從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部之研究

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中共寧波市北侖區(qū)委組織部課題組

黨的十六大報(bào)告明確提出：“要通過深化干部人事制度改革，努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制，把優(yōu)秀人才集聚到黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)中來。”不斷拓寬選人用人渠道，將會(huì)從根本上保證把優(yōu)秀人才集聚到黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)中來。從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部，將更有利于優(yōu)秀人才向黨政機(jī)關(guān)集聚。隨著縣域改革開放的全面推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展，各行各業(yè)，各個(gè)工作領(lǐng)域都迫切需要優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才，因此，對(duì)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，尤其是對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)也必然會(huì)提出更高的要求，保證基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中各類優(yōu)秀人才比例動(dòng)態(tài)平衡是縣域干部工作追求的主要目標(biāo)之一。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該是一個(gè)努力的方向。

我們分析認(rèn)為，從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部，各地不乏有些積極的實(shí)踐，也取得一些成效，但將之作為一個(gè)戰(zhàn)略性的課題提出來，通過深入的調(diào)查，進(jìn)行理論性的研究尚不多見。為此，我們?cè)?003年3月初專門成立了《從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部之研究》的課題調(diào)研組，并采用了查閱理論和個(gè)案資料、走訪座談等調(diào)查方法對(duì)本課題進(jìn)行了廣泛的、多角度的研討。課題組詳細(xì)查閱了有關(guān)的文獻(xiàn)資料、政策法規(guī)和各地通過公開選拔形式從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)案實(shí)例，查閱了自1994年以來北侖區(qū)開展公開選拔工作的卷宗文檔。查閱了現(xiàn)有區(qū)委管理領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中從黨政機(jī)關(guān)以外選拔上來的干部檔案16份，對(duì)這些干部的成長(zhǎng)經(jīng)歷尤其是被選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位前后這一時(shí)間段的相關(guān)背景信息進(jìn)行了認(rèn)真考查。通過走訪座談，聽取了區(qū)域內(nèi)36名從黨政機(jī)關(guān)以外選拔的領(lǐng)導(dǎo)干部本人、所在單位“一把手”及從事過干部工作的相關(guān)同志對(duì)該課題的意見。在綜合調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，就從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部的若干問題進(jìn)行了研究，希望有利于推動(dòng)從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部工作。

一、從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部的可行性分析

從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部是干部工作內(nèi)在規(guī)定性、歷史經(jīng)驗(yàn)延續(xù)、時(shí)展需要等諸多因素揉合以后的必然趨勢(shì)，既具有歷史規(guī)律性，又具有現(xiàn)實(shí)可能性，大到社會(huì)政治環(huán)境，小到一地一域的實(shí)際存在，我們都能看到其可行性。

1、當(dāng)代中國(guó)政治環(huán)境的寬容性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及由此而帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅為社會(huì)的政治發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)前提，而且更為重要的是改變了人們的觀念和社會(huì)文化基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本精神是公平和競(jìng)爭(zhēng)。馬克思在《資本論》中曾經(jīng)把商品視為“天生的平等派”，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的商品交換中，人們確立了平等意識(shí)和平等觀念。這種平等意識(shí)和平等觀念又從人們的經(jīng)濟(jì)生活影響到政治生活，從而形成了近現(xiàn)代資本主義社會(huì)極為普遍的政治競(jìng)爭(zhēng)制度。同樣，我們?cè)谂嘀采鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，毫無疑問地也在培育著人們的平等觀念和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大力提倡公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，毫無疑問地也使人們產(chǎn)生了在政治領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)的需求。干部選拔作為政治領(lǐng)域的重要資源配置方式，理所當(dāng)然地將為人們所關(guān)注。誠(chéng)如馬克思所說，“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過程”，當(dāng)經(jīng)濟(jì)生活的領(lǐng)域里競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)習(xí)以為常時(shí)，政治生活領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)問題也就自然而然地提到了人們的面前。自改革開放以來，中國(guó)社會(huì)內(nèi)部正在經(jīng)歷一場(chǎng)不可逆轉(zhuǎn)的“權(quán)力分裂與轉(zhuǎn)移”過程，逐步孕育出了一個(gè)相對(duì)自治的政治空間，國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，源于內(nèi)部“人性的需要”和外部競(jìng)爭(zhēng)的“示范壓力”，伴隨著制度進(jìn)化和文明發(fā)展，當(dāng)代中國(guó)的政治環(huán)境正逐步走向開放與寬容。這為黨政機(jī)關(guān)以外的人才步入領(lǐng)導(dǎo)崗位打開了體制性大門。

