稅務稽查環境調研報告

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稅務稽查執法環境，是指與稅收稽查工作相關的，直接或間接地影響或作用于稅收稽查執法活動的環境因素，它決定了稅務稽查執法與落實稅務決定的難易程度。稅收稽查執法環境是稅收稽查工作順利開展的基礎，它在很大程度上影響著依法稽查的運行狀態和結果。全面推進依法稽查，推進稅務稽查現代化，必須營造良好的稅務稽查執法環境。

一、稅務稽查執法環境存在的主要問題

（一）就外部環境來說：

1、經濟環境。(一)近年來，國有企業、集體企業以及部分事業單位的改制、出讓等變革在全國范圍內大面積展開，這種變革對于國有資產的盤活、服務型政府的構建以及讓企事業單位成為市場經濟中的真正主體，都具有重要意義。但是，我們也看到，隨著所有權，由“公”改為“私”，企業所繳納的稅收，已經和私有后的企業所有者與管理者的個人收益或者分紅直接掛鉤，他們對于國家稅收的態度，也從“無所謂”，變成了“很計較”。這必然給稅收征收管理，增加了難度；（二）隨著中國對于世界貿易組織的承諾逐步兌現，中國銀行金融業對外開放的口徑不斷擴大，這使得原本競爭白熱化的中國銀行金融業更加步履維艱。銀行金融業為了生存與發展，放松甚至放任對企業開戶與資金的管理，這使得開戶門檻低、多頭開戶、異地異城開戶，成為常見現象。這造成稅務稽查部門難以通過銀行金融業對企業資金流向進行核查監控；（三）我國目前雖然出臺了個人儲蓄存款實名制辦法，但在實際執行中不夠嚴格，在經濟生活中，部分企業在業務往來中大量使用現金，造成紙幣“滿天飛”，現金控制不住，使稅務稽查部門無法了解企業的實際生產經營情況，給稅務稽查工作帶來極大的困擾；（四）大量私有企業，在建賬建制方面，應建不建、能建不建，或者通過代賬公司不真實記賬，造成賬目不能反映實際經營情況。凡此種種不正常的現象，都不利于稅務稽查機關正確掌握納稅人的計稅依據，極大地增加了稅務稽查工作難度。

2、法治環境。（一）缺乏完備的稅收法律體系，突出表現在沒有一部稅收基本法來統領各項稅收法律、法規和政策；（二）稅務稽查執法依據存在不合理以及級次較低。目前，稅務稽查部門的執法依據多是一些條例、規定、通知、辦法，級次明顯偏低，這在一定程度上影響了稅務稽查的剛性，同時，國家稅務總局與各地省級稅務局出臺的對稅法的解釋性文件，雖然并不是行政法規，但在實際工作中，卻是各地稅務稽查部門的執法必須依據的規范，這種做法，在提高行政效率方面，確實是有積極的意義，但從稅務法制規范化、現代化的角度來審視，是不科學的，未經法定程序，由行政機關根據工作便利的需要，自行解釋法律規范，很難保證這些解釋不會背離立法原旨，也難以保證多頭解釋不會相互沖突，不會造成執法混亂；（三）某些司法部門，以及在這些部門工作的執法人員，對稅收法律法規政策研究學習不夠，在執法中，對于涉稅案件證據的采集、對于稅收工作的特點，還非常陌生，一旦遇到比較復雜的情況，就會出現“眾口眾辭”，爭論不休，案件久拖不決，使涉稅違法犯罪難以受到及時打擊，。同時，由于司法辦案人員稅法知識欠缺，對由稅務稽查人員檢查的稅源的案件，不熟悉相關法規，不懂得會計核算的要求，常以“證據不充分”而“不予立案”或者“不予追究”，致使有些涉稅犯罪未受到應有的打擊，涉稅犯罪勢頭未得到有效遏制，案件越查越多，案值越來越大；（四）現行《稅收征管法》及《刑法》對保護依法征稅作了不少規定，但是確保稅務稽查機關強制執法與制裁的手段仍顯不足。比如新《征管法》只規定了對金融單位的處罰，對由此造成的稅收流失的追征沒有具體規定，缺乏更進一步的有力制裁。扣押物資遭拒絕，稅務機關只能請求其他部門協助。

