稅收政策調研報告

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近年來，“三農”問題受到全社會的高度關注。要改變我國農業凋敝和農村落后的現狀，讓農民富裕起來，途徑之一就是要大力推進農業產業化經營。龍頭企業外聯市場，內聯基地與農戶，具有開拓市場、技術創新、引導和組織基地生產與農戶經營的重要功能。發展農業龍頭企業有利于農業增效、農民增收，也是農村發展的切入口。發展農業龍頭企業，不僅能提高農產品的市場占有率，而且能通過農產品的深加工，提升農業資源和農產品附加值，提高農業規模效益和農民收入水平，是加快推進工業結構調整的現實需要，具有重大的現實意義。

一、南通市農業龍頭企業基本情況

我市現在共有農業龍頭企業19戶，其中：國家級重點龍頭企業4戶，重點農產品批發市場1戶，省級重點龍頭企業14戶。這些龍頭企業主要分布在我市北部三縣（市）——海安縣、如東縣和如皋市，三地均有國家級別的重點龍頭企業。經我們實地調查，有的企業已經發展到相當的規模，發展形勢令人欣喜。如我市海安縣鑫緣絲綢集團公司已初步形成了栽桑養蠶、蠶繭收購、加工、繅絲、織綢、服裝、服飾、家紡產品“一條龍”，現有13家子公司，22家分公司和82家繭收購站。該公司在蠶繭基地面積、帶動農民戶數、擁有名牌產品數量，以及免檢產品數量等方面，均居全國同行業第一，正在申報全國“馳名商標”。集團公司擁有資產總額5.56億元，2005年實現銷售收入達10.28億元人民幣，出口創匯3458萬美元，是全國絲綢工業“十強”企業，已經形成了頗具規模、在國內有較大影響的繭絲綢特色產業群，整個產業群年產值30億元，年上繳稅費超億元，較好地解決了11.4萬農戶增收和5萬農民就業的問題。據統計，截至2006年3季度，我市農業龍頭企業主營業務銷售收入達19.2億元，其中國家級的龍頭企業實現銷售收入5.4億元，重點農產品批發市場實現產品年交易額達10億元，其他14家省級重點龍頭企業實現銷售年收入13.8億元。同期，龍頭企業完成增值稅稅收為1381萬元，企業所得稅為95萬元；享受企業所得稅稅收優惠為8231萬元，增值稅稅收優惠為4005萬元，稅收優惠政策帶動效應明顯。

二、主要稅收優惠政策對農業龍頭企業影響分析

國家級重點農業龍頭企業，享受的稅收政策主要有：財稅字[1997]49號《關于國有農口企事業單位征收企業所得稅問題的通知》及國稅發[2001]124號《關于明確農業產業化國家重點龍頭企業所得稅征免問題的通知》規定，從企業被認定年度起，對企業從事種植業、養殖業、農林產品初加工取得的所得，免征企業所得稅。除此之外，龍頭企業還享受一般農業企業依條件享受的增值稅優惠，主要有農業生產者銷售農業產品免征增值稅以及生產資料產品增值稅免征或先征后返的稅收優惠。但省市級重點龍頭企業并不享受企業所得稅優惠。

經調查，農口企業普遍反映，農業龍頭企業認定標準過高，與地方經濟發展水平不相適應。比如在農業龍頭企業本身條件上，加工、流通企業的總資產規模，東部地區在1億元以上；固定資產規模方面，東部地區在5000萬元以上；年銷售收入方面，東部地區在1.5億元以上，以上條件，鮮少有農業企業達到條件。同時要求，企業的總資產報酬率應高于同期銀行貸款利率，企業應保證不虧損等條件。而事實上，農業本來就是弱勢與微利產業，門檻過高導致絕大多數企業被拒之門外，這與中央支持“三農”的力度要求是不相稱的。另外，在企業認定與審批方面，程序較為復雜，最終要農業部、發改委等聯席委員會審批，要花費企業的一定精力、財力和時間。此外，自2005年以來，沒有再認定新的國家級的農業龍頭企業。

現行稅制對龍頭企業發展的局限性，表現在以下幾個方面：

一是稅政目標不明確，針對性不強。從上述例舉的稅政措施來看，并沒有從農業龍頭企業本身的特殊性考慮，對龍頭企業在“三農”經濟和社會發展中的地位缺乏應有的關照。在具體稅收政策制定上，沒有完全從龍頭企業的實際出發，沒有充分服從服務于中央“三農”政策導向。如農產品的初加工與深加工稅收政策差異極小，一定程度上導致了農產品深、精加工企業廖廖無幾，更談不上發展壯大；由于農產品無法充分增值，農民增收（增產卻傷農）就受到限制。因為按現行增值稅政策，企業稅負較重，即便企業為零利潤，也須負擔1.5%左右的“增值稅”。

