人大行使人事任免權(quán)的實(shí)踐與思考

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人事任免權(quán)是憲法和法律賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。依法行使人事任免權(quán)，就是人大及其常委會(huì)按照民主集中制的原則，在充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，代表人民的意志，以集體行使職權(quán)的形式，，決定有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的任免。其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)法定程序，把人民享有的管理國(guó)家的權(quán)力委托給人民可以信賴的“公仆”，它是人民當(dāng)家作主、行使管理國(guó)家權(quán)力的一種重要形式，它對(duì)國(guó)家民主政治建設(shè)和人民代表大會(huì)制度建設(shè)具有十分重要的作用。

根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，人大及其常委會(huì)行使任免權(quán)的形式，主要有選舉、任免、批準(zhǔn)任免、決定任免等。多年來(lái)，隨著社會(huì)主義政治文明建設(shè)的不斷推進(jìn)和人民代表大會(huì)制度的不斷完善，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)人大的指導(dǎo)下，認(rèn)真履行職責(zé)，通過(guò)人事任免，選舉產(chǎn)生國(guó)家機(jī)關(guān)代表人民來(lái)行使當(dāng)家作主的權(quán)力，將一大批群眾公認(rèn)，德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。同時(shí)，通過(guò)人大依法行使任免權(quán)，使各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的任免逐步走上民主化、規(guī)范化、法制化的軌道。增強(qiáng)了任命干部的公仆意識(shí)，促使干部依法行政，公正司法。

而地方人大及其常委會(huì)在人事任免實(shí)踐中，仍存在著一些不足，需要我們認(rèn)真思考和積極探索。

一、在選舉工作中，對(duì)差額選舉的原則理解不夠準(zhǔn)確，執(zhí)行不夠有力。

1、在正職選舉上，不管代表提出不提出其他候選人，都搞等額選舉。地方組織法明確規(guī)定，地方人大、政府、法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉，正職的候選人一般應(yīng)多一人進(jìn)行差額選舉。這是原則，是一般情況，只是在提名的候選人只有一人即提不出其他候選人的情況下，也可以等額選舉。等額選舉是例外，是特殊情況。現(xiàn)在往往把特殊情況當(dāng)作一般情況，在理解法律的本意上產(chǎn)生了偏差，在實(shí)際操作中就是搞等額選舉。

2、在副職選舉上，地方組織法規(guī)定：有關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，則必須實(shí)行差額選舉，并且明確規(guī)定主席團(tuán)提名的候選人人數(shù)、每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù)，均不得超過(guò)應(yīng)選名額，也就是我們通常所說(shuō)的實(shí)施“等額提名”、“差額選舉”。而在實(shí)際工作中，往往都按最低的差額數(shù)來(lái)操作，使法律規(guī)定的候選人數(shù)“應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一至三人”或“應(yīng)比候選人數(shù)多十分之一至五分之一”形同虛設(shè)。

3、在代表聯(lián)合提名候選人的工作中，缺乏民主意識(shí)，對(duì)代表的民主權(quán)利不夠尊重，使差額選舉變成“陪襯選舉”。一方面，差額部分的候選人必須組織代表提出；一方面，出于各方面的考慮，又要保證某位候選人的當(dāng)選，控制代表聯(lián)合提名候選人，在操作中往往“醞釀”出了條件明顯低于這些候選人的“弱勢(shì)”人員，然后“協(xié)商”成了“陪選”。代表聯(lián)合提名的候選人，有時(shí)，還有組織出面做工作，在某種壓力下，代表聯(lián)合提名的候選人，不接受代表的聯(lián)合提名，甚至出現(xiàn)組織上指定代表提出“符合要求”的候選人名單，這些做法既缺乏法律依據(jù)，也明顯背離了立法本意，剝奪了代表聯(lián)合提名候選人的民主權(quán)利，妨礙了人大代表充分行使法律賦予的選舉權(quán)利。最后，候選人數(shù)雖然符合了差額比例，但這種差額選舉往往被人戲稱為“陪襯選舉”。

二、在常委會(huì)任命工作中，還存在透明度不高，競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的情況。

1、情況介紹透明度不高，常委會(huì)成員難以全面準(zhǔn)確了解擬任命人員的情況。提請(qǐng)任命人員的情況主要采用表格式的羅列反映和格式化的語(yǔ)言表達(dá)，很難知人知情。尤其是外單位調(diào)入的人員，更是不知其人其貌。再加上法律沒(méi)有賦予人大常委會(huì)“任前考察”的職權(quán)，常委會(huì)上的投票表決就不可避免地出現(xiàn)一定的盲目性和隨意性。

2、等額提名缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。“一府兩院”提名的組成人員和黨委推薦的政府個(gè)別副職人選都是等額的。法律沒(méi)有對(duì)是否可以差額提名，擇優(yōu)任命，或者是否可以另選他人作出規(guī)定，這與差額選舉的立法考慮和擇優(yōu)錄用的民主選舉原則存在明顯的缺陷，這種缺陷必然導(dǎo)致人大常委會(huì)投票決定的局限性。

