區域森林生態效益補償政策調研報告

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*年，中央財政在三年試點的基礎上，正式建立了中央財政森林生態效益補償制度。為進一步完善生態補償政策，根據國家林業局2007年重大問題調研工作的部署和要求，我們先后對福建、浙江、廣西、江西、陜西、北京、廣東、云南等省（區、市）進行了調研，現將具體情況報告如下：

一、公益林區域分布及補償現狀

目前，根據《森林法》及《森林法實施條例》，國家林業局和財政部聯合頒布了《重點公益林區劃界定辦法》，區劃界定重點公益林，實施中央財政森林生態效益補償。同時，地方各省區根據各自的生態保護需要，區劃界定地方公益林，并由地方進行補償。

（一）公益林的區域分布

重點公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以提供森林生態和社會服務產品為主要經營目的的重點防護林和特種用途林。

根據《重點公益林區劃界定辦法》，截至*年，在全國近43億畝林地中（不含臺灣省），經各地區劃界定并由國家林業局會同財政部核查認定的重點公益林面積15.62億畝，占全國林地面積的36.33%。2007年，財政部對部分省提出的漏劃問題予以認可，目前，全國重點公益林實際認定面積達到15.78億畝，約占全國林地總面積的37.2%，范圍涉及除上海市以外的30個省（區、市），以及內蒙古森工集團、龍江森工集團、大興安嶺林業公司、解放軍總后勤部、新疆生產建設兵團，共35個單位。

——按權屬分：根據申報面積的權屬比例推算，國有重點公益林占59.52%，面積約為9.39億畝；集體重點公益林占34.06%，面積約為5.37億畝；個人及其他重點公益林占6.42%，面積約為1.01億畝。

——按區位分：江河源頭0.76億畝，占4.8%；江河兩岸3.72億畝，占23.6%；保護區與自然遺產1.34億畝，占8.5%；濕地和水庫0.80億畝，占5.1%；邊境地區0.74億畝，占4.7%；荒漠化和水土流失嚴重地區7.35億畝，占46.6%；沿海防護林基干林帶、紅樹林及海峽西岸0.15億畝，占0.9%；*年試點面積中不符合94號文件但延續補償的面積0.68億畝，占4.3%；解放軍總后勤部0.23億畝，占1.5%。

——按地類分：重點公益林中，有林地7.95億畝，占50.4%；疏林地0.44億畝，占2.8%；灌木林地5.16億畝，占32.7%；灌叢地0.15億畝，占0.9%；未成林造林地0.52億畝，占3.3%；宜林地0.73億畝，占4.7%。

——按工程區分：天然林資源保護工程區7.33億畝，占46.4%；非天然林資源保護工程區8.45億畝，占53.6%，其中有林地6.68億畝。

——按地區分：東部地區1.01億畝，占6.4%；中部地區1.76億畝，占11.1%；西部地區11.38億畝，占72.1%；東北地區1.63有億畝，占10.4%。

——按流域分：長江流域6.95億畝，占44.0%；黃河流域4.64億畝，占29.4%；黑龍江流域1.79億畝，占11.3%；珠江流域1.06億畝，占6.7%；淮河流域0.25億畝，占1.6%；遼河流域0.25億畝，占1.55%；閩江與太湖水系0.59億畝，占3.77%。

地方公益林是指各省（區、市）根據保護本區域內生態安全的需要，由地方人民政府或林業主管部門和財政部門確定的公益林，主要包括中央認定的重點公益林范圍以外的，對本區域水土保持、水源涵養、生物多樣性保護等生態問題具有重要影響的防護林和特種用途林。據統計，全國現有地方公益林約11.5億畝。

（二）公益林補償情況

根據財政部和國家林業局聯合的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》（財農字[2007]7號）的規定，生態效益補償的對象是承擔公益林保護管理的單位或公益林經營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區、鄉村集體組織、林農個人等；補償范圍是重點公益林林地。中央補償基金按照國家核定的補償面積，平均每年每畝補助5元。其中，4.75元用于重點公益林的管護等開支，0.25元用于省級林業主管部門組織開展的重點公益林管護情況驗收、跨重點公益林區域開設防火隔離帶等森林火災預防以及林區道路的維護等開支。截至2007年，中央財政已對6.68億畝重點公益林實施了補償，每年投入中央補償基金33.4億元，累計投入133.4億元。

中央財政森林生態效益補償政策的實施，帶動了地方公益林建設和地方森林生態效益補償基金制度的建立，截至*年底，全國共有25個省（區、市）建立了地方森林生態效益補償制度，*年補償資金約為12億元。

