建立和完善農民增收長效機制的調研報告

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增加農民收入是當前經濟社會發展中的一個突出問題，千方百計促進農民增收，事關全局，意義重大，既是當前的緊迫任務，又是今后的長遠目標，既是重大的經濟問題，也是重大的政治問題。近年來，隨著黨和政府對“三農”工作力度的不斷加強，我區的農民收入也不斷穩步提高。但是應該看到在農民增收較好的形勢下，農民增收沒有在體制上和機制上有新的突破，城鄉居民的收入差距始終沒有根本縮小，農民內部增收除各級政府惠農政策的拉動及糧食產量、價格的支撐外缺乏源動力，氣候、政策、市場等因素大都帶有即期性，不可能長期對農民增收產生促進作用，農民增收仍然存在不少制約因素，農民增收的長效機制還遠未建立。

為此，根據區委、區政府的安排，區農委會同有關部門就當前農民收入狀況進行了專題調研，通過召開座談、交流、走訪，對如何建立和完善農民增收長效機制在分析、調研的基礎上形成了本報告。

一、農民收入現狀

近年來中央連續多年對農村發展發了“一號文件”，區委、區府也十分重視“三農”工作，堅持以城鄉統籌發展，構建和諧農村社會為目標，全面貫徹與認真落實科學發展觀，千方百計提高農業綜合生產能力，增加農民收入。農村經濟保持健康協調發展，農民人均收入不斷增長。全區據8個鎮，5個開發區，277個行政村，3185個村民小組，涉及農戶總數14.68萬戶，農村人口37.28萬人，勞動力23.65萬人，2005年全區實現農民所得28.17億元，其中：第一產業所得51746萬元，第二產業所得179045萬元，財產性所得23360萬元，轉移性所得27542萬元。分別占所得總額18%、63.6%、8.3%和9.8%。農民人均收入7556元，與1996年3089元相比，十年間我區的農民人均年收入每年以10％的速度遞增。由此可見，農民工資性所得是農民收入的主要來源，農村財產性和政策轉移性收入是農民收入增長不可小視的支撐因素。

在農民增收的同時，農民和城鎮居民收入的差距也在進一步擴大，1996年我區農民勞均收入5425元，和城鎮居民職工平均工資9035元相比，差距比值為1：1.67；2005年盡管各方重視“三農”問題，農民勞均收入雖然達到11912元，而城鎮居民職工平均工資達到20461元，差距仍擴大到1：1.72，收入差距絕對額由3610元擴大到了8549元。各村的農民收入差距也不斷拉大，最高的與最低的差距達3倍，全區1/4的村農民收入低于人均6000元水平，農戶間的收入差距更大，低于收入保障線的農戶依然存在。因此，縮小城鄉差距，提高農村綜合經濟實力，提高農民收入，尋求解決農民增收問題，建立促進農民收入持續增長的長效機制意義重大。

二、制約農民增收的主要因素

農民增收問題，本質上是體制和結構問題，是經濟發展中長期積累的深層次矛盾的集中體現，表現為城鄉之間、區域之間、工農之間、工業化與城鎮化之間發展的不協調，農民收入持續增長的內生機制沒有形成。當前在建設社會主義新農村的進程中，制約農民增收的主要因素有：

1、農業內部增收潛力有限。一是，通過提高糧食產量和提高糧食價格來促進農民增收的空間不大。盡管近年來糧食價格穩中有漲，再加上國家對糧食的直補，糧食生產產值有了較大幅度增加，但由于化肥、農藥、種子等生產資料價格也跟著上漲，生產成本的增加抵消了糧價上漲和政策給農民帶來的部分好處。并且糧食產量和糧食價格繼續提高的潛力不大，進一步從糧食中提高純收入的余地很小。二是，農民發展新型高效農業困難較大，抗風險的能力不強。原創：近年來，我區大力在發展特色養殖、無公害蔬菜、苗木花卉、農業加工等高效種養業。雖然農業結構逐年調優，農民得到了實惠，但面對市場，農民對種養什么能賺錢仍然把握不準，特別是由于我區人多地少，土地經營權分散，同時受資金、技術、知識和信息等因素制約，單靠農民的力量很難實現產業結構調整的最優化，農業抵御風險的能力機制和手段不強，一旦遇到自然災害，農業收入風險加劇，農民收入難以保障。三是，農民從土地上增收余地很小。農村“二輪”土地承包后，大多數農戶以一家一戶的生產為基礎，生產規模小，風險大，效益差，商品率低，市場競爭缺乏，再加上農業綜合服務體系不健全，農民從現有承包土地上獲得增收能力很小。

