優(yōu)化縣級政府職能配置構建服務型政府機關調(diào)研報告

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根據(jù)市政府建設服務型政府機關的要求，針對縣級政府機構改革后出現(xiàn)的新情況、新問題，市編辦開展了理順市縣權責關系、優(yōu)化政府職能配置結構、建設服務型政府機關調(diào)研，重點研究了縣（市）區(qū)政府職能和機構運行情況，提出了相關對策和建議。

一、做法與成效

近幾年來，市縣兩級政府不斷適應形勢發(fā)展要求，積極推進政府機構改革，著力提高政府行政效能，在轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責關系、優(yōu)化組織結構、改進管理方式、規(guī)范行政行為、提高干部素質(zhì)等方面取得了積極進展，有力推動了經(jīng)濟體制改革和各項事業(yè)發(fā)展。按照中央和省的統(tǒng)一部署和安排，繼完成市級政府機構改革以后，今年上半年新一輪縣（市）區(qū)政府機構改革全面組織實施，改革已經(jīng)取得初步成效：

（一）進一步轉(zhuǎn)變政府職能，政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能更加完善。整合各級政府經(jīng)濟管理部門，組建發(fā)展和改革委局、經(jīng)濟局、商務局，明確國有資產(chǎn)管理職能，各級政府經(jīng)濟管理職能進一步轉(zhuǎn)變，增強了政府對區(qū)域經(jīng)濟的宏觀控制和調(diào)節(jié)能力，促進了國有企業(yè)改革的深化和政企進一步分開，協(xié)調(diào)了內(nèi)外經(jīng)濟管理職能，增強了經(jīng)濟部門的活力，適應了社會主義市場經(jīng)濟的需要；加強價格監(jiān)督檢查職能，組建市縣價格監(jiān)督局，有效維護了市場經(jīng)濟的正常秩序；強化政府監(jiān)督管理和社會公共服務職能，組建和完善市縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民族宗教局、文化新聞出版和體育局，體現(xiàn)了以人為本、執(zhí)政為民。

（二）調(diào)整和規(guī)范政府機構設置，政府組織體系整體功能有所加強。改革后縣級政府機構重新進行了調(diào)整，將原來由于受機構數(shù)額限制在序列外設置或按照事業(yè)單位管理的糧食、牧業(yè)等機構列入政府工作部門，進一步實現(xiàn)政事分開，解決了政府職能體外循環(huán)和事業(yè)單位行使行政職能的問題，體現(xiàn)了實事求是的原則。對縣（市）區(qū)有關政府機構名稱進行了統(tǒng)一規(guī)范，便于上下對口和規(guī)范管理。經(jīng)省市批準，樺甸市設置了城市管理行政執(zhí)法局、蛟河市設置了旅游局，有力地促進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）理順政府及部門之間的職責關系，簡政放權的廣度和力度不斷得到增強。按照權責一致和上下職能基本對應的要求，完成了對新組建部門定職責、定機構和定編制工作，并對其他部門的“三定”規(guī)定進行完善，進一步明確職責權限。經(jīng)過幾次政府機構改革，政府及部門之間職能交叉、職責不清、推諉扯皮現(xiàn)象已經(jīng)有了根本的轉(zhuǎn)變。與此同時，圍繞職能轉(zhuǎn)變，我市各級政府將越來越多的權力下放給企業(yè)、中介組織、基層和地方，實行農(nóng)村村民自治、實行“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”城市管理體制，推動了原有政府職能中對微觀經(jīng)濟和社會生活過多過細干預的職權的相應弱化和轉(zhuǎn)化。

（四）改進政府管理方式，政府管理的運作程序和機制有了明顯改變。以行政命令和紅頭文件為主的政策管理逐漸轉(zhuǎn)向以法律法規(guī)為主的規(guī)范管理,依法行政的觀念逐漸形成。改革中，組建了縣（市）區(qū)政府法制辦公室，貫徹了《行政許可法》的精神，為政府依法行政提供了組織基礎。進一步改革行政審批制度，減少行政審批事務，強化審批監(jiān)督，自*年以來先后四次清理取消行政審批項目，進一步規(guī)范了行政審批行為。

通過實施政府機構改革，各級政府發(fā)揮作用的重點正在逐步轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來，目前，市縣政府職能配置日趨科學、合理，機構運行比較順暢，初步建立了適應市場經(jīng)濟體制需要的行政管理體制。