3、對(duì)政府副職既應(yīng)選舉產(chǎn)生又可個(gè)別任命，明顯不公平合理。地方組織法規(guī)定：政府正副職領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。但又同時(shí)賦予人大常委會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間決定政府副職的個(gè)別任免。這在應(yīng)由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的人員中是個(gè)特例，除此之外都得由人民代表大會(huì)進(jìn)行補(bǔ)選。這項(xiàng)規(guī)定在實(shí)際操作中確實(shí)有利有弊。這既對(duì)調(diào)整政府領(lǐng)導(dǎo)人員帶來(lái)了靈活性，又給任期屆滿和調(diào)動(dòng)干部帶來(lái)了隨意性。

4、有些人對(duì)人大常委會(huì)的任命表決結(jié)果仍有不正確的看法。人大常委會(huì)委員在行使任命權(quán)時(shí)，絕大多數(shù)是認(rèn)真負(fù)責(zé)的，十分尊重黨委推薦的人選和介紹的情況，一般講都能以絕對(duì)多數(shù)獲得通過(guò)，但也確有個(gè)別人選，干部群眾意見大，委員們有不同看法，在投票表決中未獲通過(guò)，這本來(lái)是一種正常現(xiàn)象，但有些人的看法就不正確，認(rèn)為“人大不與黨委保持一致”，唱了對(duì)臺(tái)戲。這也對(duì)常委會(huì)依法履行自己的職責(zé)增加了不應(yīng)有的壓力。

三、選舉產(chǎn)生和依法任命的人員隨意調(diào)動(dòng)，這是對(duì)法律的權(quán)威和人大職權(quán)的不尊重。

因工作需要，領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)動(dòng)是正常的。但是干部，特別是人大選舉產(chǎn)生和常委會(huì)依法任命的干部的調(diào)動(dòng)也應(yīng)遵循一定的程序和規(guī)則，依法而行。實(shí)際工作常常出現(xiàn)這樣的情況：

1、選舉或任命的干部調(diào)動(dòng)過(guò)頻過(guò)快。法律對(duì)人大選舉產(chǎn)生和常委會(huì)任命干部任期都有明確的規(guī)定。按照法規(guī)，只有在換屆時(shí)，干部才能有較大的變動(dòng)，而實(shí)際上，換屆選舉后，政府組成人員能干滿一屆的大致上只有半數(shù)。我們區(qū)曾出現(xiàn)過(guò)一屆內(nèi)選舉產(chǎn)生三任區(qū)長(zhǎng)的做法，出現(xiàn)過(guò)常委會(huì)任命的副區(qū)長(zhǎng)三個(gè)月內(nèi)被調(diào)走的現(xiàn)象。這些都是法律意識(shí)淡薄依法辦事觀念不強(qiáng)的表現(xiàn)，是對(duì)人民代表大會(huì)制度和人大代表民主權(quán)利的不尊重。

2、先離崗后辭職的調(diào)動(dòng)也時(shí)有發(fā)生。個(gè)別選舉產(chǎn)生或依法任命的干部，未經(jīng)法律程序辭職就已離崗，已經(jīng)到新單位任新職。甚至這里尚未免職，那里早已作出任職決定。這不能追究當(dāng)事人沒(méi)有依法辦事，都是組織上安排、通知辦理有關(guān)手續(xù)的，個(gè)人當(dāng)然服從組織，但個(gè)人和組織就是把法律擱到了一邊，違背了法定程序，變相地剝奪了人大的法定職權(quán)。

（二）探索與思考

當(dāng)前，我們正在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十六屆四中全會(huì)精神。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確指出，要“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，支持人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，支持人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，密切人民代表同人民群眾的聯(lián)系，使國(guó)家的立法、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作更好地體現(xiàn)人民的意志，維護(hù)人民的利益”。這為人大工作與時(shí)俱進(jìn)，為人大工作開創(chuàng)新局面指明了方向。

針對(duì)基層人大在行使任免權(quán)工作中的問(wèn)題，建議認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十六屆四中全會(huì)精神，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)著手探索解決途徑。

一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

我們一直強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主和嚴(yán)格依法辦事，是搞好選舉工作的關(guān)健和原則，對(duì)此黨的十六屆四中全會(huì)作了進(jìn)一步的論述，并把它提高到發(fā)展社會(huì)主義民主政治的高度。這也是我們切實(shí)搞好人事任免工作的原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)這三者是一致的，統(tǒng)一的，不能割裂的。彭真同志早就講過(guò)：“法、人民的意愿和黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的”。“黨在選舉中的領(lǐng)導(dǎo)，就是要嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行選舉”。中央在2000年的批準(zhǔn)下發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》要求：“正確處理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主和嚴(yán)格依法辦事的關(guān)系，改進(jìn)黨代表大會(huì)、人民代表大會(huì)的選舉工作。積極探索在差額選舉的條件下堅(jiān)持黨管干部的原則，充分發(fā)揚(yáng)民主的方式方法。保護(hù)代表參加選舉的權(quán)利和熱情，提高代表參與的能力和水平”。2002年7月中央又在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的通知中指出：“要認(rèn)真落實(shí)群眾對(duì)干部選拔任用工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。黨的十六屆四中全會(huì)又再次強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持和發(fā)展人民民主，是我們黨執(zhí)政為民的本質(zhì)要求和根本途徑”。我們要按照中央的指示精神，堅(jiān)持三者統(tǒng)一，在現(xiàn)行法律的條件下，積極探索，逐步規(guī)范，把人大任免工作做得更好。