2、國(guó)家統(tǒng)治的歷史繼承性。從歷史上看，在統(tǒng)治階級(jí)管理層以外選拔官員是歷代統(tǒng)治者的重要人事決策，科舉制度伴隨千年封建社會(huì)，一部分出生貧寒的鄉(xiāng)間人士憑借科舉的機(jī)會(huì)進(jìn)入到統(tǒng)治階級(jí)的管理層。新中國(guó)成立后，在基層黨政機(jī)關(guān)，更是有大量的社會(huì)人才被不斷地發(fā)現(xiàn)、提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，在行政村組織負(fù)責(zé)人崗位上被提拔擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)（公社）領(lǐng)導(dǎo)干部也比比皆是。他們的進(jìn)入，對(duì)于推動(dòng)整個(gè)基層社會(huì)管理起到了積極的作用。特別是他們那套在基層社會(huì)跌打滾爬中積累的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，成為開展群眾工作的“靈丹妙藥”。當(dāng)然，那些時(shí)段的人才進(jìn)入還是比較粗放，有著明顯的人治烙印。但其中也不乏有精華，確確實(shí)實(shí)發(fā)現(xiàn)了人才、培養(yǎng)了人才，為國(guó)家選拔管理人才找到了規(guī)律性機(jī)制。從這個(gè)意義上說，我們繼承歷史也是不能忽視的。

3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)進(jìn)步的自然選擇性。當(dāng)今社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種新問題、新情況層出不窮，要在解決各類復(fù)雜的矛盾中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，關(guān)鍵在于黨政機(jī)關(guān)的決策層。進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代后，我國(guó)基層黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部從機(jī)關(guān)中產(chǎn)生占有絕對(duì)性的比例，而且他們從開始工作到退休，始終沒有離開過機(jī)關(guān)。黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍這種來源的單一性和他們工作環(huán)境的同一性，會(huì)導(dǎo)致習(xí)慣使然，在一定程度上消磨了領(lǐng)導(dǎo)干部的意志和妨礙他們解決實(shí)際問題能力的提高，并使之對(duì)于知識(shí)的更新缺乏更高層次的追求，從而對(duì)新問題的解決方式始終處于一種原始的概念性認(rèn)識(shí)，始終處在求穩(wěn)狀態(tài)，無法打破思維定勢(shì)，作出超常規(guī)的改革行為。入世之后，全球性的人才短缺引起的包括黨政人才在內(nèi)的人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)十分激烈。根據(jù)國(guó)家人事部最新數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)目前有四類關(guān)鍵性人才嚴(yán)重短缺，一是高層次人才，包括高級(jí)專家和高級(jí)管理人才；二是高新技術(shù)人才，包括信息、生命、新材料、新能源、再生能源、空間、海洋、環(huán)保和軟科學(xué)等八大領(lǐng)域人才；三是企業(yè)高層經(jīng)營(yíng)管理人才；四是高級(jí)金融保險(xiǎn)人才。而現(xiàn)有的上述四類緊缺人才也主要分布在企事業(yè)單位、中介機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的多樣性，科技發(fā)展和文明進(jìn)步的前沿性，要求政府是一個(gè)多面手，能夠解決紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，要做到這些，人才是首先必須解決的，因此，各行各業(yè)人才進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)也就成了自然的選擇。

4、黨政機(jī)關(guān)以外人才的可補(bǔ)充性。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來人才管理體制的不兼容性，大批優(yōu)秀人才集聚在農(nóng)村、企事業(yè)單位。這里以北侖區(qū)域?yàn)槔眮鍪?984年建區(qū)，經(jīng)過近二十年的建設(shè)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)133.8億元，財(cái)政收入超25.1億元，正在發(fā)展成為現(xiàn)代化濱海新城區(qū)，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍過程中，北侖區(qū)域吸納人才的總量也有了顯著提高，北侖區(qū)人才的擁有量從建區(qū)時(shí)的2000名增加到30270名，其中具有大學(xué)以上文化程度的占人才總數(shù)的16.8％，三分之二以上企業(yè)大專以上學(xué)歷人才的擁有量占35％左右，有部分高新技術(shù)企業(yè)的人才擁有量已達(dá)到45％。這些人員，在大開發(fā)、大開放、快節(jié)奏、高強(qiáng)度的工作環(huán)境中不斷得到鍛煉，自身的綜合素質(zhì)不斷提高，有些已具備了基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所必需的基本素質(zhì)，等待被選擇。按照馬克思的觀點(diǎn)，在人的生存問題得到解決后，人們想要做的第一件事往往圍繞如何參與社會(huì)活動(dòng)而展開。因此，當(dāng)這些人員在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域具備了生產(chǎn)專業(yè)化水平后，適度地參與政治和公益性活動(dòng)，便成了社會(huì)和個(gè)體共同的愿景。在農(nóng)村，我們也能看到可喜的情況，一大批有知識(shí)、懂專技、接受過市場(chǎng)熏陶的各類人才活躍在農(nóng)村社會(huì)，如農(nóng)村基層組織中的領(lǐng)導(dǎo)者、專家型農(nóng)民、經(jīng)濟(jì)人，經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐磨煉，他們中的一些精英分子也具備了基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所必需的基本素質(zhì)，也等待被選擇。市場(chǎng)資源包括物質(zhì)資源和人力資源兩大部分，鑒于公私部門收益的差別以及實(shí)現(xiàn)高收益的預(yù)期概率，人力資源會(huì)發(fā)生從政府到企業(yè)或從企業(yè)到政府的流動(dòng)和配置。當(dāng)公共部門的收益高于私人部門的收益并且這種高收益的實(shí)現(xiàn)概率符合個(gè)體的一定預(yù)期后，個(gè)體會(huì)選擇從企業(yè)流向政府。因此，干部崗位將成為越來越多的人的職業(yè)選擇。應(yīng)該說，有相當(dāng)一部分人出來競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位，這既體現(xiàn)了人的某種職業(yè)需要，又說明了人的全面而深刻的發(fā)展，因而是社會(huì)開明人氣興旺的重要表現(xiàn)。從人的社會(huì)意義來看，消極的被動(dòng)的人不是完全意義的人。作為一個(gè)人，作為一個(gè)勞動(dòng)者，他應(yīng)該具有選擇職業(yè)和工作崗位的權(quán)利，盡管這種選擇在任何社會(huì)條件下都會(huì)受到種種制度的和環(huán)境的制約。