二、問題與成因

縣（市）區(qū)幾次政府機構改革雖然取得了一定進展，但按照建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、優(yōu)化政府運行體系、建設公共服務型政府的要求，在轉(zhuǎn)變政府職能、理順權責關系、優(yōu)化職能配置等方面仍然存在一定問題。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不到位

1、政府職能定位還不夠合理、職責劃分不清。如有的城區(qū)農(nóng)業(yè)水利局承擔一些非專業(yè)性工作，農(nóng)村衛(wèi)生、工業(yè)項目、勞動力轉(zhuǎn)移等很多工作受人員專業(yè)知識，沒有基層對口單位等影響，開展工作難度比較大；在精神病防治工作方面，區(qū)衛(wèi)生局和區(qū)殘聯(lián)之間職責劃分不夠清晰；城區(qū)建設局與城管執(zhí)法局之間在涉及建筑企業(yè)、建筑市場、建筑安全和行政執(zhí)法等一些問題上工作職能重疊。

2、職責交叉問題仍然比較突出。城區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工作由就業(yè)局、農(nóng)業(yè)水利局多頭管理；工業(yè)化項目由經(jīng)貿(mào)局、農(nóng)業(yè)水利局管理；經(jīng)濟組織建設由城區(qū)供銷社、農(nóng)業(yè)水利局負責。由于一事多家管理，一方面難免出現(xiàn)相互推諉情況；另一方面也給基層帶來不必要的負擔。

3、政企、政事、政社不分問題仍然存在。一是“越位”。一些不該由政府管的事情政府去插手，如一些部門干預企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營管理和人事事務等。二是“錯位”。政府在企業(yè)投資和技術改造等方面仍然存在直接干預現(xiàn)象，而虧損和半停產(chǎn)企業(yè)還依賴于政府直接管理；不少政府部門與市場中介組織仍維系著類似掛靠的關系，政府職能還沒有徹底從計劃經(jīng)濟的圈子走出來；事業(yè)單位依靠行政收費維持人員開支的問題仍然比較普遍，直接影響到政府職能的轉(zhuǎn)變。三是“缺位”。如公共服務設施的建設欠債不少，公共應急體系尚不完善，社會保障水平不僅層次較低并且覆蓋面較窄。在建立和維護市場秩序特別是建立和完善社會信用秩序方面，法制不健全，政策不規(guī)范、不透明，甚至朝令夕改，阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）上下級政府部門之間權責關系有待進一步理順

縣（市）區(qū)經(jīng)濟社會的管理職能不完備，責任和權力不對等。放事不放權或收權不收事。城區(qū)文化市場監(jiān)督管理、城市管理和開發(fā)、水資源管理、水土保持和河道管理、飼料管理等市區(qū)政府部門的關系還不順。縣（市）區(qū)政府特別是區(qū)級政府的職能不夠健全，影響了基層政府積極性。城市管理行政執(zhí)法體制不順，城區(qū)綜合行政執(zhí)法主體不合法。

（三）有的政府機構設置還不完全適應新形勢發(fā)展需要

政府職能體外循環(huán)仍然存在，還存在一些自設的“翻牌局（公司）”。以前行政機構改革中有的轉(zhuǎn)為事業(yè)單位，有的變成公司，但仍然行使政府職能，在管理體制、工作方式上與政府機關混淆。造成了政事不分和政府職能體外循環(huán)；有的縣（市）區(qū)成立一些臨時機構。把本應由政府部門日常完成的工作職能，交由這些臨時機構來代行，這樣勢必造成機構混亂，政出多門的現(xiàn)象；具有行政管理職能的事業(yè)單位仍然普遍存在。按照《行政許可法》要求，其執(zhí)法主體不合法，只能由政府委托執(zhí)法。一些機構設置缺乏靈活性，還不完全符合縣區(qū)實際。

（四）政府運行機制有待完善

政府行政管理方式、手段比較單一，重事前審批、輕事后監(jiān)督；行政機關的決策、執(zhí)行程序不夠規(guī)范、透明，行使權力缺乏有效的監(jiān)督、制約機制，有權無責現(xiàn)象仍然比較突出。

（五）政府行政人員結構和素質(zhì)有待提高

政府行政執(zhí)法隊伍過大、過濫，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較突出；基層執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人員政治、業(yè)務水平及整體素質(zhì)不適應形勢發(fā)展的需要。

造成上述問題的原因是多方面的：

一是從政府內(nèi)部組織結構看，長期計劃經(jīng)濟體制下形成的部門管理體制以及由此帶來的政府權力部門化、部門權力利益化傾向沒有得到徹底解決，是導致市縣兩級政府之間職能產(chǎn)生諸多矛盾和問題的重要因素。