2、農業投入依然不足。從財政的角度看，近年來農業的投入逐年增加，但農村稅費改革后，政府取消了農村勞動積累和義務工等政策，不少地方在農業基礎設施建設方面的投入減少，有些村、組農業基礎設施陳舊老化、退化，已不適應現代農業的發展需要。此外，隨著城鄉一體的發展，鎮村道路建設、教育、公益事業，還有農田基礎設施建設等方面的投入，靠農業自己是不可能達到有效投入的。

3、農村勞力轉移艱難。近年來，我區通過招商引資，大批工業企業落戶我區，雖然政府通過培訓、推薦等方式來引導農民非農就業。從勞動力轉移來看，大部分青壯年勞動力或有一定技能的農民都已經轉移出去，留在農村的大部分是老人、婦女和“4050”人員，進一步轉移的難度較大。由于這部分農民年齡偏大，文化程度偏低，專業技能缺乏，如果轉移也只能從事臟、累、重等一些強度高、報酬低的體力勞動，農民工合法權益難以得到尊重和維護，各項勞動保障機制還需要進一步建立健全。同時，農民擇業觀念差異，造成一些農村勞動力無法轉移，在調查中發現，在農村有些年輕勞動力擇業觀念不正確，不愿吃苦、創業，“等、靠、要”思想嚴重，這進一步加劇了農村非農就業轉移難度。

4、村級集體經濟薄弱。目前我區相當一部分村的集體經濟總量較低，集體存量資產很少，尤其是可經營性的資產更少，據統計全區有近1/3的村集體經濟組織用于正常經費開支都非常困難，自求平衡都成問題，更本無力進行本村的基本建設投入，更談不上為農民創造優良的生產、生活環境，讓農民從村級集體資產經營中得到再分配收入，農民增收的動力不足。

5、農業龍頭企業缺乏。從總體上看，我區農業產業化程度不高，農業龍頭企業數量少，產業化水平不夠高，真正能帶動本區農民直接增收的更少。特別是以本地區農產品為主要原料的龍頭企業缺乏，與農戶緊密聯系，有合約、風險共擔的“公司+基地+農戶”的發展機制尚未形成。政府對能帶動本區農業產業化龍頭企業扶持力度不夠大，缺少配套完善的扶持政策。

6、收入增長機制不夠完善。一是農村基礎設施建設滯后，對農民增收制約較大。二是農村社會保障體系發展緩慢，醫療保險、養老保險等保障機制仍不夠健全完善。三是信用體系不健全、農民資金短缺、貸款難問題，依然是制約農業和農村經濟發展的突出問題，金融機構為農村服務的機制還沒有很好的建立起來。

三、農民增收的對策和措施

建立和完善農民增收的長效機制，就是要立足當前，著眼長遠，著力從現實的角度,尋求解決農民增收問題的治本之策。為此，我們必須以樹立科學的發展觀，站在構建和諧社會，堅持統籌城鄉發展，深化農村改革的高度，全方位的審視農民增收問題。要在努力挖掘農業內部增收潛力，拓展農業外部增收空間，在工業反哺農業，城市支持農村，統籌城鄉上下功夫。首先，要把農業和農村內部文章做足做好，充分挖掘農業和農村內部的增收潛力；其次，要在努力拓展農業和農村外部增收空間、統籌城鄉就業上下功夫；另外，構筑農民增收的長效機制，還離不開國家的扶持，要進一步調整收入分配結構和財政支出結構，不斷增加對農業和農村的投入。