二是稅收政策手段單一，支持力度小。我國關于龍頭企業的有關稅收規定僅僅局限于企業所得稅方面，并且只提供了降低稅率和減免稅方式，無法適應不同情況的農業龍頭企業的發展訴求；并且稅收優惠的程度也有限。目前規定，只有國家重點龍頭企業,而且必須是從事種植業、養殖業、農林產品初加工取得的所得，才能享受免征所得稅優惠，除此之外的農產品，以及產品的深精加工等，都不能享受到稅收優惠。省市級的重點龍頭企業并無特殊所得稅稅收優惠政策。針對農業龍頭企業的稅收優惠只有所得稅，而當前大部分農業龍頭企業為虧損，或利潤微不足道，所得稅政策大抵只是水中月，企業無法真實享受實際稅收優惠。由于政策效應不明顯，對企業發展并無大的推動，也無法真正取得帶動地方農業產業的作用。如我市農業龍頭企業，不論是國家級的，還是省市級的，能夠享受所得稅政策的優惠稅額有限，增值稅也幾乎為零。

需要指出，由于農業龍頭企業本身的稅收優惠政策不多，部分農業龍頭企業就存在著利用其他身份，享受其他身份（如中外合資）可享受的如國產設備投資抵免等稅收優惠。其他未能享受其他身份稅收優惠的部分企業，在市場競爭中則劣勢明顯，對企業發展存在影響。

據調查，我省農業龍頭企業遠趕不上山東等農業強省的支農、培育力度，我省的龍頭企業無論在企業規模，還是在企業數量、產品開發、市場占有、品牌知名度方面，都有很大的差距。地方政府應從財政、基金、費用優惠以及運用“參股”等多層次與形式來培育發展農業企業。

三是農產品加工企業增值稅稅負過高。目前農產品收購環節增值稅進項抵扣率為13%，而銷售環節增值稅率為17%，二者“高征低扣”相差4%左右，再加上農產品加工企業基本為勞動密集型企業，毛利一般在10%左右，本身風險很大；勞動工資占銷售額一般為25-35%，而勞動工資不能抵扣進項稅額；產品簡易加工多，利潤很少。據調查，農業企業在這一環節的實際稅負要高于一般工業企業2倍。因此，有的農副產品加工企業盡量以出口業務為主，以出口退稅來彌補稅負過重的現實。

四是行政管理責任部分轉移，企業難以承擔。當前，稅務機關的征管力量有限，為保證農副產品收購環節不出問題，出臺了規范收購環節開具發票的很多具體規定，而企業只能做到不虛開，其他規定實際上很難做到。基層稅務機關也普遍感覺為難，一方面不想教條地執行政策，但又不能違反規定；另一方面如果嚴格執行政策，結果必然導致農業龍頭企業對農業企業可以享受的增值稅優惠都無法享受或大量增加企業收購費用，如鑫源絲綢公司在生產經營旺季時間需要200多人開具票據憑證。

實踐中發現，現在農產品收購憑證管理中存在以下主要問題：（一）農副產品收購憑證的真實性很難鑒定，集中體現在身份證號碼可以隨意編寫；地址、姓名可以隨便編造；是真收購還是假收購，查核時費工費時費力，工作量巨大，再加上收購憑證是由納稅人自購自開自行計算，無法做到適時適地監控。（二）對象上難以區分，由于收購環節多、品種多、范圍廣、不定時、季節性強等特點，收購憑證使用的對象應是農業生產者個人，現在存在著通過中介人、農民經紀人，或商販來完成收購，或以虛設的聘請手續，作雇傭工處理，把中間人收購化為本廠派員收購。農民經紀人問題已經成為稅務機關日常管理中的難題。（三）產品數量上難把關，由于各企業的管理水平有差距，單位耗料沒有統一標準，耗損也不一樣，很難如實盤點。（四）收購價格上難以核實，由于收購質量的不同，價格有高低，市場有變化，難以控制。（五）收購憑證開具方面不規范，農業產品生產經營單位銷售農業產品，銷售單位不開銷售發票，購買單位開具農業產品“收購發票”，作為進項稅額抵扣。（六）稅收檢查方面難取證，收購環節面對的是“千家萬戶”，是否存在虛開、代開、多開、擴開，都需要有原始的證據，單靠筆錄、詢問，證據上不過關，難以定案處理。

