培育公務員精神研討會調研文章

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培育公務員精神研討會調研文章

發展或者衰敗，公務員自己的沙場

——從比較學看培育公務員精神的主要途徑

惠州市惠陽區人事局

世界上唯一不變的是變化。不管這是誰說的，都是真理。

一個國家對掌管國家各種機構工作的人員，如果不適時調整管理觀念和行為模式，這些人員會被淘汰，這個國家的管理政黨也將面臨危險。所謂“流水不腐，戶樞不蠹”并不過時。而我們當前的公務員隊伍倒真到了必須好好治一治，管一管的時候了。如何打造這個時代，作為管理者，這個任務，誰也替誰作不了主，這是我們自己的沙場，發展還是衰敗，在于我們自己國家的管理者如何行為了。于是，我們提出了要培育公務員精神。

比較西歐一些國家，由于他們歷經多年多次行政管理制度的改革，部門間的扯皮現象、人事上的任人唯親和機構臃腫問題都基本得以解決。現在的政府，一般層級較少、機構輕靈、職位定得合理。而我國卻相反，一些機構和人事上的問題已到了必須大加修整的時候了。

而處于管理層的國家公務員隊伍是直接關系國家和政黨存亡的原因之一，一個自私自利、貪污腐化、任人唯親、為政不親政、瀆職妄為的公務員隊伍必將是一個國家和政黨衰敗的葬送者，而一個國家和政黨的失落必將帶來一支公務員隊伍的消失，所以公務員隊伍的強大關系著國家和政黨的強大，原創：而國家和政黨的強大也是公務員隊伍存在和發展的重要后盾。這并不是聳人聽聞，而是事實，也是每個公務員可以認知的，卻又常常以為事不關己。我們的黨和國家認識到了這個問題，也一直關注著這個問題，即使沒有“公務員”一詞，這個公務員隊伍還是存在著的，這個為公眾服務的體系還是存在著的，我們曾經提倡也依然提倡，“公仆”“公仆意識”就是公務員應有的一種精神，“兩個務必”“三個代表”無一不是對我們國家公務員的要求，并不只是那僅有的幾千萬黨員。我們強調要“代表最廣泛人民利益……”但常常是，許多人以為最廣泛人民利益是自己個人的利益，從而造成一些腐敗現象的滋生，在這個時候，我們提出培育公務員精神已是刻不容緩。

洛克曾有其深刻的洞察，在其《政府論》下篇中他分析到“對于統治者的失敗、一些錯誤的和不適當的法律和人類弱點所造成的一切過失，人民都會加以容忍，不致反抗或口出怨言的。但是，如果一連串的濫用權力、瀆職行為和陰謀詭計都殊途同歸，使其企圖為人民所了然——人民不能不感到他們是處于怎樣的境地，不能不看到他們的前途如何——則他們奮身而起，力圖把統治權交給能為他們保障最初建立政府的目的的人們，那是毫不足怪的。”反觀我們兩千多年的封建王朝的更迭史就是一部政權不斷變更的充滿著暴力革命的治亂史，這應該說是對選拔型社會的暴力社會性基礎的極好佐證。

將“熱愛祖國、忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，求真務實、開拓創新，顧全大局、團結協作”定義為公務員精神，積極探索培育和弘揚公務員精神的有效途徑，建設一支政治堅定、業務精湛、作風過硬、人民滿意的公務員隊伍，將是我們自己保證自己生存并發展的必要條件。但如何在我們的公務員隊伍中培育公務員精神，卻并不是一件簡單的短期的事情，也不是停留在語言上的空想，而是必須建立在實際的每個公務員個體中。作為國家公務員隊伍中普通一員，一個最初級的或者說較底層的公務員，我想談談自己的粗淺看法，也許不深刻，卻是來自基層，或者更接近本源吧。

一、用人，打破“選拔”制，建立“選舉”制，把好引入關。

不敢說當前公務員任職還全是采取“選拔”方式，但至

少在很長一段時期內，我國政府中的大小官員還是選拔出來，而不是選舉出來的。選拔必然帶有很大的片面性，個人情感成份。對于這個干部是否勝任工作，是否在將來的崗位上盡職盡責，帶有很大的冒險性。同時，也給用人之道暗藏和滋生許多弊端。