二、公益林的管理與成效

實施森林生態效益補償，極大地調動了公益林經營者的積極性，取得了明顯的成效。

（一）公益林管護制度不斷完善，管理手段明顯加強。

（1）建立了嚴格的重點公益林管護制度。各省根據國家林業局和財政部的要求制定了重點公益林管理、管護核查和績效考核等辦法，確保公益林管護工作規范運行。

（2）層層落實了管護責任制。各省政府成立了領導小組，層層簽訂了行政部門責任書，明確了管護責任主體。通過采取資源登記、簽訂管護合同或協議等方式實現了重點公益林的有效管理和保護。

（3）是建立了公示制度，強化了社會監督。各省（區、市）將公益林管護責任人及其管護面積、范圍、補助標準、責任和義務向社會張榜公布，增加了政策執行的透明度。

（4）結合實際，探索試行了不同的管護措施。各地根據不同的所有制形式和管護難易程度，總結出分戶經營分戶管護、分戶經營集體管護、集體經營集體管護、國有林專職護林等不同的管護形式，使重點公益林資源得到切實有效的保護。

江西省崇義縣總結出“三看、二查”的質量檢查方法。“三看”，即一看人，看是否落實了護林員并簽訂了有效的年度管護合同；二看山，看公益林小班是否出現盜伐、濫伐林木以及砍柴、燒炭、采石、修路、挖筍等違規現象；三看檔案，看實施單位公益林管護合同、協議書、驗收單、各級責任狀、林權證等資料檔案是否齊全。“二查”，即一查實施單位管護費使用賬目，審查管護費使用情況，重點檢查是否做到了專款專用；二查出勤表，了解護林員是否堅持日常巡護，督促其盡職盡責。嚴格的檢查驗收，有效地促進了管護質量不斷提高。目前，該縣公益林管護合格率、管護制度執行情況合格率、資金使用管理質量合格率都在90%以上。

（二）資金運行機制不斷強化

各省（自治區、直轄市）將保證資金安全運行的原則貫穿于資金管理的始終，由于機制健全、運作規范，保障了補助資金的安全運行。一是嚴格執行財政部、國家林業局《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，并制定了相應的實施細則。二是采取建立工資賬戶、張榜公示等公開透明的方法，確保管護資金及時、足額發放到位。例如，北京、湖南、福建等省（直轄市）由鄉鎮財政所對補償基金實行專賬管理，確保專款專用，并依據鄉鎮林業站對公益林管護的檢查驗收情況、管護人員的出勤情況所出具的通知書，兌現補償。三是通過采取招標制和政府采購等方式，有效堵塞了資金使用和管理上的漏洞。四是加大了資金監督檢查力度，建立了責任追究制度。

（三）重點公益林得到有效保護，森林災害及林政案件明顯減少

實施森林生態效益補償，使森林資源管護有了可靠保障，管護能力增強，成效顯著。補償區內森林案件、森林火災和森林病蟲害發生率明顯降低。浙江省*年全省森林火災受害面積和損失立木蓄積，與上年同期相比分別下降了83%和90%；同時，盜伐、濫伐林木案件較去年同期有明顯下降，生態公益林得到了有效保護。北京市建立森林生態效益補償制度后，森林火災下降了85.71%。廣西壯族自治區重點公益林林地逆轉面積控制在0.007%，林業病蟲害得到有效防治，森林火災、林政案件明顯減少。

（四）公益林質量有所提高，生態環境趨于改善

實施森林生態效益補償，使公益林資源總量穩步增長，林分結構得到改善，質量逐步提高。如江西省崇義縣*年重點公益林活立木總蓄積量278.96萬立方米，比*年增長了9%；遂川縣重點公益林蓄積量年均增長6.8%。江西省通過公益林補償政策的實施，重點公益林撫育力度加大，以杉松闊混交林、落葉和常綠闊葉混交林為主體的森林群落結構正逐步形成，混交林面積占喬木林面積的比重由15.2%上升到52.1%。

（五）廣大群眾公益林管護積極性得到調動，收入增加。

森林生態效益補償制度的建立，提高了廣大林農生態保護意識，調動了林農參與公益林管護的積極性。各地在安排補助資金時，不分所有制性質、不分經濟成分，將財政資金直接補助給重點公益林管護人員，得到了林農的擁護。部分山區農民通過參與公益林管護增加了收入。據測算，目前中央財政森林生態效益補償政策已使7000多萬農民直接受益。

三、地方省（自治區、直轄市）實施區域生態效益補償制度的經驗借鑒

目前，全國已有25個省（自治區、直轄市）建立了地方森林生態效益補償制度，*年補償資金約為12億元。

（一）資金來源

（1）地方財政預算安排。據調研，廣東、浙江、北京、福建、江西、廣西、云南等7省（區、市）均在省級政府財政預算設立地方補償基金，預算總金額達到9.4億元。如廣東省1998年開始建立生態效益補償制度，將廣東的東江、西江、北江、韓江等生態公益林納入保護范圍，列入省級財政預算。廣西自治區*年啟動區級森林生態效益補償，自治區財政當年安排*萬元補償基金。

