納稅評估優(yōu)化調(diào)研

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納稅評估是稅務(wù)機關(guān)通過對納稅人相關(guān)數(shù)據(jù)信息的分析，對納稅人納稅申報情況的真實性和準確性做出定性和定量的判斷，并據(jù)此采取進一步征管措施的管理行為。納稅評估作為一種稅收中期監(jiān)控的有效管理手段，在現(xiàn)代稅收征管過程中，發(fā)揮的作用越來越大。如何正確認識和開展納稅評估工作，使其更好地為深化稅收征管服務(wù)，已是當今擺在我們面前的重要課題?，F(xiàn)結(jié)合我分局開展納稅評估的實踐經(jīng)驗，就如何優(yōu)化稅評估工作淺談一下自己的看法。

一、開展納稅評估的重要意義

1、納稅評估是促進和諧征納關(guān)系的有效途經(jīng)

黨的十六屆四中全會提出黨要不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力。作為稅務(wù)部門要為構(gòu)建和諧社會作貢獻，就是做到聚財為國，執(zhí)政為民。納稅評估作為新型的一種稅收管理方式，將服務(wù)寓于管理之中，充分體現(xiàn)了聚財為國、執(zhí)政為民的治稅理念，起到了既有效地防止稅源流失，又促進和諧征納關(guān)系的作用。在納稅評估中，通過對相關(guān)數(shù)據(jù)信息的分析，可以有效地對納稅人的依法納稅狀況進行及時、深入的控管，糾正納稅人的涉稅違法行為，提高他們依法納稅的自覺性。同時，將評估結(jié)果與當事人見面，通過和風(fēng)細雨式的約談，讓對方說明、解釋，是對納稅人進行稅法宣傳、幫助他們提高納稅意識的有效途徑。納稅評估對一般涉稅問題的處理，解決了納稅人由于對稅收政策不了解、財務(wù)知識缺乏而造成的非故意偷稅問題，減少了納稅人進入稽查的頻率，避免受到進一步處罰。

2、納稅評估是強化稅源監(jiān)控的重要手段

稅收征管質(zhì)量的高低，取決于稅務(wù)機關(guān)對各類稅源監(jiān)控能力的強弱，而稅源監(jiān)控手段是否先進、科學(xué)、易行，又直接影響到征管的效率。在納稅人數(shù)量逐漸增多，稅務(wù)人員相對不足的情況下，加強納稅評估是提高稅務(wù)機關(guān)稅源監(jiān)控能力必不可少的措施。納稅評估猶如稅務(wù)機關(guān)實施管理的“雷達檢測站”，通過設(shè)置科學(xué)的評估指標體系，借助信息化手段，對監(jiān)控區(qū)域內(nèi)納稅人的納稅情況進行“掃描”，及時發(fā)現(xiàn)疑點，找出管理漏洞，進一步采取加強管理的措施，解決了“疏于管理，淡化責任”的問題，有效地防范偷逃騙抗稅行為的發(fā)生。

3、納稅評估是促進干部提高素質(zhì)的必然趨勢

納稅評估是一項綜合性很強的工作，對人員的素質(zhì)有較高的要求。一方面可以增強干部學(xué)習(xí)理論知識、稅收業(yè)務(wù)、財務(wù)知識、計算機運用操作的自覺性，讓干部在了解各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)要求的基礎(chǔ)上，隨著評估工作的深入逐步增加工作經(jīng)驗，提高自身綜合素質(zhì)。另一方面，通過評估發(fā)現(xiàn)的涉稅問題，可以幫助稅收管理員認清日常管理中存在的不足，通過加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，規(guī)范執(zhí)法行為，提高監(jiān)控水平，促進責任區(qū)稅源管理質(zhì)量的提高。

二、當前納稅評估工作面臨的主要問題

1、納稅評估法律定位不足。盡管目前國家稅務(wù)總局制定了《納稅評估管理辦法》、省局制訂了《納稅評估工作規(guī)程》，但《稅收征管法》及其實施細則，對納稅評估在稅務(wù)管理中的地位、納稅評估的手段、納稅人在納稅評估中所要承擔的義務(wù)等均未作出一個明確的界定，使得納稅評估整個過程始終處于執(zhí)法的法律邊緣。如在約談中，評估人員往往對納稅人約而不來或約而不談感到無能為力，納稅評估的剛性不足。