5、干部選拔任用機(jī)制的規(guī)定性。改革開放以來，就人力資源的配置方式而言，我們已經(jīng)看到了翻天覆地的變化，遍布全國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)、人才市場(chǎng)和公開選拔，已經(jīng)把人的主動(dòng)性和能動(dòng)性充分地調(diào)動(dòng)起來了。選擇職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)崗位，已經(jīng)成為個(gè)體的權(quán)利和自由。二十一世紀(jì)的官員之崗位，也會(huì)以一系列制度化的方式向公眾開放。《干部任用條例》第四十九條第一款規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以從黨政機(jī)關(guān)中選拔任用，也可以從黨政機(jī)關(guān)以外選拔任用。”我們黨歷來提倡不拘一格、廣納人才，《干部任用條例》以黨內(nèi)規(guī)章的形式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制固定為選拔任用干部的重要方式之一，這是貫徹公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則的具體要求，是大力實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)要求，也是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。作出這樣的規(guī)定，對(duì)于拓寬選人用人視野，選拔各類優(yōu)秀人才充實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)具有深遠(yuǎn)的意義。規(guī)定可以從黨政機(jī)關(guān)以外選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用范圍，從黨政機(jī)關(guān)拓展到企事業(yè)單位、農(nóng)村社區(qū)，包括各種社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和社團(tuán)組織，以及出國(guó)留學(xué)回國(guó)人員等，而且使從黨政機(jī)關(guān)以外選拔領(lǐng)導(dǎo)干部更具可操作性。實(shí)踐中打破選人用人中論資排輩的觀念和做法，有利于促進(jìn)人才合理流動(dòng)，并在全社會(huì)營(yíng)造各方面優(yōu)秀人才脫穎而出的良好環(huán)境。《干部任用條例》的規(guī)定既堅(jiān)持和繼承了干部選拔任用的傳統(tǒng)方式，又賦予了新的內(nèi)容和新的形式，以最權(quán)威的方式指明了干部選拔任用工作的努力方向。

6、從黨政機(jī)關(guān)以外選拔干部的效應(yīng)拓展性。從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部，各地都有一定范圍的嘗試，總體上都比較成功，其效應(yīng)拓展性也比較明顯。最近幾年，北侖區(qū)先后從農(nóng)村、企事業(yè)單位選拔了16名區(qū)委管理領(lǐng)導(dǎo)干部，這些干部從農(nóng)村、企事業(yè)單位選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位后，都十分珍惜這來之不易的機(jī)會(huì)，在他們的內(nèi)心世界，開始一片光明，從精神到意識(shí)，從思想到觀念，那種源動(dòng)力對(duì)干部自身進(jìn)行了充分的激勵(lì)，并在實(shí)際工作中也體現(xiàn)了明顯的比較優(yōu)勢(shì)。一是他們具有濃厚的為民服務(wù)意識(shí)，身處在農(nóng)村和企事業(yè)一線工作，平時(shí)潛移默化的工作習(xí)慣使他們更加容易接近于群眾，對(duì)群眾的需要和不滿也有更加深刻的體會(huì)，從而在實(shí)際工作中能更加設(shè)身處地地為群眾謀利益。二是他們具有豐富的基層實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力，對(duì)解決一些基層棘手問題總是能想出一些可行辦法。三是他們具有較好的敬業(yè)精神、樸實(shí)的工作作風(fēng)和良好的工作業(yè)績(jī)。四是他們帶來了黨政機(jī)關(guān)所沒有的新思路、新方法、新文化，創(chuàng)新了工作思路，營(yíng)造了工作氛圍。這些隨他們而來的積極效應(yīng)不僅為政府機(jī)關(guān)公職人員樹立了良好的榜樣，而且以實(shí)際行動(dòng)證明了人的機(jī)會(huì)平等性與主觀能動(dòng)性發(fā)揮的重要性。這種效應(yīng)拓展后，為組織從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部提供了成功的實(shí)例。