（一）、努力挖掘農業內部增收潛力

1、繼續優化農業產業結構。要堅持科學發展觀，在確保糧食穩定安全的前提下，優化農業產業結構，通過糧經結合、果蔬結合、種養結合、林牧結合等多種形式優化農業產業結構，加快新品種、新技術的引進推廣，提升農產品質量。要做大做強特色農業，大力發展生態農業、有效提升綠色農業，優先加快發展都市農業、旅游休閑農業。提高農業綜合經濟效益。

2、注重農業科技品牌增值。要深化科技聯農扶農政策，改善農科人員工作環境，增強農科人員服務意識，讓農業科技加速有效得轉化為生產力，提高農業效益。要不斷調優調強農業產品，提高農產品產量，提升農產品質量。要完善農產品質量標準體系建設，建立和完善農產品產地認定和產品的認證制度，全面推行農產品質量全程監管，通過抓質量，創品牌，增強農產品的市場競爭力。

3、發展農業產業化經營。要發展農業龍頭企業，加大對農業龍頭企業的扶持力度，重點培育具有較強市場占有率、輻射力的龍頭企業，完善龍頭企業與農戶的利益聯結機制，解決農戶在農產品生產上出現的“賣難”問題，增強農業產業化內在發展動力。要支持農產品加工龍頭企業做大做強，通過抓加工，拉長農業產業鏈，圍繞大宗農產品的加工轉化增值，為農民增收搭建產加銷平臺，提高農業產品的附加值。

4、提高農業招商引資水平。招商引資要與農業產業結構、提高農業綜合生產能力結合起來，對農業重點招商項目要加強指導、搞好服務，確保招商引資顯成效。逐步建立起政府引導，企業、社會、外資廣泛參與的農業投資機制。要推進農業園區建設，推進農業先行區建設，讓園區和先行區成為吸引民營資本、工商資本和外來資本投資興業的示范窗口，帶動全區農業發展。

5、發展農業專業化組織。要穩步、有序、規范地發展農民專業合作社。對于已建立和運作的農民專業社，要加強指導規范動作，嚴格遵守章程。在發展農民專業合作社的過程中，要努力提高規模化、集約化水平，提高合作社社員土地產出效率，同時不斷完善合作社分配機制，發揮合作社在維護農民利益、擴大生產經營、溝通市場信息及銷售方面的作用，提高農民的直接和間接收入。

6、規范農村農用土地流轉。要在堅持長期穩定家庭承包經營體制的基礎上，按照“依法、自愿、有償、有序”的原則，鼓勵農戶進行農村土地承包經營權流轉，加快推進土地向規模經營集中，促進農業勞動力向非農轉移。要規范農用土地流轉行為，流轉合同必須規范，形式必須公開，定價必須合理。對于農戶委托村級組織流轉的土地收益，要全額支付給農戶。對于不屬于農戶委托村級組織流轉的土地，除政策允許的5%機動地外，其余土地流轉收益的80%要分配給有資格取得土地經營權的農戶，增加農民收入。

（二）、拓展農業外部增收空間

1、建立農村勞動力轉移平臺。通過農村勞動力的有效轉移，拓寬農民增收渠道，根據當前農村勞動力就業難的問題，要全方位的促進農村非農就業。

一是，各級政府要加大對農民擇業觀念的宣傳，鼓勵和支持自我創業、自我發展的新型農民。

二是，實施農民職業技能培訓“陽光政策”，以提高農民轉移就業能力。實踐證明，只有轉移農民，減少農民，才能富裕農民。而轉移農民關鍵是改變和提高農民的擇業觀念和技能。為此，要大力健全和完善農村勞動力轉移的綠色通道，按不同年齡、不同文化程度、不同的擇業理念，分行業、分工種對農村勞動力實施免費轉崗就業培訓，讓農民學到一技之長。

三是，完善農村勞動力就業市場，要廣覆蓋，廣宣傳，使中介機構對用人單位信息及時到輸出對象，讓農村剩余勞動力在二、三產業中充分就業，獲得較高、較穩定的工資性收益。各鎮、開發區、園區要加快萬人、千人、百人就業項目整合和擴容，多管齊下，通過市場就業、政府推薦、行政推崗、企業吸納等形式轉移農村勞動力。