3、文化環境。我國是一個文化傳統悠久的國家，兩千多年來，稅收的權威性，深入人心，人們對于稅收的遵從度，一直是比較好的。但是，必須看到：（一）改革開放以來，隨著市場經濟進程的不斷推進，社會經濟生活在不斷地發生深刻變化，隨之相適應的，是人們的思想，也在積極的以及消極的方面，都發生著逐步的變化。一些人認為，只要能賺到錢，就是能人。涉稅違法犯罪，不是“老鼠過街，人人喊打”，相反，在處罰的時候，還能夠得到一些人的同情；（二）一直以來，國家都宣傳，稅收是“取之于民，用之于民”。但是，在實際生活中，“取之于民”很透明，而如何“用之于民”，卻很不透明，廣大納稅人，對于國家稅收是如何使用的，基本無從知曉，對于國家稅收是如何使用在為納稅人提供的公共服務和社會福利等與納稅人切身利益密切相關的重大問題上，廣大納稅人基本沒有知情權和話語權。在此情形下，一些納稅人認為國家稅收，主要是用于供養各級國家機關與龐大的相關工作人員群體，也就在所難免。所以“用之于民”的不透明，給“取之于民”的稅收征收管理稽查工作，都造成了相當的消極影響；（三）社會救濟制度的不完善，社會福利部門的管理缺位，是嚴峻的社會現實。弱勢群體、困難群體的救濟，常常還需要弱勢群體和困難群體的自救或者相互募捐。這造成了在有些情況下，一些人認為，稅務部門放松稅收的高壓線，給一些納稅人以稅收方面的照顧，是必要的，也是合理的。

4、社會環境。突出的問題是：（一）一些地方政府和領導從地方招商引資本、發展地方經濟的角度出發，對于稅務稽查部門的工作缺乏應有的理解與支持，有的時候，還消極對待稅務稽查機關的執法。（二）新《征管法》明文規定工商、金融、海關等部門應與稅務機關加強合作和配合，但由于規定不具體，在實踐工作中落實的還顯不夠。某些部門，有的時候還不能很好地支持與配合稅務稽查機關的工作。（三）一些稅務稽查部門從事稽查工作，必須尋求協助的政府部門，雖然能夠給予一定的支持，但配合的力度尚顯不足，時常還向稅務稽查機關索要檔案查詢費用、辦案經費、設備器材與福利等等費用，作為協助執法的“籌碼”。

5、科技環境。目前我國稅務系統的信息化進程中，還存在信息口徑不統一、網絡不健全等問題，尤其是在信息采集方面，企業對于個人的分配、企業現金的流向等重要信息，還遠沒有納入信息化系統，稅務稽查部門無法通過信息系統查詢。而就稅務系統內部信息交換查詢而言，尚無法完全通過信息系統進行溝通和了解，跨部門之間的數據信息交換就更加難以做到。由于無法做到在一個有效的計算機信息環境里實現對信息的充分采集、存儲、輸出和利用，直接造成稅務稽查工作中無法實現數據對數據的對話，只能是概念對概念，造成信息質量差強人意，工作效率低下。在計算機的使用上，處于事實上的手工“自動化”狀態，沒有實現真正意義的信息化。

（二）就稅務系統內部環境來說：

1、對稅務稽查在稅收征收管理中的地位和作用，還缺乏統一認識。稅務稽查，是著眼于“打擊型”，還是著眼于“服務型”，在實踐中一直有不同觀點，而不同觀點指導下，必然會有不同的稅務稽查實踐。“打擊型”的觀點認為，稅務稽查應該凸現嚴厲打擊，通過對涉稅違法犯罪的嚴厲打擊，創造公平公正的經濟秩序，來體現稅務稽查服務經濟的根本目的。而“服務型”的觀點認為，稅務稽查應該以具體的納稅人為中心，以幫助扶持為重點，淡化稅務稽查“利劍”的鋒芒。以此來制造“寬松”的投資與經濟環境，促進地方經濟的發展。

2、狹隘的地方保護主義的制約。一些地方政府，在發展地方經濟迫切目標的指導下，要求稅務稽查部門從保護稅源的角度，對涉稅違法犯罪行為，采取“從寬”的做法，這使得稅務稽查部門高舉稽查“利劍”，卻難以痛砍涉稅違法犯罪的毒瘤。

3、信息化支持的不足。由于前述的信息化建設的種種不足，使得稅務稽查部門還難以通過信息化系統快捷地篩選案源，科學地整合、調配稽查資源。目前，由于信息化系統在篩選案源方面，作用有限，稅務管理人員和管戶之間，由于信息化系統作用有限，常常一個片管稅務干部，需要管理數百戶企業，就南京國稅系統來說，全部稅務干部為2100余人，但需要管理15.8萬戶企業，這必然會形成精細化管理目標和粗放型管理現實之間的巨大差距。

4、考核模式的欠缺。目前“征、管、查”相互分離與獨立的格局下，稅務機關的考核部門對“三條線”的考核，做了嚴格的規定，明確的各自責任，提高了各自意識。但也出現了不科學的考核模式，突出的就是，一旦稅務稽查部門在執法中，查出納稅人的問題，考核部門就會直接對征管部門作扣分扣獎處理,實行責任追究。把稽查部門查出問題，機械地推導出征管不力的結論。這就造成了稽查部門執法時有顧慮，征管部門的人員也千方百計為被查對象說明、說情，站在納稅人一邊應對稽查，使原本簡單的案情和處罰定性變得復雜化。

