鄉鎮政府財政危機初探

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鄉鎮政府是中國農村地區的最低一級政府，公務員之家，全國公務員公同的天地代表國家直接面向農民工作，是國家政策在農村地區直接而具體的實施者，在一定程度上構成了聯系國家和農民的最主要的橋梁。由于農村和農民在中國的特殊地位，因而可以說鄉鎮政府是中國整個政府體系的基礎。但是，不幸的是，中國政府體系的這個基礎目前卻被嚴重的財政問題所困擾，步履蹣跚，舉步維艱。本文試圖在簡要介紹鄉鎮政府財政問題現狀的基礎上，分析目前為解決農村問題而與鄉鎮政府財政危機相關的幾種改革，提出自己對這個問題的一些看法和主張。

一、鄉鎮政府面臨的財政危機

自上個世紀年代改革開放以來，中國的經濟發展日新月異，舉世矚目。但就在經濟不斷騰飛的背景下，的許多鄉鎮政府卻在近些年來陷入了越來越的財政危機。最近的許多統計和調查都表明，鄉鎮政府的財政危機具有一定的普遍性和嚴重性。

如據對較早進行農村改革的安徽省的統計，截至年底，全省鄉鎮政府債務總額為億元，平均每個鄉鎮負債萬元。該省宿州市甬橋區的資料表明，個鄉鎮中有個負債，負債面達。到年稅費改革前，該省太和縣僅一縣鄉鎮累計負債就高達億元。另據湖南省農辦、省財政廳的調查，全省多個鄉鎮共負債億元，負債面高達，一些負債比較嚴重的鄉鎮甚至在年就吃完了××年的財政預算。該省芷江縣年全縣個鄉鎮負債總額萬元，鄉鎮平均負債萬元，負債面。四川省農村社會經濟調查隊的調查研究表明，四川省近幾年鄉鎮負債呈急劇上升趨勢，多數鄉鎮陷入了嚴重的財政危機。據該省仁壽縣財政局對個鄉鎮三年負債情況的清理，仁壽縣鄉鎮負債總額由年的萬元上升到年的萬元，增長速度高達，至年平均每個鄉鎮負債萬元。另據對四川省個鄉鎮的調查，平均每個鄉鎮負債由年的萬元上升到年的萬元，增長了。據陜西省農村社會經濟調查隊對個鄉鎮的調查，不少鄉鎮每年的財政收入已不足以支付教師和干部工資，拖欠工資相當普遍，有的教師和干部已有好幾個月沒有發工資。由于多年積累，目前大部分鄉鎮都已背上了債務，有的高達數百萬之巨。河南省的情況最為嚴重，據河南省財政部門的統計，全省個鄉鎮目前總負債億元，平均每個鄉鎮負債萬元，全省以上的鄉鎮都有負債，其中負債萬元以上的有個。據資料披露，中國鄉鎮在上個世紀共留下了億元的龐大債務，其中最嚴重的河南省為億元，占到了。由此看來，除少數東部沿海發達地區不存在鄉鎮財政危機問題外，中西部各省區的鄉鎮政府普遍都存在較為嚴重的財政問題，鄉鎮政府的財政危機確實既普遍又嚴重。

政府負債并不是什么新聞，但是鄉鎮政府的財政危機具有不同于一般的政府負債的特點。一是負債面廣，很多省鄉鎮的負債面達到以上；二是負債額大，數百萬元的政府負債對于大多數鄉鎮來說實在是難以承受；第三是解決無望，目前很多鄉鎮對于自己所擔負的巨額債務根本沒有能力償還，甚至看不到能夠任何償還的希望，只能借新債還舊債。前兩個特點都不是致命的，最后這個特點是最要命的，這三個特點疊加在一起就更要命了。