四是，政府要制定農村勞動力轉移政策扶持，一方面鼓勵本區企業吸納本地農村勞動力，對本區企業新吸納本區農村勞動力非農就業，并簽訂二年以上勞動（合同）關系的，政府給予企業一次性每人補貼資金2000元，并對吸納本地區農村勞動力達到一定比例的企業，在地方稅收上給予一定的返還；另一方面通過政府購買崗位等方法，化二年時間消失本區現有占農戶總數15%的純農戶，解決農村純農戶的勞動力就業難問題，確保有勞動能力和就業愿望的純農戶實現“一戶一崗”，提高農村低收入戶的收入水平。

2、加大城鄉統籌力度。要從根本上解決農民增收問題，必須改變城鄉目前的二元結構，推進農村工業化和城鎮化進程，積極推進農業和農村的現代化，建立社會主義新農村。在統籌城鄉國民收入分配、城鄉就業、城鄉規劃、城鄉社會保障等方面，逐步形成城鄉一體、統籌發展的新格局。按加快社會主義新農村的要求，把農村的水利、水環境、道路、橋梁、農村電網、廣播電視、文教衛生、文化娛樂等公共事業建設納入城市建設的規劃、投入和管理范圍，減輕村級組織為社會服務的支出壓力。

3、壯大村級集體經濟。村級組織是農村最基層的村民自治組織，發展村級經濟是實現農民增收的重要條件。要充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用，加強農村集體資產的清理，明晰集體資產的所有權、使用權和收益權，加大農村土地資源管理，提高集體資產的經營水平和產出效益。

一是要探索村級農村產權制度改革，明晰產權，改革村級資產分配方法。

二是要加大村級招商引資力度，促進村集體經濟全面發展，對經濟薄弱村從區外的招進的注冊型企業，給予區鎮二級稅收所得的全額返回。

三是要建立“企村結對、企村合作”工程，政府要鼓勵企業（公司）與對經濟薄弱村結對，幫助村進行項目、基礎設施建設投入，增強村的“造血”功能，并充許企業對經濟薄弱村的資金支持在稅前列支，最終達到雙方共贏目的。

四是要減輕村級組織的負擔。對于村級組織履行政府公共（社區）管理事務的開支，如醫療衛生、計生、治安、環保等費用，應納入政府財政預算支出，以減輕村級組織的經濟負擔，提高村級為農民增收服務能力。

五是要探索化解鄉村債務的辦法。特別是對于村級經濟薄弱村的歷史性債務優先處置或核銷。

六是要推行征地留用地制度。政府在集體土地征用過程中，要給予村級集體組織發展空間，留出10%土地面積指標，讓有能力村進行自我開發，或通過其他經營方式獲取長期穩定的資產收入，讓村集體多享受一些從土地征用中得到的增值回報，增加農民收入。

（三）、建立農民增收扶持機制

堅持“多予、少取、放活”的方針，重點在“多予”上下功夫，政府財政要增加對農業和農村的投入，建立財政扶農基金，通過財政增加收入和減少行政經費支出來健全財政扶農基金穩定增長機制。

1、深化農村稅費改革。隨著城鄉統籌發展的步伐不斷加快，農村正在融入城市，村級服務社區的義務范圍不斷擴大，村干部不僅要為村民服務，而且有些村更多的在為社區服務，為此應加大財政對村級資金的轉移支付力度。一方面要將村在崗主要干部作為農村事業人員，對村主要干部的養老保險費除個人部分外，列入區、鎮二級預算，并對基本勞動報酬給予保障；另一方面改革村主要干部考核分配方式，將本村農民增收列入村干部考核內容。

2、建立農民利益補償長效機制。要加大財政對農業資金的轉移支付力度，使之制度化，帶動農民增收。

一是要繼續落實政策性直接補貼，確保糧食安全、促進糧農持續增收。

二是要擴大對農民實行直接補貼的內容，探索實行以價差為基礎的農民收入穩定性價格補貼。

三是要降低種糧成本，對化肥、農藥、種子等生產資料價格上漲進行補貼，同時調整農業結構的良種補貼和提高農業勞動生產率的農機具購置和作業補貼。

四是要鼓勵土地規模經營，特別是對于農戶支持國家，自愿委托村級組織流轉并形成糧食規模經營的農戶，因流轉費比其他農業用地價格低，政府要從糧食等補貼中拿出一部分資金，給予支持種糧流轉費補貼每畝每年200元，以縮小農戶種糧流轉費與平均流轉費之間的差距。