如今是一個選舉的時代，選舉已經滲入到我們社會生活

的每一個角落。但長期以來選舉的精神理念在我國是極度匱乏的，我國在過去歷史上基本上屬于一個選拔型社會，雖然一直也存在“選舉”之名，但卻無“選舉”之實。這與我們的政治體制改革的深化以及政治文明的建設是極不相符的。“一個選舉制度，就是一套指令，好比是一個基因中的一套指令。它們看似簡單，但在國家、社會這個龐大的‘政治生物體’中，這套簡單指令的千萬次重復就可以導致政治互動與社會行為的千變萬化！”。

一個執政黨要長治久安，“為政之要，惟在得人”，政府

管理過程中對人才的關注古來有之。吏治的好壞，直接關系到政權的安危，而人才的選拔是關鍵，在這一點上，歷代統治者均深諳此道。然而，如何才能做到有效地選拔優秀人才？早期社會有過各種各樣的方法，在我國先秦時有“世卿世祿制”，漢以后有“察舉征辟制”，魏之后又有“九品中正制”，再有隋唐以后受到世界矚目的科舉制度等等不一而足。觀察此人才產生機制的變遷史，不難發現我們國家自古以來就是個注重選拔人才的社會，在歷經世襲、養士、軍功、客卿、察舉、征辟以及九品中正制所帶來的弊端之后，科舉制應運而生，并顯出了其強大的生命力。科舉制度在中世紀被傳入西方，經過發展和完善最終形成了今天的公務員考任制。

當選拔這樣一種人才產生機制初露頭角之時，其展示了

與先前“上品無寒門，下品無世族”的世卿世祿制等依靠身份的任職制度相比所具有的無比優越性。國學大師章太炎曾對不依賴于身份的人才選拔盛贊道：“六國興而世卿廢。民茍懷術，皆有卿相之資。由是階級蕩平，寒素上遂，至于近不廢。”

但是，一個選拔型社會中的制度性選拔擁有著一種居高臨下的態勢，“是統治階級按照自己的意志和需要，設定程序，挑選人的過程。換言之，選拔的實質是統治階級‘治權’的寄存過程。其權力的合法性的來源，是統治階級的同意，而非人民的同意。因此，選拔出來的人因其并非人民的代表而眼睛朝上，他們只對上級負責而不對人民負責。”他們的職位是源于上級的賞識，而不是來自于人們的選舉。如此，容易造就一些在上級面前唯唯諾諾，在下級面前趾高氣揚的“奴才”。更由于在選拔過程中占主導因素的是選拔者個人及他的權力，那么任人惟親、任人惟情、任人惟財等現象在人性弱點面前幾乎無法避免。

在一個選拔型社會中，整個社會的運作是單向型的。“政

府的權力不受到來自下級和獨立的權力機構的約束，而只受上級主管的約束。”整個選拔型社會必定存在著一個最高主宰者，而將整個社會的良好秩序都維系在一個最高主宰者身上，這顯然是危險的。所以，選拔型社會的存在與大行其道只會讓集權專制“陰魂不散”。

如今選舉制度已成為公認的民主政治支柱之一。西諺有

云“有選舉不一定有民主，沒有選舉一定沒有民主。”當然，最初擁有選舉權的對象范圍是如此狹窄，所以選舉在產生之初所發揮的功效也是極其有限的。要知道，古希臘的“民主”選舉是以剝奪廣大婦女和諸多奴隸們的選舉權利為代價的。

所以，一個選舉型社會的形成不單需要選舉制度，更依賴于近代以來的市民社會。當選舉制度深深扎根于整個市民社會之時，才可以說形成了一個選舉型社會。

選舉型社會“使權威合法性的來源產生了一個重大的轉移——血統身份也罷，君權神授也罷，奉天承運也罷，此時都已不再可能，領袖要想號令天下，也惟有反求諸天下的‘授權’才成，這時群眾才真正成為前臺的主角。”

