為一年繳費時期的方式確定，但最多不超過15年)；對于征地時未達到勞動年齡的人員，給其辦理農轉非手續，當他們達到勞動年齡后，按照城鎮新成長勞動力進行管理。

㈢建立醫療保障制度，確保失地農民病有所醫

從土地補償金中列支部分資金，通過合作醫療、統籌醫療等形式，建立醫療保障、救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院難的問題。對失地農民實行住院醫療補助，失地農民以村(社區)為單位參加，實行單獨核算，專款專用，以收定支，按比例報銷。醫療補助基金的一部分由農民個人繳納，另一部分由政府和村集體補助。失地農民住院后，年底按“以收定支、收支平衡”的原則，對符合規定的住院醫療費用按比例進行報銷，建立起失地農民醫療保障網，減少失地農民因病致貧、因病返貧的現象。

㈣認真搞好就業引導服務工作，確保失地農民就業有崗

失地農民實現就業是最好的保障，當前必須認真抓好失地農民的就業工作。一是加強引導教育，積極宣傳新時期的新業方針、就業政策和當前的就業形勢，引導農民改變傳統的生活習慣和擇業觀念，積極主動地適應市場的變化，樹立市場意識、開放意識和創業意識，失地土地后不悲觀，而是投身二、三產業發展或開辟新的就業渠道，競爭就業。二是為失地農民提供優惠政策和更多的就業崗位。在就業安置中，鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給被征地農民，并建立使用被征地農民數量與用地規模掛鉤的制度，如對工業園區建設征地的，可以規定進園區企業每使用一定面積土地后，相應安排一定數量的被征地農民在本企業就業，并簽訂一定年限的勞動合同；進一步開發公益性就業崗位，優先安排失地農民就業，切實解決他們的生活和就業困難；鼓勵失地農民從事農業產業化經營、個體工商經營，并在場地、貸款、稅費方面給予優待；積極做好被征地農民的職業介紹、職業指導和勞務輸出等就業服務工作。三是加強失地農民勞動就業培訓，不斷提高失地農民的勞動技能。把被征地農民納入全市農村勞動力轉移培訓的范疇，常年組織失地農民進行創業培訓，提高他們的勞動技能。同時有組織地向外地輸出勞動力，千方百計提高失地農民的就業比例。最好的原創免費公文站

㈤統籌兼顧搞好工作銜接，確保搞好失地農民社會保障基金的籌措與管理

建立失地農民社會保障機制是一項復雜的系統性工程，必須統籌兼顧搞好各項工作之間地銜接與結合。一是建立失地農民登記制度。以鄉、鎮、街道辦事處為單位，對失地后人均耕地不足一定數量的農民建立臺帳并對其勞動就業和社會保障情況實行動態管理。二組建專門的失地農民社會保障管理協調機構。國土資源管理、勞動和社會保障、財政等部門以及重點工程臨時協調機構(如“高路辦”、“鐵路辦”)為成員單位，具體協調處理失地農民保障制度實施中出現的各種問題。三是及時籌措失地農民社會保障資金。失地農民最低生活保障、養老保險和醫療補助基金的政府繳納部分從土地出讓金中支出，村集體繳納部分從村級集體經濟組織的土地補償費中支出，個人繳納部分從農戶的土地補償費中抵扣。四是嚴格管理失地農民社會保障基金。失地農民社會保障基金實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建帳，專款專用，嚴禁轉借、挪用、截留或擠占，確保基金安全運營和保值增值。