5、稅務稽查人員素質的良莠不齊。總的看，稅務稽查干部整體上是能夠適應依法稽查要求的，但干部相互之間也有明顯差距：一是部分人員責任意識差，缺乏愛崗敬業精神，長期在“鐵飯碗”、“大鍋飯”的機制下，工作懶懶散散，不求上進。二是部分人員適應能力差，缺乏勤奮好學、只爭朝夕的精神，不愿學習新知識，掌握新技能，難以適應新形勢。三是極少數人員法紀觀念淡薄，對涉稅違法犯罪行為，“睜一只眼、閉一只眼”，做“老好人”，不愿意得罪人。

二、營造良好的稅收稽查執法環境的對策思考

營造良好的稅收稽查執法環境，消除依法稽查的障礙是一項長期而艱巨的任務，是一個復雜的系統工程，須將其放在依法治國的高度來認識和解決。

1、加快立法進程，做到有法可依

一是在稅制上，應結合我國國情，參照國際慣例，進一步優化結構。分稅制要徹底，應在合理劃分中央與地方事權的基礎上劃分財權，使事權與財權有機統一；流轉稅制中應擴大資源稅規模，完善增值稅制，增強可操作性；所得稅應將內外兩套稅制合并，實行國民待遇；要根據新形勢需要盡快開征遺產稅和贈與稅，并加快“費改稅”的步伐。

二是應盡快制訂《稅收基本法》，用以指導和統領各單行稅法，并對各單行稅法的稅收共性問題做出統一規定，對稅收法定原則、立法原則、執法原則、管理原則等做出明確界定，并賦予稅務稽查機關必要的強制執行與制裁權力。

三是要完善稅收法律法規的解釋制度。對于稅收法律法規，必須嚴格按照國家立法制度的要求，按照規定程序，由規定的部門進行權威解釋。以做到法律法規的解釋，嚴扣立法原旨、規范科學。

2、強化司法監督，搞好部門配合

稅收涉及經濟生活的方方面面，必然需要有關部門的協助與支持。作為法定責任和義務，有關部門應當盡力使用自己的權力或掌握的信息資料協助稅務稽查機關依法稽查，嚴厲打擊涉稅違法犯罪行為。對于有責任、有義務配合協助稅務稽查機關履行執法責任的部門和單位，必須給予嚴格的司法監督，對消極對待、甚至采取對立的態度的，必須嚴格追究相關責任。一是將稅收工作納入地方政府及其對各部門的考核體系中，對于干擾稅收稽查執法的，既要承擔行政責任，也要承擔法律責任；二是要堅決懲治司法腐敗，對于在稅收上徇私枉法的司法人員予以嚴懲；對涉稅案件該辦不辦，久拖不決，造成稅收流失的，應追查相關人員責任；三是加大追究相關單位不配合稅務稽查執法的責任，例如對對銀行等部門該協助扣款不履行義務的，除由其負責賠償流失的稅收外，還應給予一定的經濟處罰，情節嚴重的，應追究刑事責任。

3、改進征管，完善內部機制

（1）改進征管手段和征管方式。應加快各種稅控機的研制、推廣和運用，除稅控加油機外，還應加強稅控開票機、稅控售貨機、稅控里程表、稅控衡量器具等高科技產品的研發與推廣使用。采取各種方法要求所有企業盡快實行電算化，實現企業計算機與稅務機關聯網。今后應該逐步實現對不能實行電算化的企業（特別是大中型企業）不予注冊，以提高監控與稽查的效果。

（2）改進考核方式。不能把稽查部門的工作成果，機械地等同于征收管理部門的工作失誤。要具體問題，具體分析，給“征、管、查”三個部門都卸下思想包袱，以做到輕裝上陣，在各負其責的前提下，做好密切配合。

4、提高稅收稽查執法水平

稅收稽查執法具有很強的專業性，同時，隨著經濟的快速發展，稅源結構和征管對象的日趨復雜，實際工作中的稅務稽查執法的難度還在進一步加大。這就要求稅務稽查人員必須不斷提高政治素質和業務素質。為此，就必須建立優勝劣汰的機制，一要強調“逢進必考”的原則，建立稅務稽查人員的選用制度，把好入口，不符合要求的人員不能進；二要強化培訓，使現有稽查隊伍的執法水平盡快提高；三要開放出口，對不適合稽查執法工作的人員，要調整到其他部門和崗位工作。只有這樣，才能不斷提高稅收執法水平，使稅收職能充分予以體現。

5、加快信息化建設步伐

針對稅收征管信息采集上的不細致、不準確、難共享而導致的稽查執法信息混亂的現象，應該加快稅收征管的信息化建設，優化規范稅收稽查執法工作的信息手段。要按照依法稽查的內在規律和信息采集、審核、加工、應用的內在要求，盤活散置于征管一線的大量信息流，與業務流進行有機整合，要實現各國家機關涉稅信息的充分交流與共享，使稽查部門可以更科學和更有效率地選案、查案。

6、加強稅法宣傳

稅法宣傳是稅務稽查機關義不容辭的長期任務之一，隨著科學技術的飛速發展，多種媒體的出現，稅法宣傳的形式應不斷改進，范圍應更加廣泛，使大家在日常生活的潛移默化中認識稅法。同時公民也應提高學習稅法的自覺性，因為只有懂法才能更好維護自己的權益。