2、對納稅評估的認識不足。由于納稅評估存在案頭分析、約談舉證、實地調(diào)查等多個環(huán)節(jié)，且執(zhí)法不如稽查有力度，使得一些干部存在畏難情緒，認為評估難度大，要求高，對評估的內(nèi)涵和重要性認識不夠，出現(xiàn)想稽查不想評估的現(xiàn)象，導(dǎo)致評估工作流于形式，評估工作的質(zhì)量難以提高。

3、納稅評估機制不健全。由于納稅評估工作專業(yè)性強，且工作量大，應(yīng)該設(shè)置專門的納稅評估組織機構(gòu)，負責評估工作的組織協(xié)調(diào)，加強稅收分析、稅源管理、納稅評估、稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)間的整體聯(lián)動；同時，還要設(shè)置專業(yè)評估人員加強對本地區(qū)重點企業(yè)、重點行業(yè)、稅負異常企業(yè)的納稅評估。但從各地評估工作實踐看，有些地方未成立專門的評估組織機構(gòu)和專業(yè)評估人員，只是將納稅評估作為責任區(qū)管理工作中的一項職責，致使納稅評估工作重點不突出、評估質(zhì)量不高，與稅收分析，稅源管理、稅務(wù)稽查間的聯(lián)動性不強。

4、納稅評估操作不規(guī)范。納稅評估工作的專業(yè)化程度高，要求評估人員不但要掌握稅收業(yè)務(wù)知識、財務(wù)會計知識、法律知識、計算機應(yīng)用基礎(chǔ)知識，而且要了解企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營全貌及納稅人的詳細情況和特點，掌握審核、評析、測算、取證、質(zhì)詢的全部技能，但目前由于評估人員的業(yè)務(wù)水平還不夠，許多干部還不懂得如何去評估，評估中往往操作不規(guī)范。如一些干部總是將評估工作與稅務(wù)稽查等同，一提到納稅評估，就是夾著包下企業(yè)看賬，不清楚首先應(yīng)該通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的案頭分析來發(fā)現(xiàn)疑點，再針對疑點與納稅人約談，對約談中不能解釋清楚的，才需實地調(diào)查。

5、納稅評估指標體系不夠完善。目前基層分局納稅評估工作存在的評稅深度不夠、分析方法單一，很大程度上與沒有建立一套科學(xué)有效的評估指標體系和分析模型有關(guān)，這已成為制約評估工作深入開展的瓶頸。雖然總局、省局已陸續(xù)下發(fā)了一些評估分析指標和模型，但由于各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不同區(qū)域間納稅人的利潤率、成本比重等指標差別很大，對于各基層稅務(wù)部門來說，其運用價值必然會大打折扣。因此，對各基層稅務(wù)部門來說，上級的數(shù)據(jù)只能作為參考，還應(yīng)根據(jù)轄區(qū)實際情況，測算本地適用的指標預(yù)警值和行業(yè)分析評估模型。但由于基層受技術(shù)水平、人員素質(zhì)、信息來源等的限制，要分析測算出科學(xué)、準確、適用的指標值和分析模型是一項十分艱巨的工程。

6、監(jiān)督約束機制不到位。目前，對納稅評估工作尚未有相應(yīng)的監(jiān)督約束機制，即使有也是粗線條的、原則性的，很難把握和操作，致使重復(fù)評估、評估發(fā)現(xiàn)偷稅問題讓企業(yè)自行糾正的現(xiàn)象仍然存在，對其如何監(jiān)督，規(guī)范其運作尚無完善的辦法，導(dǎo)致一些企業(yè)埋怨稅務(wù)機關(guān)“多頭”檢查。

三、開展納稅評估的主要做法及成效

為優(yōu)化納稅評估工作，我們南通國稅一分局按照上級納稅評估工作的有關(guān)要求，結(jié)合分局工作實際，以提高納稅評估效能為目的，積極創(chuàng)新評估組織、運行和督查評價“三位一體”的評估新機制。