二、從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部的非均衡性分析

如果把從黨政機(jī)關(guān)與從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部作些比較，無論是大環(huán)境，還是小環(huán)境，無論是機(jī)制規(guī)定，還是實(shí)踐操作，都存在著明顯的非均衡性，這些非均衡性因素共同構(gòu)筑了從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部的壁壘，影響了整個(gè)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的平衡選拔。

1、國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)體系外人員的排他性。自古以來，國(guó)家機(jī)構(gòu)是統(tǒng)治階級(jí)的工具，從本質(zhì)上說，體系內(nèi)與體系外是一番完全不同的天地，體系內(nèi)的特權(quán)導(dǎo)致了他們不輕易接納體系外的力量。人們要從體制外進(jìn)入到政府體制內(nèi)部，往往需要付出常人難以想像的努力：一方面政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的準(zhǔn)入機(jī)制的不健全；另一方面，由于長(zhǎng)期以來形成的一種相對(duì)差異的觀念、心理，導(dǎo)致外來人員進(jìn)入政府內(nèi)部工作往往也需要經(jīng)歷一個(gè)時(shí)間比較長(zhǎng)的適應(yīng)階段。

2、社會(huì)心理意識(shí)問題。迄今為止，“伸手向黨要官”依然被人們視為一些人政治素質(zhì)和道德素質(zhì)不好的表現(xiàn)。當(dāng)然在事實(shí)上，也確實(shí)有那么一些政治素質(zhì)和道德素質(zhì)極差的人，削尖了腦袋玩出種種花招厚著臉皮伸手向黨要官。然而，隨著歷史車輪的滾動(dòng)，“伸手向黨要官”這個(gè)命題本身也提出了一系列非常值得人們思考的問題。我們?cè)谥v“伸手向黨要官”這個(gè)命題的時(shí)候，其潛意識(shí)中是把“官職”視為一種待遇而不是一種義務(wù)或者一種責(zé)任。但是，如果我們把“官”視為如馬克思所說的“公仆”，視為作出更多奉獻(xiàn)的機(jī)會(huì)和責(zé)任，那又為什么不能要呢？隨著干部人事制度改革進(jìn)程的加快，中央、省、市委都在一定程度上鼓勵(lì)選拔一些優(yōu)秀的農(nóng)村支部書記、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入到政府公務(wù)員隊(duì)伍擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，雖然說社會(huì)正面輿論的倡導(dǎo)堅(jiān)持了方向，但面對(duì)這些，社會(huì)公眾從意識(shí)源上沒有真正接受他們從社會(huì)人變?yōu)閲?guó)家干部，而且是領(lǐng)導(dǎo)干部這一事實(shí)，存在著明顯的社會(huì)心理落差，有的則直接表現(xiàn)為對(duì)他們工作的干擾。

3、個(gè)體的主觀參與度問題。社會(huì)學(xué)家研究表明，社會(huì)參與機(jī)制的健全與否，表現(xiàn)在公民參與的渠道是否暢通，參與的機(jī)會(huì)是否平等兩個(gè)方面。這兩個(gè)方面呈正相關(guān)關(guān)系，直接反映著社會(huì)的效率和公正程度。目前，反映在干部任用問題上的公民參與主要通過公開選拔等方式來進(jìn)行，從公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的報(bào)名情況看，不乏“毛遂自薦”、積極參與競(jìng)爭(zhēng)者，但由基層黨組織“硬性”報(bào)名者亦不在少數(shù)。分析這部分人的思想，普遍存在以下四種心態(tài)：一是怕丟面子。公開選拔，畢竟是從眾多的競(jìng)爭(zhēng)者中選出少數(shù)優(yōu)秀者，一些人擔(dān)心失敗后，同事會(huì)說三道四，有失“面子”；二是求穩(wěn)怕亂。一般符合參選條件的對(duì)象都在一定崗位上工作，一些人擔(dān)心現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為自己“不安心工作”、“伸手要官”，一旦競(jìng)爭(zhēng)不上，會(huì)給自己“穿小鞋”；三是心存疑慮。一些同志認(rèn)為，公選崗位的人選是“內(nèi)定”好的，搞公開選拔，只是做做樣子，自己不過是個(gè)“陪考”；四是信心不足。公選考試的內(nèi)容涉及面廣，短時(shí)間的復(fù)習(xí)難以奏效，一些同志心中無譜，競(jìng)爭(zhēng)的底氣不足，影響了個(gè)體水平的發(fā)揮。也有些能力素質(zhì)較高，在現(xiàn)有工作崗位上表現(xiàn)比較出色，黨政機(jī)關(guān)對(duì)其吸引力不夠強(qiáng)，缺乏參與熱情。因此說在全社會(huì)范圍內(nèi)培育權(quán)力與責(zé)任意識(shí)仍需經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的過程，只有當(dāng)這種理性與責(zé)任意識(shí)真正深入人心，公民參與公開選拔等社會(huì)活動(dòng)的認(rèn)可度才會(huì)切實(shí)提高。