二、加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的宣傳，提高對(duì)選舉工作的認(rèn)識(shí)。

選舉是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施的一種由多數(shù)人來(lái)選聘自己的代表或者領(lǐng)導(dǎo)人的政治文明制度。它不僅是一種民主的形式、民主的手段，更是民主的實(shí)質(zhì)、民主的重要內(nèi)容。沒(méi)有選舉，人民就無(wú)法行使當(dāng)家作主的權(quán)利，國(guó)家機(jī)關(guān)也無(wú)從產(chǎn)生。所以選舉是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，也是人民代表大會(huì)制度旺盛生命力的源泉。差額選舉是黨的主張，是法律的規(guī)定，是人民意志的體現(xiàn)，黨的十一屆三中全會(huì)以后，差額選舉首先在黨內(nèi)實(shí)行，并被確定為黨內(nèi)政治生活的一項(xiàng)準(zhǔn)則。然后差額選舉被推廣到國(guó)家政治生活，既適用于各級(jí)人民代表的選舉，又適用于地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，并逐步制度化、法律化。這些年來(lái)的實(shí)踐證明，差額選舉受到了廣大人民群眾和廣大人民代表的普遍歡迎和擁護(hù)。這是因?yàn)椴铑~選舉充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，反映了人民的意愿，給了人大代表一個(gè)好中選優(yōu)的權(quán)利。實(shí)行差額選舉也就在選拔任用工作中引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于對(duì)干部的激勵(lì)和鞭策，客觀上也是對(duì)黨組織考察、推薦干部制度的補(bǔ)充和完善。差額選舉體現(xiàn)了黨內(nèi)民主與國(guó)家民主的結(jié)合，已經(jīng)成為我國(guó)選舉制度的一項(xiàng)原則，是人大代表能夠代表人民的意志選擇國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的重要方式，黨的十六屆四中全會(huì)指出：要“完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”。無(wú)異為我們搞好選舉工作奠定了堅(jiān)定的基礎(chǔ)。

三、與時(shí)俱進(jìn)，大膽探索，切實(shí)解決任免工作中的實(shí)際問(wèn)題。

1、認(rèn)真做好對(duì)候選人和擬任命人員的任前了解考察工作。選舉和任命的目的就是通過(guò)法定程序選擇人民群眾信任，對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)的人員，把好人事任命關(guān)。要做到這一點(diǎn)，一個(gè)基本的條件就是對(duì)擬任命人選要“知情”，要了解，才能選得準(zhǔn)、選得好。黨的十六屆四中全會(huì)指出：要“擴(kuò)大基層民主，完善基層政權(quán)，……保證群眾依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利”。作為人大的選舉和任命，更要充分運(yùn)用和行使好這“四個(gè)權(quán)”，這樣才能全面了解擬任人選真實(shí)的、具體的情況，依法進(jìn)行審議和表決。真正使黨委的意圖通過(guò)法定程序得以實(shí)現(xiàn)。

2、要完善干部任期制度，減少任命干部的隨意離任、調(diào)動(dòng)。隨意變動(dòng)選舉和任命的干部，不僅有違代表的意愿，同時(shí)也有違干部自己的承諾；不僅不利于黨的方針政策在本地區(qū)的貫徹實(shí)施，同時(shí)更不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。要進(jìn)一步明確對(duì)依法選舉、任命干部的任期。使選舉產(chǎn)生和依法任命的干部在任期內(nèi)安心工作，為黨、為人民做好本職工作，使黨對(duì)干部的培養(yǎng)、提拔、使用更具計(jì)劃性，更加制度化、法制化。黨的十六屆四中全會(huì)指出：“要實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度，健全公務(wù)員制度”。要“嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的職務(wù)變動(dòng)”。這將有效地避免干部亂調(diào)亂免現(xiàn)象的發(fā)生，有效地減少跑官要官現(xiàn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3、要不斷完善選舉制度，依法、科學(xué)、合理地制訂好大會(huì)選舉辦法和常委會(huì)任命程序。要把黨委的意圖，法律的規(guī)定，實(shí)際操作的辦法公開透明地告訴代表和委員，要充分相信代表的法律水平和判斷力，充分相信委員們民主意識(shí)和責(zé)任心。不要一遇到選舉，總要緊緊張張，就怕結(jié)果不滿意。這表明我們?cè)诠ぷ髦忻裰靼l(fā)揚(yáng)得不夠，群眾路線不深入，對(duì)自己的提名信心不足，把握不大，所以在操作時(shí)總想規(guī)避一些法律上的要求，以減少難度，確保自己的意圖。只要我們真正依法辦事，充分發(fā)揚(yáng)民主，規(guī)范操作程序，人選選得準(zhǔn)，選得好，就一定能把選舉和任命工作搞好。