（一）健全納稅評估組織體系

納稅評估是一項系統(tǒng)工作，必須建立一套較為完善的組織體系，我們在加強組織體系建設(shè)中主要做法是：

1、健全組織機構(gòu)。為加強對納稅評估工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，分局成立了稅收專題分析和評估選案小組，成員包括局長室領(lǐng)導(dǎo)班子成員、綜合業(yè)務(wù)科科長、計算機技術(shù)人員、綜合業(yè)務(wù)科專職評估人員，主要負責分局納稅評估工作的組織和指導(dǎo)、納稅評估對象的確定、納稅評估工作考核等。

2、增強評估力量。針對納稅評估的工作特點和干部業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，為增強評估隊伍力量，分局在業(yè)務(wù)科設(shè)立一級評估崗，在各稅源管理科抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干2人，其中一人為科領(lǐng)導(dǎo)，成立專職評估小組，專門負責分局下達的重點評估任務(wù)的落實，一改以往管理員單一評估為專業(yè)評估與責任區(qū)群眾評估相結(jié)合。

3、完善評估制度。為規(guī)范納稅評估工作，我們制訂了《提高納稅評估效率有關(guān)事項的操作辦法》，對評估各崗位工作職責、操作程序、工作要求進一步明確細化。為指導(dǎo)干部規(guī)范做好增值稅，所得稅兩稅種的聯(lián)評，我們制訂了《納稅評估兩稅聯(lián)評操作辦法》，明晰了兩稅聯(lián)評的操作程序、內(nèi)容、方法和要求。

（二）健全納稅評估運行體系

1、精選評估對象。正確地篩選納稅評估對象，是優(yōu)質(zhì)高效開展納稅評估的首要環(huán)節(jié)。為提高評估對象的精選度，分局評估選案以機選和人選相結(jié)合，實行二輪精選評估對象。一是分局選案小組以機內(nèi)信息為主，實行第一輪“機選”，今年選案小組通過對上級下發(fā)、責任區(qū)反饋的各類異常信息的篩選和對當前稅收管理中熱點、難點行業(yè)信息的分析比對，按異常值從大到小順序，先后選定農(nóng)副產(chǎn)品收購企業(yè)、廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)、增值稅稅負低于預(yù)警線且年銷售收入500萬元以上企業(yè)戶、所得稅連續(xù)兩年虧損和微利戶，執(zhí)行優(yōu)惠政策已到期戶及其他類型企業(yè)下發(fā)各專業(yè)評估小組進行第二輪精選。二是各評估小組在分局機選的基礎(chǔ)上，利用科內(nèi)其他管理員日常管理采集到的納稅人相關(guān)信息，通過逐戶排查與同行業(yè)的整體稅負的差異性，實行第二輪“人選”，確定具體企業(yè)進行重點評估。由于注重兩級精選評估對象，提高了選案的準確性，分局評估對象有稅款入庫戶已達到評估戶的86%。

2、規(guī)范實施評估。在評估中，納稅評估人員按照分局嚴格做到評估工作流程的“四個規(guī)范”。一是規(guī)范評估執(zhí)法程序。分局嚴格按照總局《納稅評估管理辦法》和省局《納稅評估工作操規(guī)程》，規(guī)范一般程序、簡易程序評估的操作；二是規(guī)范評估文書，明確了納稅評估正常評估程序必備的8項評估資料，嚴格做到資料齊全，格式標準，用語規(guī)范；三是規(guī)范評估報告的審理，對專業(yè)人員的評估資料統(tǒng)一由業(yè)務(wù)科評估崗進行審理，重點審理評估案件的事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、依據(jù)是否充分、程序是否規(guī)范，是否達到移送稽查的標準等；四是規(guī)范案件移送，對評估案件達到移送稽查標準的，堅決移送稽查局進一步查處，2006年，分局已移送稽查局6起評估案件。

3、強化跟蹤管理。針對評估中發(fā)現(xiàn)的管理薄弱環(huán)節(jié)，統(tǒng)一由分局綜合業(yè)務(wù)科向稅源管理科下達《稅收管理建議書》，提出強化監(jiān)管的具體建議，并加強跟蹤督查；針對評估中發(fā)現(xiàn)的納稅人存在的有關(guān)問題，有針對性地向納稅人送達《納稅評估友情提醒建議書》，幫助納稅人進一步規(guī)范財務(wù)管理，提高納稅遵從度，防范稅收風(fēng)險。

