壯大縣域經濟是推動“市管縣”體制改革的新動力

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現階段，我國地方行政區劃層級，除臺灣、香港、澳門、海南和直轄市外，基本上是省（區）—市—縣（市、區）—鄉（鎮）四級。“市管縣”體制已成為全國各省（區）最基本的行政體制。隨著時代的發展，“市管縣”體制的歷史適應性變成了經濟發展的束縛。壯大縣域經濟作為推動“市管縣”體制改革的新動力，越來越受到社會各界的熱切關注。

一、“市管縣”體制形成的一個歷史過程

1949年新中國成立后不久，為了保證城市蔬菜等副食品的供應，天津、無錫、常州、北京和上海等大城市自發地領導起周圍的縣。

1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣，正式開創全國“市管縣”的先河。

1959年9月，為了密切城市和農村的聯系，促進工農業的相互支持，便于勞動力調配，全國人大常委會了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，“市管縣”得以迅速推廣。

1982年，為了促進城鄉經濟共同發展，中央決定推行市領導縣體制，發出《關于改革地區體制，實行市管縣的通知》，“市管縣”被推向新的高潮。

到2004年底，全國334個地級行政區劃單位中，已有269個“市管縣”形式的地級市，“市管縣”體制下的地級市所領導的縣占全國總數的80％以上。

二、“市管縣”體制之所以形成的歷史適應性分析

“市管縣”體制是時展的需要，是在中國特定的政治經濟環境下，在傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中形成的，具有歷史適應性。

第一，“市管縣”體制增加了政治領導的組織力。在我們幅員遼闊、人口眾多的大國，由于物質條件和自治能力的限制，管理幅度狹窄，在省與縣之間，增加管理層次，達到了增加管理力度的作用。

第二，“市管縣”體制“實化”了省與縣之間的“地區層次”，解決了“地區層次”缺乏法律主體地位的尷尬局面，使之變為“一級政府”。長期以來，地區行署雖然在很大程度上承擔了一級政府的工作任務，但其不具有相應的法律地位。“地區”沒有地方權力機關，地區的國民經濟、社會發展計劃、財政預算以及行署官員的任免得不到人民代表大會權力機關的批準，政府工作也缺乏必要的監督。實行“市管縣”體制后，省縣之間的“地區層次”由虛變實，市的重大決策、人事安排等都有人大的批準和監督；同時，其稅收、財政也在一定的制度規定下實現了與省、中央的合理分割，形成了真正意義上的地方財政。

第三，“市管縣”體制使中心城市有了較大的發展腹地，推動了工業化和城鎮化進程。促進了區域經濟協作發展，為中心城市保障了當時的“菜籃子”、“米袋子”，提供了工業原材料，推動了工業化發展，集中力量推動城鎮化。同時中心城市發揮經濟的輻射帶動作用，支持農村經濟的發展。

三、“市管縣”體制的副效應

隨著經濟市場化的不斷深化發展，“市管縣”體制的弊端日益明顯地顯示出來。

第一，“市管縣”體制缺少法律依據。憲法規定，我國地方政府管理層次為“三級”，即“省、自治區、直轄市；自治州、縣、自治縣、市；鄉、民族鄉、鎮”。在省與縣之間沒有“中間層次”。實行地級市管縣體制的法律依據大都來源于憲法第三十條規定的“直轄市和較大的市分為區、縣，自治州分為縣、市”。但究竟什么是“較大的市”？國務院曾經批準青島、徐州、唐山、齊齊哈爾、淄博等18個市為“較大的市”，如果加上自然成為“較大的市”的28個省會城市，“較大的市”共計46個。因此，只有46個“較大的市”和4個直轄市依據憲法可以實行“市管縣”。對一般地級市管縣沒有規定，加之現在的多數地級市只管四五個縣，也不屬“較大的市”。由于混淆了“地級市”與“較大的市”的概念，實行“市管縣”的地級市竟多達269個（2004年），結果“市管縣”名義上由市受省委托進行代管，但事實上省不再過問，而由市進行真正意義上的管理，也就是說市的權力在不斷擴張，從而成為實際上的一級行政區劃。可見，“市管縣”有悖憲法，缺乏法律依據。