“一小部分人管理政府。這部分人對選舉他們的選民負

責，他們的權力都來自選民。”

進一步就人事任職而言，在一個選拔型社會之中，“走

運的人則每每不過是些卑鄙的誹謗者、卑鄙的騙子和卑鄙的陰謀家；使他們能在朝廷里爬上高位的那點小聰明，當他們一旦爬了上去之后，就只能向公眾暴露他們的不稱職。”而在一個選舉型社會之中，“差不多惟有英明能干的人，公共輿論才會把他們提升到首要的職位上來，而他們也會光榮地履行職務的。”因為，在一個選舉型社會中，官員的產生、政府的組成完全是由選民通過選舉來控制的。從近現代民主政治的角度來分析，官員由民眾來控制，才能使他們服從民眾的意志。而只有民眾信任的官員才有可能是真正高素質的官員。同時，由于用人權不再由具體的單個長官（上級）來掌握，政治生活中的腐敗，尤其是用人的腐敗便可以基本避免。

我國自1993年10月1日起正式實施《國家公務員暫行條例》，將考試做為進入非領導職務主任科員以下公務員隊伍的必經途徑，并于2002年進一步強化了“凡進必考”的原則以增強制度的嚴肅性與公正性。同時，以考試做為公開選拔黨政領導干部在一些城市已取得良好的社會效應。撇開階級屬性，我們將會發現考任制度所蘊含的公開、平等、競爭擇優原則是現代民主社會所追求的目標，而這一點也正是此制度長盛不衰的根本原因。

公開、平等、競爭擇優是古代科舉制度所具有的一般特征，也是現代公務員制度最為重要的原則之一。公開是指錄用公職人員時應該面向社會，將相關內容（如崗位、資格條件、考試時間、地點等內容）以公告等形式告之公眾，使有志于從事政府部門工作的人員能夠及時、便利地獲取其所需要的信息以做出相應決策；而平等意指任何符合報考條件的人員均有相同的機會和權利參與競爭；競爭擇優的原則則是指在錄用公職人員時，要根據考試的結果進行擇優選拔。三項原則相輔相成，缺一不可。

公開、平等、競爭擇優體現了現代民主社會所倡導的價值取向。然而，在任何有階級的社會里，公開與平等只能是相對的，因此競爭也就有可能是以形式上平等但事實上的不平等為落腳點，從而導致擇優的目標無法真正落到實處。

所以，任用個人考試和人民選舉的方式結合起來，應該

相對能選用一些真正有用又能代表人民利益的干部吧。

二、用職，打破“久任”制，把好職位關。

去年8月中旬，國家質量技術監督檢驗檢疫總局(以下簡稱國家質檢總局)消息，將在江蘇等五省(自治區)的質檢系統推行質量技術監督官和檢驗檢疫官制度。事涉13000多名在職公務員。

9月20日，人事部解釋，五省區試行“兩官”制，是國家行政執法類公務員改革的“試驗田”。

與傳統對“官”的理解不同，“質量技術監督官”并不表明領導權力，而是一種公職崗位。在新通過的《公務員法》中，明確了公務員實行分類管理。該法第十四條規定：“國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。”

官與公務員在中國這個有著很長“官文化”“官本位”思想的國度，再次引起激烈的爭論。實際上這“兩官”屬于西方公務員制度中的“事務官”，與選舉產生的“政務官”不同，更于我國封建社會的“官”不同。

其實，在公務員法實施后，一些職位的合理設置則成為一種公務員隊伍健康化的關鍵。

今年全國將有14個省(區、市)于年內完成四級基層黨委換屆工作，2007年上半年再完成17個省(區、市)。

換屆之年，數十萬干部將在進退留轉中豐富個人的政治閱歷，同時，這些干部的來源和產生方式，更決定了中國整個公務員隊伍的成長基調和發展方向。2006年是“十一五”開局之年，又恰逢《公務員法》正式實施，這些因素都使此輪換屆獲得了更加恢弘的背景，也因此受到了前所未有的關注。