（三）健全納稅評估督查評價體系

一是完善工作復(fù)查制度。為提高納稅評估的工作質(zhì)量，分局建立了納稅評估復(fù)查工作制度，由業(yè)務(wù)科納稅評估崗對各部門納稅評估完成情況進行復(fù)核，重點復(fù)核評估資料的完整性與規(guī)范性，評估程序的合規(guī)性與有序性，數(shù)據(jù)分析的針對性與有效性，在復(fù)核的基礎(chǔ)上，每月抽取不少于4戶企業(yè)上門實施復(fù)查，并將復(fù)查結(jié)果列入月度績效考核。

二是定期開展評析交流。為及時總結(jié)納稅評估工作成果，改進存在不足，分局每月底前定期召開評析交流會議，由分局稅源分析、選案領(lǐng)導(dǎo)小組成員以及各評估小組成員參加。會上，主要聽取各評估小組逐戶匯報當月評估實施情況，對分析選案過程及評估工作方法進行交流；分局領(lǐng)導(dǎo)當場講評，對存在的不足提出具體工作要求，并列入下月督查工作要點；分局領(lǐng)導(dǎo)小組通報上月存在不足整改結(jié)果和本月評估競賽排名。從而通過評析交流，形成了問題分析講解—領(lǐng)導(dǎo)評價決策—部門采取措施—領(lǐng)導(dǎo)小組抓好督查—解決存在問題的良性循環(huán)機制。

三是完善考核激勵機制。為提高納稅評估工作質(zhì)量，分局改“評估任務(wù)式”為“工作競賽制”，對各小組評估工作情況采取得分制，按月進行考核評比。評估競賽內(nèi)容主要包括評估入庫稅款、評估工作規(guī)范、評估資料上報、評估工作任務(wù)四個方面的內(nèi)容。每月評析會上，根據(jù)四個方面考核內(nèi)容的綜合得分，分別評出名次，并列入月度績效考核。

通過采取以上措施，納稅評估工作成績顯著。通過優(yōu)化評估機制，2006年，分局共評估1226戶，評估入庫稅款1501萬元，分局的納稅評估貢獻率位在南通市國稅系統(tǒng)六個縣（市）和四個市區(qū)分局的十個征管單位中，排列第一。

稅收執(zhí)法風(fēng)險大大降低。由于我們把農(nóng)副產(chǎn)品收購企業(yè)、廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)、享受優(yōu)惠政策企業(yè)等稅收高風(fēng)險企業(yè)列為納稅評估的重點對象，有效地扼制了偷逃稅行為的發(fā)生。2006年，使用農(nóng)產(chǎn)品收購發(fā)票企業(yè)申報抵扣進項稅額16970萬元，比上年同期47997萬元，下降64%；廢舊物資免稅銷售額在上年比同期下降29%的基礎(chǔ)上，又比2005年下降7.3%。盡管我們一分局征管量特別大，已超18000戶，但在去年8月份省、市局下發(fā)的總局列舉的農(nóng)副產(chǎn)品、廢舊物資等重點企業(yè)核查名單中，我分局一戶也沒有。

服務(wù)水平不斷提高。評估人員將優(yōu)化服務(wù)與納稅評估相結(jié)合，在評估中有針對性地為納稅人提供稅收政策宣傳和業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，向納稅人送達《納稅評估友情提醒建議書》，密切了稅企溝通，增強了納稅人的稅收遵從度。從2006年評估人員、稅收管理員的述職述廉結(jié)果看，納稅人對他們的優(yōu)質(zhì)服務(wù)和廉潔行為給予了充分的肯定。

稅源管理質(zhì)量進一步提高。2006年，我分局由于所轄主城區(qū)——崇川區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，工業(yè)企業(yè)不斷萎縮，據(jù)統(tǒng)計，去年工業(yè)企業(yè)銷售收入負增長高達13.51%。在組織稅源嚴重匱乏的形勢下，我們通過加強以納稅評估為主要手段的稅源監(jiān)控，強化稅收分析、納稅評估、稅源管理與稅務(wù)稽查的良性聯(lián)動，促進了稅源管理質(zhì)量的提高。2006年，分局綜合稅負率達到2.04%，比上年同期提高了0.36個百分點，增幅21.43%。