這至少會產生一明一暗兩個嚴重后果。所謂“一明”，是指已經眾所周知的農民負擔過重的問題，目前鄉鎮政府解決財政狀況不佳的最方便的辦法便是向農民轉移財政危機，加重農民負擔，造成了一系列政治和社會問題。所謂“一暗”，是指有可能由此產生的金融危機，因為鄉鎮政府負債的債主絕大多數為銀行金融機構，如果長期無法償還，并且還不斷地繼續舉債，那么極有可能形成大量的呆賬、死賬。此外，如果說得嚴重一點，這對于鄉鎮政府自身的直接影響可能需要更加引起關注，因為這極有可能造成大量的鄉鎮政府癱瘓或崩潰。當然，中央政府肯定會極力阻止這種現象的發生，但是財政的崩潰足以使鄉鎮政府對任何政務都無能為力，如果不及早籌劃，恐怕后果將不堪設想。

二、與鄉鎮財政相關的兩項改革

自上個世紀年代以來，中國關于農村的改革就一直沒有停止過。最近的改革中與鄉鎮政府相關的主要有兩項，一是稅費改革，二是鄉鎮撤并。雖然從改革的目標來看，這兩項改革的主要出發點是為了解決在社會上影響較大的農民負擔過重的問題，而不完全是為了解決鄉鎮政府的問題的，但是它們都是與鄉鎮政府的財政問題密切相關的。因為稅費改革關系到鄉鎮政府的收入，而鄉鎮撤并則關系到鄉鎮政府的支出。

稅費改革

稅費改革的目的在于統一稅費，簡化手續，減少環節，最終減輕農民負擔。根據中央的部署，從年開始安徽省以省為單位進行稅費改革的試點，其他省級行政區可根據實際情況選擇少數縣市試點。按照原來的安排，在年稅費改革要在全國全面推行，但是由于在試點中暴露出不少問題，出于慎重的考慮，在全國推行的計劃就被推遲了。

這次稅費改革的主要可以概括為“三個取消，兩個調整和一項改革”。所謂“三個取消”，一是取消鄉統籌、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金集資，二是取消屠宰稅，三是取消統一規定的勞動積累工和義務工。“兩個調整”分別是，調整農業稅政策和調整農業特產稅政策。調整后的農業稅按照農業生產用地計稅，而不再按照人頭征收，農業特產稅是把生產、收購兩個環節征稅都改在生產環節征收?！耙豁椄母铩笔歉母锎逄崃粽魇帐褂棉k法，將村里原先的公益金和管理費改為采用農業稅附加的方式統一收取，村里的公益事業還需用錢時，實行一事一議。

從試點的情況來看，稅費改革還是比較有成效的。農民負擔明顯減輕，據祝保平對安徽省十個鄉鎮的調查，農民每人減輕負擔元，每畝減輕元。廣大農民對稅費改革十分歡迎，在這些鄉鎮出現了多年未見的農民主動繳納稅費的現象。另據對山西省個縣稅費改革試點的調查，稅費改革后農民負擔大為減輕，人均減負元，平均下降。

但是稅費改革在試點過程中也暴露出不少問題，首先對于有些農民來說負擔沒有減輕反而加重了，如安徽省的茶葉特產稅兩個環節合并后，茶農負擔的特產稅比改革前加重了近一倍，湖南省由于對稻谷計稅價格與市場價格差距較大，農民負擔也反而加重了；同時也出現了稅負不公，使農民負擔由地少的農戶向地多的農戶轉移，而在中西部省份，地多的農戶卻正是相對比較貧困的農戶。

尤其是對于本文所關心的鄉鎮財政來說，稅費改革無疑是雪上加霜。平心而論，稅費改革并不是造成鄉鎮財政危機的原因，但是農村稅費改革無疑加重了鄉鎮政府的財政困難。如據何開蔭的調查，實行稅費改革使安徽省平均每個鄉鎮減少收入約萬元，湖南省長沙縣平均每個鄉鎮減少收入萬元，山東省肥城縣減幅更大，平均每個鄉鎮減收萬元。祝保平根據調查也提出，稅費改革使一些鄉鎮財政增長無望，平衡困難。