4、選拔機(jī)制的傾斜度問題。當(dāng)前，我們的干部選拔機(jī)制從整體上而言，仍然是偏重于從政府機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生。對(duì)于從黨政機(jī)關(guān)以外選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，主要鑒于以下考慮：一是政治因素。出于統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象或者上級(jí)政策文件要求，在適當(dāng)時(shí)候選拔一批企事業(yè)單位中的非中共黨員和農(nóng)村優(yōu)秀支部書記進(jìn)入到基層領(lǐng)導(dǎo)干部崗位。二是技術(shù)因素。當(dāng)某一項(xiàng)工作涉及到某一領(lǐng)域內(nèi)的高精尖技術(shù)或需要所在區(qū)域的支持，地方黨委往往會(huì)將視野放到更寬闊的環(huán)境中去發(fā)現(xiàn)人才。省級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部要有三分之一以上系通過向社會(huì)公開選拔產(chǎn)生，這是中央對(duì)干部選拔工作的明確具體的要求。根據(jù)《干部任用條例》規(guī)定，公開選拔要面向社會(huì)公開進(jìn)行。但是從實(shí)際操作來看，由于公開選拔的組織和操作具體由地方黨委組織人事部門負(fù)責(zé)，而并非如國(guó)外文官選拔事宜均交由評(píng)價(jià)中心具體操作，因此就其選拔的資格條件等方面的控制往往比較嚴(yán)格，甚至出現(xiàn)偏向，如選拔時(shí)要求大學(xué)學(xué)歷以上的才能報(bào)考，就會(huì)把一些優(yōu)秀人才埋沒掉，按理說，在技競(jìng)場(chǎng)上，應(yīng)只認(rèn)比賽成績(jī)，不問文憑，不管你是不是學(xué)士、碩士、博士，都不能成為資本，必須重新參與競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)技決勝負(fù)。另外，在試題的組織上也明顯有利于政府機(jī)關(guān)工作人員，如考查仍然側(cè)重于行政管理知識(shí)、法律法規(guī)等內(nèi)容。從某種程度上來說，公開選拔工作仍然處于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部循環(huán)之中，離《干部任用條例》規(guī)定的初衷仍有較大差距。

5、工作上的非行政性弱勢(shì)。如前所述，政府機(jī)關(guān)與農(nóng)村、企事業(yè)單位在社會(huì)活動(dòng)中扮演著完全不同的角色，所處的地位也有很大區(qū)別，在許多方面，政府機(jī)關(guān)具有行政管理職能，處理某一方面的事務(wù)往往可以通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段來完成，因此政府公務(wù)人員自身能力的不足可以借助這些行政性手段予以彌補(bǔ)。相反，農(nóng)村的支部書記和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者要完成同樣的工作則顯得困難得多，很大程度上要取決于其自身的社會(huì)活動(dòng)能力和專業(yè)技術(shù)水平的高低。兩者所處環(huán)境的差異使個(gè)體的自身能力發(fā)生不同程度的變遷，在企事業(yè)單位的技術(shù)骨干，就業(yè)務(wù)能力而言，毫無疑問是勝任的，但是如果就其組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)方面能力而言，則未必能勝任。因?yàn)椋笫聵I(yè)單位工作領(lǐng)域相對(duì)較為狹窄，個(gè)體的精力主要集中在業(yè)務(wù)的攻難克堅(jiān)上，涉及行政管理則相對(duì)較少；而政府機(jī)關(guān)中行政管理占據(jù)著重要位置，具體事務(wù)的處理往往需要在多部門之間協(xié)調(diào)后才能完成。農(nóng)村企業(yè)與政府機(jī)關(guān)的工作程序和方式是完全不同的，長(zhǎng)期在農(nóng)村或企業(yè)工作人員，在處理農(nóng)村實(shí)際問題或解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面問題或許存在一些特長(zhǎng)，但是囿于知識(shí)和能力所限，即使進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)，仍然需要一個(gè)心理調(diào)適期和能力積累期。