以上政策管理規定與中央解決三農問題“多予、少取、放活”的方針有一定的出入，特別是增值稅納稅人的發票管理規定，與農業產業化的進程的要求不盡相符，一定程度上束縛了加工企業特別是龍頭企業的發展。實際上，從事農副產品流通的風險極高，運輸、存儲不易，市場變化快，利潤微，但是對企業的可持續生產和發展，對解決農民“物賤傷農”損失卻有很大的意義。

五是農業龍頭企業認定管理與稅收管理相脫節。稅務機關和農業龍頭企業認定管理部門溝通較少，稅務機關只負責征收，缺乏與認定管理部門的信息溝通，實際處于一種“各掃門前雪”的狀態，管理很難到位。農業龍頭企業由政府的農業局、發展和改革委員會等多部門管理，稅務機關必須和多個部門打交道，不能通過某一個部門掌握全面的信息。

三、支持農業龍頭企業發展稅收方面的建議

支持發展農業龍頭企業必須加強政策傾斜，優化服務，強化部門協作，才能實現農民增收、農業增效、農村發展。我們對支持農業龍頭企業發展政策方面的建議如下：

1、降低農業龍頭企業標準

降低農業龍頭企業標準、降低準入門檻，能夠有力地推進農業產業化大發展。如降低國家級重點龍頭企業標準，對加工、流通企業總資產規模、固定資產規模、年銷售收入適當降低。同時建議對龍頭企業的審批權力下放至省級，并進一步簡化優化審批程序，方便企業申請，減少企業申請成本和精力。

2、適當放寬農業龍頭企業稅收優惠面

可以考慮將企業所得稅優惠實施放寬至省級重點龍頭企業，主要由地方財政負擔。從國際視野看，美國、歐盟都對農業有相當多種、形式多樣的補貼；從地區比較看，山東等農業強省早年就有支持農業發展的地方系列政策。江蘇省近年來的經濟社會發展，為支持農業、反哺農業提供了有力的財政基礎。

二是建議對從事種植業、養殖業、農林產品初加工取得的所得免征所得稅優惠放寬至深加工企業，乃至更為廣泛的與農（林）業有關的行業，進一步擴大優惠范圍。當前，我國農（林）業產品深加工程度很低，不到兩成。加工業落后直接導致的是農民增產并不增收，不符合“新農村建設”的安排。現在支持農業加工業發展并不需要承擔多大的財政支出，但效果事半功倍。我們應該像支持集成電路等國家高新技術產業那樣支持農業產業化發展。

三是應制定有利于農業龍頭企業發展的增值稅方面的政策安排，如龍頭企業直接向農戶收購并進行加工、銷售的農產品，依簡易征收稅率減半計征增值稅，超稅負的部分由企業所在地同級財政（或國家財政）補貼；新辦農業龍頭企業進行初級加工依法繳納的增值稅地方留成部分，地方政府可以先征后返等。

四是鼓勵重點龍頭企業加快技術創新，提高市場競爭力。如提高企業研究開發新產品、新技術、新工藝所發生的各項費用在企業所得稅前加成扣除的幅度，政策可比照高新技術企業所得稅政策，如各項費用增長幅度在10％以上的企業，可再按實際發生額抵扣應稅所得額；建議對龍頭企業取得的財政補貼，凡用于技術進步、擴大再生產、新品研發、環境保護等方面可實行免稅優惠。

3、加強稅收管理與服務

涉農龍頭企業大多勢單力薄，抗風險能力不高。農業產業化普遍推廣“公司+農戶”模式，龍頭企業發展不好，連累的就是農民，因此需要政府主導建立社會化服務體系。企業現在反映比較強烈的是稅務收購發票管理方面的問題。我們通過調研，傾向性意見是在農產品流通環節，可以直接免稅；在農產品加工環節，可以實行核定征稅的政策。流通環節免稅是因為：一來可以從根本上去除目前農產品流通環節存在的虛開發票、經紀人征管難題等稅收問題，同時減少管理成本；并且中間流通環節和農民手中的免稅糧在對象上是一致的。同時，流通體制改革是提高農民收入重要的一環，給予政策支持也是應該的。加工環節采取核定征稅管理是因為：一來加工環節相對于流通環節而言更為集中，且某類型的加工企業，“原料”相對固定；同時加工環節的成本利潤關系相對易于控制和計算。而且這樣確定政策以后，稅務機關可通過加強農民經紀人等環節的管理，加強發票與憑證代開的管理等方法，做好農產品流通中的稅收管理與服務工作。

4、加強部門協作與溝通

應加強龍頭企業認定信息與稅收信息的交互，建立健全定期協調會議制度、情況通報制度、聯合檢查制度等工作制度，加強工作溝通，密切協作，確保農業龍頭企業稅收優惠政策及時執行到位。