鄉鎮撤并

進行鄉鎮撤并的主要目的在于，國家希望通過減少鄉鎮的數量從而減少鄉鎮干部的數量，最終實現減少財政支出、減輕農民負擔。這一次鄉鎮撤并始于年前后，目前有的地方正在進行中，到××年初為止已有個省級行政區開展了撤并鄉鎮。這次鄉鎮撤并的力度非常大，使撤并后的鄉鎮數量大幅度減少。如截至年月，江蘇省已經開始鄉鎮撤并的縣市達到，撤并鄉鎮個，撤并后全省鄉鎮數減少了。通過這次鄉鎮撤并，山東省共撤并鄉鎮多個，占鄉鎮總數的四分之一，山西省原有鄉鎮個，共撤并個。根據各省、市、自治區撤并鄉鎮的資料，山西省撤并率最高，達到。

這次鄉鎮撤并的具體做法相對比較簡單，多數為整建制合并，即主要是把原來相鄰的幾個鄉鎮完整地合并為一個鄉鎮，江蘇省這種情況達到了。但是對于鄉鎮撤并后續問題的處理卻并不簡單，如對于被撤鄉鎮駐地如何管理的問題，目前就存在著兩種做法。一種是在被撤鄉鎮駐地設一個臨時辦事機構，稱為辦事處或管理區等，配備名工作人員。采取這種做法的主要有山東、浙江、江蘇等省。另一種做法是在被撤鄉鎮駐地不設任何辦事機構，鄉鎮以下不再設其他管理層次，實行鄉鎮對村的直接管理。目前主要是山西省采取這種做法。

由于鄉鎮撤并涉及行政區劃的調整、機構設置和人員的重大變化，是一項相對比較復雜的改革，其效果恐怕很難在很短的時間看得清楚。再加上有的地方剛剛初步完成，有的地方正在進行中，有的地方則還沒有開始，所以目前呈現出的效果和影響恐怕僅僅是初步的和表面化的。鄉鎮撤并的主要目標是通過減少鄉鎮干部的數量從而減少鄉鎮政府的財政支出，在這一點上改革確實產生了一定的效果，但是壓力仍然很大。據貢鳳濤等人對江蘇省個撤并鄉鎮的調查，只有個鄉鎮人員分流基本到位，占，個鄉鎮進行了部分分流，占，個鄉鎮未進行分流，占。在認為精簡機構、安置富余人員最困難的個鄉鎮中，目前共有工作人員人，少的鄉鎮人，多的高達人，平均每個鄉鎮人。對于減輕農民負擔的目標而言，通常情況下通過鄉鎮撤并在短期內減輕農民負擔是可以做到的，但從長期看這項改革能否真正減輕農民負擔仍需實踐的檢驗。

從關系到鄉鎮財政收入和支出的兩項改革來看，恐怕目前都不足以應對鄉鎮財政所面臨的危機，甚至稅費改革還在一定程度上加重了鄉鎮政府的財政危機的壓力。那么鄉鎮財政危機的根源在哪里，到底應該如何應對這種局面呢？

三、鄉鎮政府財政危機產生的原因

已經有很多學者和政策研究人員開始關注鄉鎮政府的財政危機問題，對于目前鄉鎮政府產生財政危機的原因很多人都有很詳細的討論，并且他們分析的原因都有很強的共識性?？偨Y起來看，人們分析鄉鎮政府財政危機的原因主要有以下一些方面：