6、進(jìn)入門檻的標(biāo)高度問題。歷史上，統(tǒng)治者選拔人才曾采用科舉制形式進(jìn)行，放開一切年齡和資歷限制，為各類優(yōu)秀人才的脫穎而出提供了一個(gè)舞臺(tái)。我們撇開科舉制的科學(xué)性與否不論，但其事實(shí)上也確實(shí)為統(tǒng)治階級(jí)鞏固統(tǒng)治地位提供了強(qiáng)有力的人才保障。而在我國(guó)當(dāng)代，一個(gè)普通個(gè)體要從企事業(yè)單位或農(nóng)村進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)干部崗位，如上所述，一種是出于政治或技術(shù)因素考慮，一種就是通過現(xiàn)今在全國(guó)各地蓬勃開展的公開選拔。應(yīng)當(dāng)說，公開選拔為體制外人員進(jìn)入政府機(jī)關(guān)內(nèi)部提供了可能，但是現(xiàn)實(shí)中公開選拔的具體實(shí)踐并非如人所愿。如學(xué)歷、年齡、資歷、身份等方面的限制，使面向社會(huì)的公開選拔，大大打了折扣。在公開選拔中對(duì)報(bào)名者往往有學(xué)歷、職級(jí)職稱方面的限制，實(shí)際上還是用黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位的一套用人標(biāo)準(zhǔn)，而集體、民營(yíng)、三資企業(yè)以及自由職業(yè)者的職級(jí)很不明確，而且對(duì)這些對(duì)象評(píng)定職稱也剛剛起步，這就在事實(shí)上造成了黨政機(jī)關(guān)內(nèi)外進(jìn)入門檻標(biāo)高度不一，沒有處在同一水平。就是個(gè)別對(duì)象的選拔，按照《干部任用條例》規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)以外人員進(jìn)入到基層領(lǐng)導(dǎo)干部崗位，缺乏前置臺(tái)階，只能是破格提拔，但破格提拔有嚴(yán)格的審批程序，只能是個(gè)別，不可能有大量的對(duì)象。

三、從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部的對(duì)策思考

（一）倡導(dǎo)職業(yè)平等，營(yíng)造海納百川的選人用人環(huán)境。

1、消除導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)排他的觀念和意識(shí)根源。要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，真正認(rèn)識(shí)到職業(yè)平等是社會(huì)文明的體現(xiàn)。黨政機(jī)關(guān)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變客觀上要求其平等對(duì)待不同職業(yè)的群體。因此，置身在黨政機(jī)關(guān)之內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化職業(yè)平等理念，再通過自身的影響力倡導(dǎo)整個(gè)機(jī)關(guān)的包容性，平視不同職業(yè)群體，尤其在各項(xiàng)機(jī)制、制度制訂過程中要充分體現(xiàn)這樣的思想。這樣才能逐漸消除導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)排他的觀念和意識(shí)根源。

2、拓展黨政機(jī)關(guān)與社會(huì)的鏈接通道。黨政機(jī)關(guān)與社會(huì)的融洽、鏈接、溝通程度是現(xiàn)代政治文明的一個(gè)標(biāo)志性指標(biāo)。在現(xiàn)代民主政體中，為保證公民有效參與政治過程，執(zhí)政黨往往要建立制度化、程序化的參與通道和上下協(xié)調(diào)的溝通機(jī)制。從一些成功推行現(xiàn)代化的國(guó)家的歷史來看，社會(huì)中的各個(gè)群體的政治參與是逐漸延伸的，而且在通常情況下，不同的社會(huì)群體對(duì)政治參與的要求在時(shí)間上也是錯(cuò)開的。政治參與的這種逐漸延伸的過程可以使各種社會(huì)群體對(duì)以執(zhí)政黨為中心的政治制度的沖擊力分散化。現(xiàn)階段，隨著改革開放的深入發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)階級(jí)或階層發(fā)生了很大的分化，同時(shí)也涌現(xiàn)出了大量的新興社會(huì)階層。新興社會(huì)階層在經(jīng)濟(jì)上獲得利益的同時(shí)，提出了政治上的要求，他們希望通過參與政治過程，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益需要。在社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的歷史條件下，需要不斷拓展黨政機(jī)關(guān)與社會(huì)的鏈接通道，及時(shí)將新興社會(huì)階層、社會(huì)群體所使用的參政方式和渠道納入?yún)⒄w系，為新興社會(huì)階層、社會(huì)群體提供制度化的參與渠道，并將其納入政治體系，以提高黨的社會(huì)影響力和凝聚力。要達(dá)到以上目的，必須在選人用人上創(chuàng)造更加寬松的社會(huì)環(huán)境，使黨的政治生活民主化程度不斷提高，使社會(huì)對(duì)政治參與的熱情與日俱增。

3、建立信用機(jī)關(guān)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟，必然會(huì)逼迫誠(chéng)信、信用在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域不斷成熟。作為信用源頭的黨政機(jī)關(guān)更應(yīng)摒棄原來那種因特權(quán)而導(dǎo)致不信用的根深蒂固的施政方式，還信于民，站在親民的立場(chǎng)施政。這要具體體現(xiàn)在政策的制訂、實(shí)施以及黨政機(jī)關(guān)工作人員與社會(huì)民眾的對(duì)等社會(huì)溝通等方面。政府的信用觸及到社會(huì)的各個(gè)層面，在各個(gè)服務(wù)領(lǐng)域的信用表現(xiàn)都能拉近與民眾的距離。憑借信用基礎(chǔ)，也能夠改變政府機(jī)關(guān)的排他本能。