而歷來副職太多，職工設置不合理，也是影響公務中施政的阻力之一。

宋福范分析認為，地方黨委副職過多最大的弊病是影響到黨內權力架構的正常運行。根據《黨章》和《地方黨委工作條例(試行)》的相關規定，黨的地方各級委員會的常務委員會，在委員會全體會議閉會期間行使委員會職權，主持經常工作。對書記辦公會的職能，《地方黨委工作條例》規定：書記辦公會不是一級決策機構，不得決定重大問題。其議事范圍主要是醞釀需要提交常委會討論決定的問題；對常委會決定事項組織實施進行協調；交流日常工作。

中央黨校調研處處長辛鳴也坦言，這么多年來地方黨委重大的決策很多都是在書記辦公會上，甚至僅僅是書記碰頭會上就決定了，然后才到常委會。現在的常委會12個人左右，如果書記加上副書記就占到6個，只要是書記辦公會確定的事情，再爭取到個別常委就可以多數通過，這樣就很難實現發揮常委會的作用。要充分發揮常委會作用，與其揚湯止沸，不如釜底抽薪，減少黨委副職勢在必行，通過換屆可以得到較好地落實。

國家行政學院宋世明副教授曾經參與《公務員法》起草工作，他更多從領導成員的進退留轉去解釋“人往何處去”這一問題。他認為，從《公務員法》的規定來看，領導成員是實行選任制，其進退留轉跟西方公務員制度相比，最大的不同是以國家政權機關的存在為依據，只要政權機關存在，人就在里面工作。而新西蘭、瑞士、瑞典、加拿大等國家公務員的進退留轉完全以職位的存廢為依據，職位消失就自動退出。因此，中國公務員是“職業型”的，西方公務員則是“職位型”。

先以職位定人，職位設置合理，才選用適合職位的人。

而不是以人定職位，不是為某些人量身定做職位。

三、建立績效測評制，實績與民生為先，把好政廉關。

西方國家，公務員也是一個令人羨慕的職業。不過這些國家對公務員的選拔更為苛刻，不僅門檻較高，還十分強調公務員的道德修養、對國家忠誠以及注重工作效果。此外，公務員收入透明公開，鮮見因利用部門權力而產生不同公務員之間的“收入差”，政府部門貪污受賄的“群體”案件也十分少見。

西方國家公務員領取的薪酬一般分兩部分：一是按職

位、等級和服務年限領取的工資；二是考核獎勵。前一部分是公務員職位的明碼標價，后一部分差別較大。英、法等國比較注重業績獎勵，德國的公務員則比較注重明碼標價的工資和福利。

美國近年對行政管理制度改革的一個亮點是，注重行政

效率，以行政行為結果實現的優良程度作為衡量公務員政績的標準。

世界上實行文官制最早的英國，近年來一直較多地依仗績效管理。體現在公務員報酬方面就有了較大的不確定性。公務員每年考核一次，考核項目繁雜內容廣泛，包括工作知識和能力、品格、熱情、誠信度、創造性等，英國政府人事管理特別強調“責任”，出現問題必須查清責任歸屬。在英國發生任何一件事情而不了了之是不可想象的。工作人員出了問題，既要追究當事人的責任，部門主管也難辭其咎。

應該說明的是，西方國家公務員可能因卓有成效的工作而獲得一個價碼不菲的“紅包”，但這一切都是透明的，并在議會通過的預算框架內。

美國對于公務員的錄用，除強調不同的職位應具有相應的學識外，近年來對個人信用考察非常“較真”。在德國，公務員不但要經過嚴格考試，而且還要進行品行審查，以保證讓那些專業技能和品行最好的人進入政府。德國為避免政府官員貪贓枉法，還以法的形式強制性規定公務員五內年必須輪崗交流，對易生腐敗的權力部門，輪崗期限規定為三年。

公務員財產公開是建立廉潔政府必不可缺的保證，也是考驗一個政府是選擇為民眾服務還是為少數人謀取私利的方向標。在西方國家，只要選擇了為政府工作，就不要奢想在個人收入問題上玩“貓膩”。這是基本的牌規。誰違背了這個牌規，就不要在這里打牌!