機構臃腫，人員膨脹

根據的有關法律和制度，鄉鎮政府是農村地區最基層的政府，其機構設置不要求與上級政府的部門相對應進行對口設置，因而它同時也是機構設置最簡單的一級政府。但是法律對于鄉鎮政府機構設置的審批程序卻沒有嚴格的規定，造成機構設置隨意性大，機構和人員不斷膨脹，使得干部工資和公務費開支巨大。大量的調查研究都證實了這一點。如據國家統計局年對個小城鎮的調查，每個鎮的機構一般都在個，其中鎮屬機構的干部人數平均為名，上級政府派出機構的干部人數為名，都超出編制人數的數倍。何開蔭對安徽鄉鎮的調查也表明，鄉鎮黨委和政府的公務人員便有個，如果加上勤雜人員會達到多人。其他很多人的研究都支持這個分析，如孫自鐸、錢建凱、王安仁等人和四川省農村社會經濟調查隊等，都認為機構臃腫、人員膨脹是造成鄉鎮政府財政問題的一個重要原因。

管理混亂，干部腐敗

財務管理混亂和干部腐敗也是造成鄉鎮財政負擔重的原因之一。鄉鎮一級政府普遍缺乏預算意識，財政支出管理漏洞較多，不少鄉鎮不僅多個部門和領導有財務審批權，而且存在濫購、濫補、濫獎的現象。同時，鄉鎮干部的貪污腐敗、大吃大喝現象也并不少見，如據這幾年新聞媒體的公開報道，僅由于鄉鎮干部賒賬吃飯而使飯店酒樓破產倒閉的至少就有十起上下。因此，許多研究者都把這一點列為形成鄉鎮政府財政危機的原因之一，如上述孫自鐸、錢建凱、王安仁等人的研究中都有這一認識。當然，不用多說，人員過多和干部腐敗不僅加重了鄉鎮政府的財政負擔，而且也必然要加重農民負擔，引起農民的不滿以及農民和干部的沖突。

升級達標，開支巨大

從世紀年代初以來，各級政府經常舉行大大小小的名目繁多的達標升級活動，象“普六”、“普九”、教育“雙基”達標、衛生“初?！边_標、計生服務站達標、油路鄉鄉通、訂報、滅鼠、衛生室、改水、改廁、各類活動室達標等等。這些活動每一項達標驗收都要花費不少錢財、動用很多民力，而它們最終都要沉淀到鄉鎮，由鄉鎮政府具體落實。鄉鎮政府明知這些活動勞民傷財，鄉鎮財政無此實力，但是在政績考核“一票否決”的壓力下不得不“打腫臉充胖子”，硬著頭皮去完成這些達標項目，一方面加重了農民負擔，另一方面也加重了鄉鎮財政負擔。

分稅不公，職責過重

年以來實行的分稅制存在著收入向上集中、支出向下轉移的制度性缺陷。在分稅制下，重要稅種的收入有的全部歸屬中央，有的在中央與地方、或地方各級政府間分成。地方各級政府為了保障各自的財政收入，往往采取層層下壓的辦法，盡可能地從下級政府那里獲取更多的分成。甚至，上級政府每年下達給鄉鎮政府的財稅收入計劃還可能脫離鄉鎮實際，使鄉鎮政府根本無法完成。但是由于把財政收入完成情況與鄉鎮主要領導和分管領導的政績考核掛鉤，完不成任務便“一票否決”，甚至就地免職，迫使鄉鎮政府為完成計劃弄虛作假，拼命舉債。

同時，由于分稅制只解決了稅收的劃分問題，而對各級政府應該承擔的職責劃分卻不甚明了。這就導致上級政府盡可能地通過職責下移的辦法將財政支出轉移給下級政府，而鄉鎮政府作為最底層的一級政府沒有再轉移的余地，只好默默承受著這不公平的職責轉移。換句話說，鄉鎮政府在稅收分成中分得的是最沒有保障的小塊份額，但是卻要承擔本應由中央政府或其他上級政府應該的職責，如農村的衛生、教育、道路、水利、電力等公共事業和基礎設施建設，現在基本上是由基層政府來承擔。別的不說，單就九年義務教育而論，在城市地區是由國家負擔，而在農村地區校舍建設、教師工資都要由鄉鎮財政解決，鄉鎮政府對此實在是難以承受。因此有人將分稅制后各級政府間財政狀況總結為四句話：“中央財政很好過，省級財政也好過，地市級財政可以過，縣鄉兩級真難過?！碑斎?，為了完成這些職責，鄉鎮政府只好或者大舉借債，或者向農民轉嫁負擔。