（2）受益者補償。一是從旅游收入中征收。如福建省政府規定，依托森林資源開展旅游的，從旅游經營收入中提取一定資金，直接用于生態公益林所有者的補償；四川省的青城山風景區將門票收入的25%用于景區森林管護。二是向礦產等行業征收。如山西等地從煤炭收入、其他礦產收入中提取生態建設和維護基金，用于生態恢復。三是從水、電收入中征收。如廣東省每年從東深供水工程水費收入中安排1000萬元，用于東江流域水源涵養林建設；福建省根據省內主要城市生產生活用水量籌集資金補償上游地區的公益林；湖南省的一些縣市從水力發電中提取0.01元/度，用于公益林補償；云南省的龍陵、騰沖等縣分別從自來水、水庫發電等行業籌集一定補償資金；廣西每年從水電經費中撥出100萬元用于全區的水源涵養林建設。四是從其他工業及副業產品收入中征收。如遼寧省對省內采礦、造紙工業、藥材、蠶繭收購企業等單位征收林業開發建設資金，每年拿出一部分用于水源涵養林和水土保持林的建設。

（二）資金用途

（1）彌補中央財政森林生態效益補償基金不足。如廣東、浙江省將中央財政森林生態效益補償基金標準在5元的基礎上，再增加3元，達到每年每畝補償8元；北京市山區生態林補償，平均每畝每年達到21元。

（2）省內補償。大部分省區地方森林生態補償基金都用于本省區內的地方公益林保護。

（3）省際補償。如廣東省每年拿出1.5億元給珠江上游的江西省尋烏、安遠、定南三縣用于東江源區的生態環境保護。

四、生態補償制度亟需研究解決的問題

（一）補償標準偏低

（1）補償標準低于木材經濟利用價值。集體林權制度改革后，農民經營林業積極性提高，而且近年南方省區發展商品林的態勢很好，農民經營商品林獲得的收入比以前大幅度增加。相比之下，經營重點公益林得到的補償基金遠低于木材的經濟利用價值。以木材生產為參照標準，測算每年每畝公益林的直接經濟價值約74.70元。例如，湖南、江西、廣西等南方省區，經營杉木用材林到25年成熟林時，每畝至少可產木材7立方米，獲利至少在*元以上，年均收入達80元/畝；每畝毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超過50元/畝；大部分林地每畝年租金約20元，自然條件好的地方已超過100元。由于經營公益林與經營商品林之間存在巨大的收益差距，林地所有者或經營者普遍認為現行補償標準太低，遠不能彌補農民的經濟損失。

（2）補償標準沒有根據價格指數變化調整。目前的財政補償標準為每年每畝5元，從*年政策執行以來，一直沿用至今，沒有隨著國民經濟的發展和物價上漲對補償標準進行動態調整。同*年相比，*年，全國居民消費價格指數上漲8.96%，GDP上漲44.60%，中央財政收入上漲292.69%。

（二）補償標準單一

不同地域、區位、地類和質量的公益林，其管護成本和生態價值是不相同的，它們之間存在的差異具體表現在以下幾個方面：一是區域重要性有差異。不同區位的重點公益林，其生態價值存在較大差異，這是客觀存在的事實。《重點公益林區劃界定辦法》中，對我國重點公益林按照區域重要性進行了排序，即：重要江河源頭、江河兩岸、國家級自然保護區、重要濕地和水庫、邊境地區陸路或水陸的國境線、荒漠化及水土流失嚴重地區、沿海防護林基干林帶、紅樹林、臺灣海峽西岸的林地。二是管護成本有差異。受地區間經濟差異和自然地理條件不同等因素的影響，不同地區和不同管護難度的公益林實際管護成本差異也比較大。如陜西省陜南地區每年每畝公益林的管護費用只需4元，而陜北地區則需要幾十元。三是不同類型公益林經營投入差異。如公益林的天然林經營成本每年大約在4元/畝～6元/畝之間，而人工公益林經營管護成本多達15元/畝～25元/畝。四是不同經營主體在投入水平上也會存在差異。由于不同經營主體實施的管護模式不同，投入水平和管護成本相差較大，如江西靖安縣，國有林場的管護投入為每年12元/畝，而對集體和個人的管護補助每年僅為4.3元/畝。