二是從政府職能配置看，政企不分是政府職能錯位、缺位、越位的根源。政府管了許多不該管，管不好也管不了的事情，捆住了企業(yè)發(fā)展的手腳，造成機構臃腫、人員膨脹，加重了財政、企業(yè)和人民群眾的負擔。

三是從政府外部環(huán)境和條件看，行政管理體制必須與經(jīng)濟體制和政治體制相適應，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，行政體制改革必須充分考慮環(huán)境的變化和人們的心理承受力，當客觀條件和環(huán)境不具備時，改革就難以深入。

四是從法制基礎看，政府法制建設相對薄弱，缺乏完備而有效的行政組織法律規(guī)范,導致主觀隨意設置機構和配備人員，這也是歷次改革政府機構無法擺脫精簡—膨脹—再精簡—再膨脹怪圈的重要原因。

三、對策與建議

本次改革已經(jīng)走過機構簡單撤并、人員數(shù)量簡單增減階段，進入了政府管理體制創(chuàng)新階段，其核心是通過對機構職能的整合，進一步促使政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府綜合協(xié)調(diào)管理和服務效能。為此，按照建設服務型政府的要求，應進一步理順市縣權責關系，優(yōu)化政府職能配置結構，鞏固擴大機構改革成果，提高行政效率。針對上述問題，提出以下對策與建議。

（一）優(yōu)化各級政府職能配置，進一步轉(zhuǎn)變政府職能

1、從搞好政府職能定位入手，明確各級政府行政職權和行政功能。在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能就是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。要在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。當前，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為企業(yè)和公眾需求服務是市級政府最重要的職責，市級政府要充實和加強從企業(yè)分離出來的社會事務功能，搞好市場監(jiān)管，維護市場秩序，提高社會服務質(zhì)量，同時要加快建立健全各種應急機制，提高應對突發(fā)事件的能力；縣級政府要強化服務和協(xié)調(diào)功能，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，大力推進教育、科技、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保等各項社會事業(yè)，突出抓好農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。

2、從促進政企分開入手，理順政府與企業(yè)、市場和社會的關系。一方面，政府要加強經(jīng)濟宏觀調(diào)控管理職能，體現(xiàn)在既是制度的供給者，又是經(jīng)濟增長的推動者；既是社會經(jīng)濟的管理者，又是國有資產(chǎn)的所有者；另一方面，要把政府不該管、管不了也管不好的事都還給企業(yè)、市場、社會組織和中介機構，最大限度地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，政府主要運用經(jīng)濟手段和法律手段管理經(jīng)濟，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。

3、從清理職能入手，進一步解決政府職能交叉問題。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,對政府部分不適應形勢發(fā)展的職能和部門交叉的職能及時進行適應性調(diào)整，按照一件事情一家辦的原則，做到職能不重復、職責不交叉，提高政府工作效率。同時，加強部門之間的協(xié)作關系，創(chuàng)新管理機制，根據(jù)目前“上細下粗”的政府組織架構特點，市級政府應從整體上進一步整合經(jīng)濟部門資源，建立資源共享，信息共用，減少重復調(diào)度和數(shù)出多門的現(xiàn)象，減少基層對口單位的重復勞動，減輕基層負擔。

4、從深化行政審批制度改革入手，規(guī)范行政審批行為。全面貫徹實施《行政許可法》，加快投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位，使行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化。政府部門的責、權、利應統(tǒng)一，凡是具有審批權限職能的，應該建立完善的服務標準，保證其行使權利的同時把責任履行到位，以杜絕“有利的事情爭著管，沒有利益的事情相互推諉”的現(xiàn)象。

（二）下放經(jīng)濟和社會管理權限，理順上下層級政府之間權責關系

1、適應縣（市）擴大經(jīng)濟和社會管理權限的要求，創(chuàng)新政府管理體制和運行機制。在管理體制上，逐步改革市管縣的體制，賦予縣（市）政府具有地市級的經(jīng)濟社會管理權限。在運行機制上，堅持“能放都放”的原則，市對縣的經(jīng)濟社會管理權限全部下放到縣。按照放權后的實際情況，搞好市級政府涉縣涉農(nóng)部門的職能調(diào)整、機構編制精簡、人員分流安置工作，強化市級政府對縣域發(fā)展的組織協(xié)調(diào)和督查落實責任。