（二）倡導(dǎo)機(jī)會(huì)對(duì)等，筑好巢引真鳳。

1、選擇對(duì)稱的領(lǐng)導(dǎo)職位。黨政機(jī)關(guān)以外人才由于自身工作經(jīng)歷的特殊性，其對(duì)黨政機(jī)關(guān)工作崗位的適應(yīng)存在不對(duì)稱情況。作為干部選拔任用的決策者，必須充分考慮這種不對(duì)稱性。從黨政機(jī)關(guān)以外選拔的領(lǐng)導(dǎo)崗位擬從兩個(gè)角度來確定：一是該崗位確實(shí)需要從黨政機(jī)關(guān)之外選拔，或者說，從工作性質(zhì)來看，該崗位在黨政機(jī)關(guān)之外更具可選擇性。二是專業(yè)性比較強(qiáng)，相對(duì)于黨政機(jī)關(guān)有更理想的人選可供選擇。這樣的崗位設(shè)定，對(duì)于黨政機(jī)關(guān)以外人才來說，其進(jìn)入的機(jī)會(huì)可能與黨政機(jī)關(guān)干部進(jìn)入的機(jī)會(huì)比較接近。

2、采用靈活的利益分配方式。縣域基層選拔領(lǐng)導(dǎo)干部不外乎兩方面對(duì)象，一是利益獲取比黨政機(jī)關(guān)低的人才，二是利益獲取與黨政機(jī)關(guān)相當(dāng)或高出的人才。對(duì)于前者，在人才選拔后，按照黨政機(jī)關(guān)的利益分配方式?jīng)]什么問題，可以留得住人才。后者，能夠進(jìn)入到黨政機(jī)關(guān)的，應(yīng)該說屬于貢獻(xiàn)較大者，對(duì)于他們?cè)诶娣峙渖峡梢圆扇”容^靈活的市場(chǎng)化模式，如導(dǎo)入按生產(chǎn)要素分配方式，實(shí)行業(yè)績(jī)與貢獻(xiàn)掛鉤，與其職責(zé)對(duì)應(yīng)起來。這里的利益是一個(gè)廣義的概念，象這樣的對(duì)象能進(jìn)入到機(jī)關(guān)，往往不是沖著以金錢為核心的小利益而來，而是以實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值為核心的大利益而來。這樣的利益配置機(jī)會(huì)應(yīng)該優(yōu)先給予剛剛進(jìn)入到黨政機(jī)關(guān)的人才。

（三）倡導(dǎo)機(jī)制均等，鋪設(shè)人才順利進(jìn)入輕軌。

1、制訂從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)施細(xì)則。在干部選拔任用的基本條件、資格條件、操作規(guī)則等方面更多地考慮到機(jī)關(guān)因素的情況下，遵循《干部任用條例》的基本精神，有必要專門制訂適用于從黨政機(jī)關(guān)以外選拔人才的實(shí)施辦法或意見，規(guī)定與黨政機(jī)關(guān)以外人才相對(duì)應(yīng)的基本條件、資格條件、操作規(guī)則。這樣可以避免用黨政機(jī)關(guān)的一套條件去硬套本身就不對(duì)應(yīng)的職級(jí)、任職時(shí)間、學(xué)歷等由于機(jī)制不均等所導(dǎo)致的條件壁壘，為更廣泛地從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部提供制度保證。

2、擴(kuò)大干部任用的操作范圍。把原來局限于黨政機(jī)關(guān)以內(nèi)的常規(guī)性干部任用方式擴(kuò)展到黨政機(jī)關(guān)以外，特別是一些既可在機(jī)關(guān)選拔，也可從機(jī)關(guān)以外選拔的領(lǐng)導(dǎo)職位。作為組織部門要積極做好黨委的參謀，不妨擴(kuò)大視野，多角度物色考察對(duì)象，進(jìn)行比較使用，這種常規(guī)性工作機(jī)制的形成，使黨政機(jī)關(guān)以外人才有均等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，當(dāng)然，這種機(jī)會(huì)不是人為的隨機(jī)確定，而是應(yīng)由機(jī)制上的明確規(guī)定予以保障的。