第二，“市管縣”體制增加了層次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。市管縣之前，我國的行政層級由中央－省－縣（市）－鄉（鎮）四級組成，雖然省縣之間有一個地區行署，但畢竟是一個虛制層級。市管縣后，省縣之間的層次由虛變實，行政層次變由中央－省－市－縣（市）－鄉（鎮）五級組成，這在秦漢以來是不多見的，在世界上也是不多見的。

大量的理論研究成果證實，行政組織每多出一個層次，信息的失真率就會成倍增加。從科學管理角度而言，信息傳遞的中間環節要盡可能減少，以縮短決策層和實施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。“市管縣”體制人為地制造出一個中間層級，凡是縣與省之間需要上情下達或下情上達的問題，無論是政策性的還是業務性的，本來可以直接溝通，但現在卻不得不經由市一級中間層次，與地管縣時相比，信息傳遞增加了一套程序，影響了信息傳遞速度，降低了行政效率。

第三，“市管縣”體制下城市的經濟輻射作用普遍存在“小馬拉大車”的現象。市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展，但是，并非所有的市都能起到這一作用。事實上，除傳統的省會城市和一些中等發達城市帶動力量較強外，一些工業基礎薄弱甚至是由縣級升為地級規格的城市就很難有力量來幫助縣級和鄉村的發展，這些城市一般都遠離中心經濟區，帶縣的數量也較多。

第四，城市虛化現象嚴重。市管縣體制雖然推動了城市化的發展，但也造成了城市化進程中的另一個后果，那就是廣域型城市的大量出現。如杭州市與杭州市區不知何指（杭州市可以指浙江省省會的小杭州市，也可以指管5個縣市及8個區的大杭州市），重慶一度成為“世界第一大城市”（將重慶市人口加上所轄縣市人口的統計）等怪誕的現象。縣鄉農民變成了“市民”，但城市的農業人口依舊占很大比重，二、三產業的比重也很小，而非真正意義上的城市。

第五，“市管縣”體制雖然表面上解決了原來的地市矛盾，但實際卻出現了更為尖銳的市縣、區縣之間的矛盾，部分地方市縣貌合神離，市縣關系相當緊張。根據憲法規定，縣和市是兩個平行的行政區域主體，市管縣之間的法律關系，只是市接受省的委托，對縣的各項工作進行代管，而非法律意義上的管轄。縣與市轄區不同，不構成市的組成部分。但在市管縣后，許多市視縣為附屬行政單位，要求縣的經濟發展從屬于市區經濟發展的需要，存在著侵占縣及農村地區利益的趨向，導致這兩個利益主體的沖突。在計劃經濟體制后期，“市”往往通過截留指標、資金、爭項目、財政提取和各種行政審批侵占縣的利益；在市場經濟條件下，城鄉的資源不是依據市場的原則來配置，而是以人為的行政力量來分配，自然會進一步侵害“縣”及農村地區的利益，從而形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的現象，嚴重影響束縛了縣域經濟社會的發展。

第六，“市管縣”體制增加了“干群距離”，減弱了群眾的近距離監督，加大了干部腐敗的蒙混過關心理，不利于廉政建設。由于仕途層次多，基層領導更換太頻繁，不利于縣域經濟的健康持續發展。

四、“省管縣”體制改革實踐

隨著社會經濟發展以及市場經濟體制的建立和完善，“市管縣”體制的弊端顯露出來，嚴重束縛縣域經濟發展。壯大縣域經濟成為沖破“市管縣”體制的新動力。許多地區進行了一些針對“市管縣”體制改革的有益探索。

浙江省可以說是最先實行省管縣體制改革的省份之一，2002年8月17日，浙江省委辦公廳下發“浙委辦(2002)40號”文件，將313項審批權下放給紹興、溫嶺等20個縣(市、區)。這份文件后來被浙江省有關部門簡稱為“40號文件”。浙江省把地區一級的經濟管理權限直接下放給包括紹興縣在內的20個縣（市、區），經濟上近似“省管縣”，涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面，這種“直管”還擴展到社會管理職能，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣財政直接對省負責。文件里用四個字表述擴權的總體原則——“能放都放”。這種改革模式成效是顯著的，使全省縣域經濟得到發展，成為全國的排頭兵。在第五屆全國縣域經濟基本競爭力評價中，浙江省有27個縣（市）進入全國經濟百強縣（市）行列，居全國31個省市區之首。