2、創(chuàng)新城區(qū)管理體制，調(diào)整完備城區(qū)政府功能。結合縣（市）擴權后的實際，把市級政府經(jīng)濟和社會管理的重點放到城區(qū)發(fā)展和促進區(qū)域經(jīng)濟合理布局、資源的優(yōu)化配置上，在抓好對城區(qū)政府功能的科學定位的基礎上，進一步理清市直和城區(qū)的事權關系，按照“向城區(qū)放權要科學適度”的要求，探索擴大城區(qū)在城鄉(xiāng)建設、民辦醫(yī)療機構、獸藥經(jīng)營、飼料經(jīng)營、水利資源、文化市場等方面的管理權限，調(diào)整完備城區(qū)功能。

3、進一步理順城市管理行政執(zhí)法體制。在堅持“兩級管理、分級負責”體制的前提下，按照責權利相統(tǒng)一要求，進一步調(diào)整城市管理行政執(zhí)法體制，合理劃分管理范圍，規(guī)范委托授權。市城市管理行政執(zhí)法局是集中行使城市管理方面行政處罰權的市政府職能部門，對全市城市管理行政執(zhí)法隊伍實行統(tǒng)一領導；各城區(qū)設立城市管理行政執(zhí)法大隊，加掛城市管理行政執(zhí)法分局牌子，為市執(zhí)法局和區(qū)政府授權或委托行使執(zhí)法職能的事業(yè)單位，實行雙重領導體制，黨務、財物、人事按屬地原則由城區(qū)黨委、政府領導，業(yè)務指導和工作監(jiān)督由市執(zhí)法局領導。

（三）調(diào)整和規(guī)范政府機構設置，優(yōu)化政府組織結構

1、嚴格政府機構設置管理。嚴格執(zhí)行政府機構改革方案，堅決控制機構“三增一升”，對機構改革方案之外設置的行政機構進行清理，凡未經(jīng)批準設立的“翻牌局”、“翻牌公司”和臨時機構以及未經(jīng)批準擅自升格的機構，該撤銷的要堅決撤銷，該整合的要堅決整合，該壓縮的要堅決壓縮，將常設機構與臨時機構分開。

2、加強對行使行政職能事業(yè)單位管理。嚴格區(qū)分政府行政職能和事業(yè)單位職能，政府行政職能應由政府部門來承擔。事業(yè)單位承擔政府行政職能的要堅決收回政府。除法律法規(guī)規(guī)定并經(jīng)政府授權外，事業(yè)單位原則上不能承擔行政職能，少數(shù)確需由事業(yè)單位承擔的行政性職能,要明確予以授權，杜絕政府職能體外循環(huán)現(xiàn)象。深化行政執(zhí)法類事業(yè)單位改革，明確政府授權與委托關系，重點解決實施《行政許可法》后委托執(zhí)法事業(yè)單位執(zhí)法主體資格問題。

3、加強機構設置的審批管理。對于地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要確須設立的機構，必須管理權限和程序?qū)徟攸c圍繞加快工業(yè)化和促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求，研究解決經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和工業(yè)集中區(qū)等涉及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要管理體制問題，對有關機構設置進行適應性調(diào)整。

（四）堅持依法行政，積極推進各級政府職能、機構、編制的法定化

按照依法行政的要求，從法律上明確和界定各級政府職能，依法規(guī)范政府部門及內(nèi)設機構，逐步把部門及內(nèi)設機構的設立、撤并、人員編制的增減納入法制程序管理，實現(xiàn)機構和編制的法定化，杜絕隨意調(diào)整。對政府公職人員的行政權力和行為也要依法設定和規(guī)范，政府權力要依法行使，防止政府部門權力化、部門權力利益化，同時，要加大對政府行使職能的監(jiān)督力度，建立政府職能監(jiān)督機構，健全對行政成本的監(jiān)督機制，糾正政府部門的“越位”、“缺位”和“錯位”行為。

（五）堅持以人為本，加強公務員隊伍建設，從根本上提高各級政府服務效能

按照貫徹落實科學發(fā)展觀要求，堅持以人為本，堅持深化機構改革和干部人事制度改革相結合，加強對公務員培訓和職業(yè)道德建設，建立完善競爭擇優(yōu)機制、符合社會需要的選拔機制、開放靈活的流動機制、與貢獻相適應的激勵機制等一系列行之有效的管理辦法，采取“凡進必考”與選好人、不養(yǎng)人，探索特殊重要和專業(yè)性強的崗位實行聘任制相結合等措施，不斷精干政府部門工作人員結構，優(yōu)化公務員隊伍整體素質(zhì)，從根本上提高各級政府服務效能。