（三）未對全部重點公益林實施補償

國家認定的重點公益林面積15.78億畝，目前中央僅對其中6.68億畝實施了補償，尚有9億多畝未予以補償。此外，天保工程區內的7.3億畝重點公益林也未列入補償范圍，管護天然林資源保護工程區內的重點公益林目前僅依靠每畝1.75元天保工程管護經費支撐，尤其是對于劃入天然林資源保護工程區的集體和個人的林子，同重點公益林每畝有5元的補償經費相比，存在明顯差別，甚至在同一個山頭的公益林按兩個標準進行補償，有失公平，影響著公益林管護政策的執行效果。

（四）非公有制造林收益難以實現

一些地方根據生態保護與治理的需要，將農民的自留山、責任山、承包造林以及社會多元主體投資造林劃為公益林。由于禁伐或限伐，他們無法通過木材收益回收造林投入，甚至使一些造林大戶成為負債大戶。我們在陜西省銅川市耀州區調查中了解到，造林大戶馬淑芳1985年和1993年兩次貸款造林，共造林1284畝，目前本息合計共欠銀行37萬元。由于她的林地被劃入公益林，已進入主伐期的林木不能采伐，使這位80年代的萬元戶變成了貧困戶。延安市黃陵縣侯莊鄉賈塬村農民賈中全，1984年承包本村荒山荒坡造林288畝，累計投入資金16.5萬元，目前，林木總蓄積已達1600多立方米，產值達78.2萬元，已進入采伐期，由于無法變現，至今仍負債11.6萬元。

（五）補償資金渠道單一

森林生態效益的公共物品屬性，決定了生態效益補償主要應由政府“埋單”。但從我國國情來看，在經濟還不發達的情況下，維護公益林生態效益的成本相對較高，單靠國家有限的財政投入是遠遠不夠的；同時，單一的政府投入也難以激發受益者保護生態的積極性和防止生態破壞。

五、政策建議

（一）提高現行中央財政補償基金標準，實行分類補償

在最近一兩年內，應將中央財政補償標準提高到平均每年每畝10元的補償標準，進而根據區域生態的重要性和脆弱性，并綜合考慮森林質量、地位級差、管護難度等指標，對現有重點公益林進行分類補償：重要江河源頭、國家級自然保護區和自然遺產、重要水庫和濕地的保護事關國土生態安全與民生之大計，建議按照每畝20元給予補償；江河兩岸、邊境地區、沿海防護林基干林帶、紅樹林、海峽西岸林地按照每畝10元給予補償；荒漠化及水土流失嚴重地區的重點公益林由于幅員遼闊，人煙稀少，管護相對容易，建議按照每畝7元給予補償。在此基礎上，再根據國家財力情況，逐步提高補償標準。

（二）建立市場經濟條件下多渠道的生態補償機制

積極研究探索利用市場機制實現補償森林生態效益的有效途徑。一是建立市場經濟條件下對森林生態效益補償的市場化運作機制，建立公益林資源保護的受益者直接補償體系。如，從依托公益林景觀施業的旅游部門經營收入，內河航運、水力發電等企業營業收入，以及狩獵收入等中提取一定比例的資金，用于該區域的生態效益補償；通過碳匯市場交易和碳基金實現公益林的補償，鼓勵一切有志于中國森林資源保護的國際國內企業、政府以及個人通過綠色碳基金“購買”碳匯。二是繼續推進建立地方生態補償基金，落實下游地區對上游地區的補償政策。受益明顯的下游地區應對上游地區的公益林給予補償。同時，鼓勵社會捐資、認養等形式籌集資金用于補償公益林管護。三是研究探索以森林生態效益入股、參與經營性收入分成。如鼓勵以森林資源入股方式參與新建水電站和旅游區的開發，以林地入股森林公園等，達到完善公益林保護和增加入股者收益“雙贏”的目的。

（三）積極探索重點公益林收購政策

根據國家生態安全的需要，對部分生態地位極其重要區域由非國有投資主體投資營造的重點公益林，特別是農民投資營造的重點公益林，由國家進行征收或贖買，轉變其所有制形式。應盡快協調有關部門，研究制定政策，確定收購標準，落實收購資金，在充分試點的基礎上，逐步推開。收購中，應優先對國家級自然保護區核心區等對國土生態安全影響較大的非國有重點公益林，以及農民個人投資營造的、事關農民收益、生存等切身利益的個人所有重點公益林進行收購。同時，對生態脆弱地區，應考慮和實施生態移民。

（四）積極探索重點公益林的經營利用政策

對于部分立地條件相對較好、生態區位不十分敏感的公益林，可以考慮在不會對生態帶來影響的前提下，開展撫育、更新性質的采伐，充分利用生態公益林的景觀資源、林下資源，開展公益林的非木質的經營利用，在提高公益林林分質量的同時，增加公益林所有者或經營者的經濟收入。