湖北省自2003年6月起，決定對大冶、漢川、宜都、京山、恩施等20個縣市“擴權”，以前市州一級掌握的大部分經濟管理權限和社會管理權限下放，近似于“省管縣”。從2004年1月起改革現行省管市、市管縣（市）的財政體制，在全省實行省管縣(市)財政管理體制。這項改革內容涉及6個方面:預算管理體制，轉移支付及專項資金補貼，財政結算，資金報解及調度，債務償還等。湖北省這種財權下放為主的模式，是一種非常有益的嘗試，取得了很大的成效。

山東省“從2003年開始，分期分批擴大縣級經濟和社會管理權限。首批選擇30個發展基礎好、潛力大的縣市，按照‘能放都放’的總體原則，把省級經濟管理權限下放到縣市，放手讓他們發展得更快更好。”

黑龍江省在2003年的《關于加快發展縣域經濟的若干意見》基礎上，制定了《關于擴大十強縣（市）經濟管理權的決定》，擴大十強縣的經濟管理權，具體到擴權事項達到“十二類，218項”。

河南省制定了《關于擴大部分縣（市）管理權限的意見》，將本屬于地級市的部分經濟管理權和社會管理權，下放給鞏義、項城、永城、固始、鄧州等5個縣或縣級市。這些權限包括：計劃直接上報、財政直接結算、經費直接劃撥、項目直接申報、用地直接報批、證照直接發放、統計直接報送、政策直接享有、信息直接獲得、稅權部分擴大等。同時，河南省新密市等30個縣(市)也享受原地級市掌握的在項目申報、用地報批、證照發放等方面的經濟管理權限，以及部分稅收權限。兩者相加，在這次“強縣擴權”改革中，河南省共計35個縣(市)的管理權限被大幅度提升。

江西省決定在全省21個國家扶貧工作重點縣進行“省直管縣”財政體制改革試點，積極探索理順地方財政分配關系、促進縣域經濟發展的新路子。將縣財政劃歸省財政直接管理，財政收支劃分范圍暫不調整，各類補助、資金調撥等由省財政直接和縣財政結算。江西這項改革試點將按照“規范管理、保障需要、激發活力、加快發展”的總體思路，從21個國家扶貧開發工作重點縣切入，逐步建立起激勵與并舉的財政分配機制。

福建省委辦公廳、省政府辦公廳在下發的《關于做好擴大縣（市）經濟社會管理權限工作的通知》中提出：省直有關部門文件、信息等可直接傳送至縣（市）。

安徽省從2004年起，實施“省管縣”財政體制，將收入考核、轉移支付、財政結算等直接到縣。

廣西壯族自治區在出臺的《關于加快縣域經濟發展的決定》中，把應放能放的經濟管理權限都下放到縣一級，使縣一級享受到地市一級的權利。

遼寧省賦予進入全國經濟百強縣的縣（市）省直轄地級市的經濟管理權限，財政分配“留利于縣”。

五、“省管縣”體制改革“路線圖”

現在，許多省市區對“市管縣”體制的改革探索，只是進行的局部的“邊際調整”，但并沒有徹底解決縣域經濟發展所面臨的行政體制約問題。

在全局上，要正確審視“市管縣”體制，在認識“市管縣”體制的弊端的同時，還要正確認識“市管縣”體制的歷史適應性，還應看到“市管縣”副效應的地區差異性。“市管縣”體制改革不能“一刀切”，但也確實到了“來一刀”的時候了。

“市管縣”體制改革將會在一些“條和塊”的局部突破中得到求解。這種“條和塊”將會體現在：

1、“強縣擴權”。

對縣域經濟比較強的個別縣市，進行強縣擴權。縣域經濟強大，具有局部突破的能力和影響。給縣級政府擴權，還權于縣，賦予縣級政府更大的人事權、更多的財權、更大的資源支配權和經濟社會發展的決策權，是現階段實現“省管縣”體制改革的重要內容。

2、“版塊突圍”。

縣域經濟比較強又比較集中的某些版塊，可以探索版塊上“省管縣”。在這些版塊中，縣和縣級市比較發達，水平差不多，符合“省管縣”體制下的縣市應是“均質”的要求。需要注意的是，同時要完善“市制”，各市縣在行政平等的條件下，組建都市群的協作機制，提高城市化的水平。