當然，具體到不同的鄉鎮，可能還有其他的原因會造成鄉鎮政府的財政危機，如鄉鎮所屬的鄉鎮企業的投資或經營失誤，農民拖欠稅費等。本文所引證的研究者的論文資料中不少都有不同程度的涉及，限于篇幅在此不再詳細介紹。

四、從政府間關系的角度對問題的再認識

應該說，學者、基層干部以及政策研究人員對于鄉鎮政府財政危機原因的分析是比較客觀、公正和符合實際情況的，具有較強的應用價值，值得重視和研究。本文在此試圖從一個更加學術化的角度，即從純粹政治學的角度和更加宏觀的層次加入到探討這個問題的行列，提出一點初步和不太成熟的想法，來作為本文的總結和結論。我認為鄉鎮政府財政危機反映出的問題實際上仍然是中國數千年來一直沒有解決的問題，即各級政府間的合理關系問題。

中國傳統上是一個中央集權的單一制國家，中央政府保留著比較大的權力，這是由中國的歷史文化特征和當前所處的特殊國情所決定的。盡管當前在中國也存在著中央與地方權力劃分的問題，但是上下級政府之間的僵化的自上而下的控制關系、基層政府相對自主權的過分萎縮等，仍然是政府間關系中的一個突出問題。

當前中國上下級政府間的關系呈現出高度僵化、向上集中的特征，下級政府對于上級政府層層下達的數量化的任務沒有任何商議權和保留權，只能按時完成，否則便會面臨“一票否決”的困境。這種層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由國家最基層的鄉鎮政府來完成。由于過分強調上級意圖和任務而忽視了鄉鎮下層政府的工作自主權，往往使鄉鎮變成了單純完成上級任務的工作機器。上級政府布置的這些工作有的是合理和必要的，有的則顯然是值得商榷的。如前面本文所述，從世紀年代初以來的大大小小的名目繁多的達標升級活動，象“普六”、“普九”、教育“雙基”達標、衛生“初保”達標、計生服務站達標、油路鄉鄉通、訂報、滅鼠、衛生室、改水、改廁、各類活動室達標等等，每一項達標驗收都要花費不少錢財、動用很多民力，使鄉鎮不堪重負。不僅如此，在許多鄉鎮財政非常困難的情況下，有些上級部門向鄉鎮伸手卻有增無減，一些地方政府出臺的收費、集資土政策和一些部門的亂攤派、亂罰款，使鄉鎮政府苦不堪言，這不僅加重了鄉鎮政府的財政困難，而且也加重了農民的負擔。

民主不僅僅意味著國家政權要有人民的選舉、人民的參與，也意味著各級政府之間的相互尊重和平等的商議權、討論權和知情權，尤其是基層政府相對于上級政府或部門的相對自主權、表達權以及商議權等，而且還意味著上級政府對下級政府、尤其是基層政府所應有的起碼的尊重。在一個政治體系中，如果下級政府從上級政府那里連起碼的尊重都得不到，那么公民同國家間的關系也很難是合理和公平的。民主的理念不是空泛和抽象的，它有豐富、具體和生動的內容；民主也不僅僅是一種理念，它更需要合理的制度和程序。

因此，鄉鎮政府財政危機的解決，一方面需要農民加強對鄉鎮政府的監督和控制，另一方面更需要重新劃分和明確各級政府間的職責、權限，重新確立各級政府之間的合理關系，使基層政府能有起碼的自主權、表達權和爭議權。