3、把公開選拔作為經(jīng)常性的干部任用機(jī)制。公開選拔是黨政機(jī)關(guān)以外人才進(jìn)入黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位的有效途徑，不能因其相對(duì)成本高而選擇為階段性的干部選拔任用方式，應(yīng)該建立公開選拔的經(jīng)常性機(jī)制。對(duì)目前在操作上的公開選拔方式進(jìn)行積極改進(jìn)，把一些環(huán)節(jié)歸并或簡(jiǎn)單化，如專業(yè)筆試可以與面試合而為一，筆試可以改成模擬情景測(cè)試，面試可以改成無領(lǐng)導(dǎo)小組討論，民主測(cè)評(píng)、民主推薦也可以適當(dāng)調(diào)整等等，尤其要完善以公開選拔為綱的選拔機(jī)制。一是實(shí)行公開選拔考試固定化。參照國(guó)家舉行高考的模式，將定量職位和考試時(shí)間在每年的一定時(shí)間公布。二是實(shí)行公開選拔考試程序化。在建立分類考試題庫的基礎(chǔ)上，全面推行計(jì)算機(jī)輔助手段，將筆試環(huán)節(jié)全部在指定地點(diǎn)的計(jì)算機(jī)上進(jìn)行，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定時(shí)間，快速計(jì)分，以最大限度地減少公開選拔考試組織的高成本投入。三是實(shí)行公開選拔考試量分制。將參加選拔人員的各階段分?jǐn)?shù)以一定的量化形式進(jìn)行綜合計(jì)分，從高到低擇優(yōu)選擇。通過改進(jìn)，使之成為常規(guī)性干部選拔任用方式。

4、促進(jìn)干部交流。當(dāng)前，我們的干部交流主要還是集中在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，而很少有涉及到體制內(nèi)外的交流，必須架起“體制內(nèi)”與“體制外”之間的橋梁。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“體制外”的一批優(yōu)秀人才大量涌現(xiàn)出來，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大干部交流的范圍，推動(dòng)各類人才在“體制內(nèi)”與“體制外”之間的雙向流動(dòng)，讓人才獲得更大的選擇空間和發(fā)展空間。因此，要進(jìn)一步促進(jìn)黨政干部隊(duì)伍、科技人才隊(duì)伍、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者隊(duì)伍等三支隊(duì)伍之間的交流，采取掛職鍛煉、任務(wù)下達(dá)或者聘用等多種形式，將大批優(yōu)秀的科技人才和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者交流到黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不斷增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作活力；將有培養(yǎng)潛力的一批黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流到工業(yè)企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中去鍛煉，使其能力更加全面。同時(shí)，要進(jìn)一步加大留學(xué)回國(guó)人員的引進(jìn)力度，使一大批在國(guó)外學(xué)有所成的學(xué)子積極為祖國(guó)服務(wù)。

（四）倡導(dǎo)教育管理恒等，發(fā)掘進(jìn)入人才的邊際效應(yīng)。

1、教育補(bǔ)課，管理從嚴(yán)。從黨政機(jī)關(guān)以外選拔的基層領(lǐng)導(dǎo)干部，其所接受的從政教育幾乎為零，其所接受的從政管理監(jiān)督也幾乎為零，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效應(yīng)原理，可以看到他們此時(shí)處于邊際效應(yīng)最大化狀態(tài)。因此，對(duì)他們的從政教育必須進(jìn)行從頭到尾的補(bǔ)課，特別是政治理論和從政理念、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)藝術(shù)等。同樣，從黨政機(jī)關(guān)以外選拔的基層領(lǐng)導(dǎo)干部，由于其前后紀(jì)律、規(guī)章約束狀態(tài)不一樣，進(jìn)入到機(jī)關(guān)后，必須服從于機(jī)關(guān)的法規(guī)制度，因此，對(duì)他們要從嚴(yán)要求，從嚴(yán)監(jiān)督，使他們從進(jìn)機(jī)關(guān)開始就接受組織的嚴(yán)格教育和管理。

2、多一份關(guān)注，縮短磨合期。對(duì)于選拔的黨政機(jī)關(guān)以外人才，作為組織部門要牽頭協(xié)調(diào)方方面面關(guān)系，多關(guān)注他們的所為、所需，及時(shí)與所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員及其本人溝通，打破一些僵局，消除關(guān)系緊張氛圍，使雙方多一些調(diào)節(jié)的機(jī)會(huì)，使選拔的人才能放開手腳，打開思路，在比較平和的工作情景中進(jìn)入狀態(tài)，防止進(jìn)入后自生自滅的現(xiàn)象發(fā)生。

綜上所述，我們可以看到，從黨政機(jī)關(guān)以外選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部是一個(gè)時(shí)代性的課題，既需要民主的政治環(huán)境，也需要寬容的社會(huì)環(huán)境；既需要有一定的理論作支持，又需要一些地方積極地實(shí)踐。人類文明的進(jìn)程，是一個(gè)同類物體都能平等對(duì)流、進(jìn)退自如的和諧天地。黨政機(jī)關(guān)是社會(huì)的特殊場(chǎng)所，更需要外部力量作為其新陳代謝的積極補(bǔ)充，只有這樣，黨政機(jī)關(guān)才能充滿活力和生氣，才能統(tǒng)領(lǐng)時(shí)代更快發(fā)展。