3、“地市虛化”。

在一省或省內一地區，將經濟、社會、人事等權利直接下放到縣，將地市虛化，待條件成熟后過渡到“省管縣”。

4、“整省先行”。

縣數量較少的一些省，由于管理幅度的影響，縣比較少的一些省具有“省管縣”的條件，如遼寧省、吉林省、江蘇省、浙江省、寧夏回族自治區等。在全省范圍內實行“市縣分置”，即“市”只管理城市（包括郊區）自身一塊，縣改由省直接管理。實行“市縣分置”，縣和地級市都直接由省管轄，在行政級別上平行，實行省縣兩級政府的地方行政管理體制。

5、“條條開道”。

“市管縣”體制可以首先在財政管理等一些“條條業務”中改革。在全省范圍內，首先在財政制度上，對縣（市）直接管理，實施“省管縣”。財政體制的“省管縣”只是經濟社會發展到一定階段的過渡性措施。

6、“縮省分置”。

將一省市區的一部分分置出來，設立一新的省級行政單位，同時實施“省管縣”體制。重慶市從四川省分置，海南省從廣東省分置就是典型示范。

7、“市管縣”再認識和再利用。

對“市管縣”體制進行再認識和在利用。認識“市管縣”體制的歷史適應性，利用副效應的地區差異性。對中西部地級市比較弱代管縣又多的地區，國家要在區域經濟政策下可以加大地級市發展力度，培育中心城市，減少市對縣的利益欲望，實施新型的“市帶縣“體制。

六、“省管縣”體制的配套改革

“市管縣”體制改革是一個系統工程，涉及到多層次和多系列，要配套改革、整體推進。

1、要加強經濟協作力度。

要對中心城市的政治、經濟、文化等功能進行正確定位，中心城市和其他縣在行政上是平等的，沒有隸屬關系。如果要培育和加快中心城市的發展，推進城市化進程，要通過經濟促進手段，不能采用犧牲縣市的利益來達到。

在市場經濟體制下，縣市之間的關系主要通過經濟協作來解決，而不是通過行政權利來配置。特別是在一些縣域經濟強的集中地區，如江蘇、浙江、山東等區域，要加大經濟協作力度，加大基礎設施、產業結構協作力度，推進資源優化培植。

2、完善財政轉移支付制度。

“市管縣”體制改革，需要轉變政府職能，縣市政府更多地直接管理公共事務，并且把本應該屬于縣級政府的職權下放回歸到縣級政府。財政的屬性也轉變為“公共財政”，加大對縣市公共事務的轉移力度。將財政的管理方式由“總量管理”轉變為“總量與結構管理”。

提高“財政支農”的綜合使用效果。現在從中央到縣的財政資金來自許多方面，通過許多途徑，不規范，非常分散，使用效果不好。

3、完善干部管理制度。

縣市主要領導更換快、任期短是一個普遍想象，嚴重影響到縣域經濟發展。但縣市領導更換快與行政區劃層次多的“市管縣”體制有關。在“市管縣”向“省管縣”體制轉變過程中，也要完善干部管理制度。將縣的主要干部的級別根據干部的能力和縣的大小有所調整。可以讓有能力的干部在縣里穩心工作，為縣領導的仕途發展做好鋪墊，有利于干部的選拔，有利于將干部利益與當地群眾利益聯系起來，改善干群關系，有利于廉政建設，有利于經濟的發展。

4、完善行政區劃。

“市管縣”體制改革與行政區劃改革相配套。縮省工作，應該成熟一個，成立一個。建立適應城市化以及適應將來城市型的行政區劃體制。

5、對縣進行分類管理。

可以按人口，按經濟競爭力，按地理區位、按經濟區劃、按資源礦藏等，對縣進行分類管理。國家事務的管理由“省級管理”細化到“省級管理與縣級監測指導相結合”，應該是公共管理的一大進步。

建立“標準經濟區”，完善區域經濟政策。以縣域經濟為單元組建“標準經濟區”，以標準經濟區為政策實施對象，區別對待，分類指導，促進區域經濟發展。

6、統籌規劃。

“省管縣”體制改革要做統籌規劃，確立改革目標、改革步驟、改革重點、改革方式。確立“省管縣”目標，規劃由“市管縣”體制向“省管縣”體制改革的有效途徑。

“省管縣”改革不能追求形式上完美，不能“一刀切”，應有一個過程，應與經濟發展、政治文明發育和全面小康建設結合起來。