按照西方國家政府官員管理規則，公務員所有涉及個人或為大眾服務的行為都要公開。納稅人如對某個公務員收支情況有疑問，可隨時舉報，反貪官員要對此進行調查，并將調查結果公示于眾。拒不申報或無故拖延申報個人財產者，司法部門可直接對當事人提起民事訴訟；故意提供虛假信息的人，不但飯碗不保，被送進大牢蹲上幾年也是必要的“成本”支出。

以美國為例，包括總統以及行政、立法和司法三大機構的工作人員，必須在任職前報告自己的財產狀況，上任后還須按月申報。同時，財產申報不只限于申報者本人，還須包括其配偶或受撫養子女的有關情況。受理財產申報的部門一般情況下應將財產申報資料公開，供納稅人查閱監督。

財產申報的內容一般包括接受的饋贈以及個人買賣交易、社會兼職等。比如所獲價值超過一百美元的紅利、利息、租金，原創：從他人處獲得累計一百美元（德國規定在公務活動中接受十五歐元以上的禮品必須上交）以上的禮品，除親屬外的任何方面累計價值達二百五十美元以上的食宿或款待方面的饋贈等。

盡管這些國家公務員索賄受賄的案例每年都屈指可數，但這些國家的新聞媒體仍然不依不饒，非常熱衷對官員們日常生活中顯露的“蛛絲馬跡”進行追蹤曝光。去年底，加拿大移民部長朱迪僅因免費享用了一個印度移民制作的比薩餅，而被媒體逮著曝了光，因可能“影響移民處理問題的公正”而丟了烏紗帽。

四、建立民意測評制，透明，公開。以民眾意志為先為重，改“民為官”為“官為民”思想。

有人預言“治理型領導”將脫穎而出。按照領導能力的時代特征，有學者將建國以來的領導干部分為三種類型，即馬背上成長起來的軍功型領導,改革開放以后大量涌現的有專業技術背景的專家型官員，以及與科學發展觀要求相適應的治理型領導。

與知識結構相對應的是治理型領導的能力特征，日前,中央提出領導干部必須具備的四種能力中第一次提出了“處理利益關系的能力”，可以視作是對領導干部新的時代要求。

劉峰認為，改革的利益必須分享，如果只關注既得利益者，就會出現“馬太效應”，時間長了會使那些未得利益者成為改革的旁觀者甚至是反對者，因此改革需要匯集大多數人的支持，特別是未得利益者。一切政策的制定說到底就是利益分配問題，換屆中就需要把那些能夠兼顧最大多數人利益的人選上領導崗位。

中央黨校黨建研究專家宋福范教授在接受《決策》采訪時，將“處理利益關系的能力”描述成三個“善于”，即善于從政策取向上抓準最大多數人的共同利益與不同階層的具體利益的結合點，正確反映并妥善處理不同階層、不同方面群眾的利益；善于利用法律的、經濟的、行政的手段解決利益沖突；善于引導群眾以合法的形式表達利益訴求，健全社會利益協調機制。

宋福范也認為“是否具備處理利益關系能力，已經成為

衡量各級領導干部執政能力的重要指標。在干部的綜合考核評價體系中，突出地增加處理利益關系的能力，既是執政規律的必然要求，也是落實科學發展觀的要求，具有一定的歷史必然性”

“郡縣治則天下治”，即將到來的黨委換屆，什么樣的干部能夠走向縣級正職崗位呢？中組部《意見》明確提出了四種能力，即駕馭本地區經濟社會發展全局的能力，處置突發事件的能力，做好群眾工作的能力和解決自身問題的能力，可以肯定的是，對這些能力的考量不再只看gdp指標。

民心向背會終將成為重要的衡量尺度。

所以，理應讓公務員成為一個“權力有限，待遇不高”的隊伍，改變位高權重，遠離民眾和官僚習氣。還原“為公眾服務”的本質身份。