五是要完善農業保險體制，擴大農業保險的范圍和品種，增加市、區二級對農業保險的補貼標準。

3、建立農民增收科技支撐機制。加強農業技術推廣體系建設，多渠道、多層次、多形式地開展農民科技培訓，不斷提高廣大農民的科技文化素質，以降低生產成本，提高勞動生產率。

4、構筑農村低收入群體保障體系。按照城鄉統籌發展的要求，加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，提高農民群眾的社會保障水平。目前，農村純農戶、貧困戶、五保戶等低收入群體的增收是實現農民整體增收的重點和難點。應著力推進農村社會養老保險制度、農村新型合作醫療保險制度、農村最低生活保障制度和被征地農民基本生活保障制度的建設，維護農村社會穩定。

一是要提高農保標準。農村老年農民享受養老金的年齡應與城鎮居民一致（男60周歲，女55周歲）；養老金由現在的每人每月75元提高到每人每月150元以上。

二是要探索農村退養老人土地承包經營權換保障制度，對于農村退養老人自愿把承包土地交回村集體經濟組織的農民，每人每月

再增加100元的生活補貼。

三是要實施農民醫療保險的全覆蓋。各級財政要增加農民參加農村合作醫療的補助，減少個人投保費，對老、弱、殘、低能者和貧困戶的個人投保費列入財政預算。同時，擴大農村醫療報銷范圍，提高重大疾病的報銷額度，切實解決農民群眾“就醫貴”問題。

四是要加強農村社會救助幫困機制。完善“五保戶”供養，增加貧困戶、純農戶和弱勢困難群體的救濟定補額度。

五是要探索農民失業保險，對“離土”農民出臺最低生活保障線。

5、培育農業綜合服務組織。原創：政府通過政策和資金支持建立一個靈敏高效的農村社會化服務體系，拓寬農業服務領域，減少農業投入成本，為農戶產前、產中、產后提社會化服務。要在一定區域內（5000畝左右）建設一個農業綜合服務站，為農戶提供物流、資金流、信息流、商流、技術流等全方位服務，提升農業服務社會化、綜合化效率。開展供應農業生產資料、收購、加工、運銷、以及醫療、保險等公共服務。同時，通過這個平臺開展農業技術咨詢指導、人員培訓。確實解決農戶連接農資市場、農產品市場、農業服務等綜合性問題。

同時，按照誰投資、誰所有、誰受益的原則，吸納社會資本，加強綜合服務站的硬件建設，形成產地市場、批發市場、集貿市場相配套的市場網絡，市、區二級政府對綜合服務站人員的報酬給予補貼，使其以無償服務為主。

6、建立農業發展基金。一方面，根據工業反哺農業要求，應出臺新的“以工補農”、“以工建農”的政策和措施，增加工業反哺農業的資金總量，對現有的“以工補農”資金要加強管理、規范運作；另一方面，財政從當年預算收入增加部分中拿出一部分，充入農業發展基金，以進一步拓寬農業投入渠道，扶持農業弱質產業，推進農村工農業的協調發展，提高農村綜合經濟實力。

建立和完善農民增收長效機制，歸根到底還是需要通過制度創新，要多途徑、多給予地解決不同群體農民增收的制度性障礙，并為農民工創造更多進城機會，切實加快農村城鎮化進程。充分調動農民自主創業和增收的積極性，改變傳統的農民增收思想觀念，制定農民增收的政策規定。通過土地流轉等政策，解決農業規模經營問題，還應通過政策措施讓農民從農產品價格和政府補貼中得到更多的實惠，積極鼓勵和引導工商資本、民間資本、外資投入農業開發。農民增收是農村社會穩定的關鍵，也是解決“三農”問題重中之重，我們必須以科學的發展觀建立和完善農民增收長效機制。