四、進一步優(yōu)化納稅評估的思考

1、確立評估的法律依據(jù)和位置。建議將納稅評估寫入《稅收征管法》，將納稅評估以法律的形式加以規(guī)范，完善評估內(nèi)容，規(guī)范評估程序，明確評估時限，統(tǒng)一評估文書，讓評估工作有法可依、有章可循，增強納稅評估的法律效力和可操作性。

2、建立科學(xué)有效的評估機制。納稅評估作為現(xiàn)代稅收征管體系的一個重要組成部分，與稅收征管各個環(huán)節(jié)有著密不可分的聯(lián)系，但其本身又是一個相對獨立的工作環(huán)節(jié)，建立一套健全、有效的評估機制是促進納稅評估協(xié)調(diào)運行的客觀要求。要建立健全稅收分析、納稅評估、稅源管理、稅務(wù)稽查“四位一體”聯(lián)動的組織體系；建立科學(xué)的納稅評估運行機制，強化稅收分析，精選評估對象，規(guī)范評估程序；積極探索建立一套評估責任追究制度和嚴格的考核制度，促進評估工作的規(guī)范化。

3、成立高素質(zhì)的評估專業(yè)隊伍。納稅評估是一項專業(yè)性很強的工作，特別是評估分析后對納稅人的約談，難度很大，要在不使用稽查情況下，讓納稅人服氣、繳稅，需要有過硬的業(yè)務(wù)水平，更要具有很強的職業(yè)敏感性和敏銳的洞察力。盡管納稅評估是稅收管理員的一項職責，但稅收管理員的業(yè)務(wù)水平參差不齊，一方面有些干部不具備納稅評估的能力，另一方面，稅收管理員除納稅評估工作外，還須承擔企業(yè)的各類涉稅管理事項，日常管理事務(wù)較多，難于確保有充足的時間和精力去專門從事納稅評估工作。從我分局的實踐證明，責任區(qū)人員的全員評估，不利于評估質(zhì)量的提高。去年5月之前，我分局實行稅收管理員全員評估的模式，自6月份起，改為專業(yè)評估與責任區(qū)全員評估相結(jié)合的模式。經(jīng)統(tǒng)計，去年1-5月，分局五個稅源管理科65個稅收管理員，共評估597戶，入庫稅款299萬元，月均入庫稅款60萬元，平均每戶入庫稅款5000元；僅以后五個月為例，6-10月，5個專業(yè)評估小組10名評估人員，共評估224戶，入庫稅款1162萬元，月均入庫稅款292萬元，平均每戶入庫稅款50000元，后五個月專業(yè)評估入庫稅款比前五個月全員評估入庫稅款增長288%。為此，成立專業(yè)評估隊伍，抽選業(yè)務(wù)水平強、綜合素質(zhì)高、計算機操作熟練的人員專門人事評估工作，是提高納稅評估質(zhì)量和效率的重要保證。

4、規(guī)范納稅評估操作程序。要正確區(qū)別納稅評估與稅務(wù)稽查的關(guān)系，消除評估是“協(xié)商式稽查”，必須到戶檢查的誤區(qū)，按照規(guī)范的程序和要求，重在通過對納稅人相關(guān)數(shù)據(jù)與申報數(shù)據(jù)的案頭分析，發(fā)現(xiàn)疑點；通過對納稅人的約談舉證，排除疑點和發(fā)現(xiàn)問題。要從服務(wù)納稅人出發(fā)，解決重復(fù)評估的問題，對企業(yè)的評估除明顯涉及偷逃稅嫌疑外，原則上每年只能一次。

5、完善納稅評估指標體系?；鶎臃志謶?yīng)參照總局、省局、市局的標準，結(jié)合分局實際，通過分行業(yè)數(shù)據(jù)采集、分析，制訂適合于本地區(qū)實情的分析指標和模型，增加模型的實用性與可操作性，指導(dǎo)評估人員利用評估模型，加強行業(yè)性評估，找出行業(yè)稅收管理上出現(xiàn)的漏洞，對癥下藥，進一步提高評估質(zhì)量。

6、強化納稅評估人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。目前，各級對稽查人員培訓(xùn)較多，而對評估工作重在部署，對評估人員缺少專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。建議定期組織評估人員對評估工作涉及的稅收業(yè)務(wù)知識、財務(wù)會計知識、法律知識、計算機應(yīng)用基礎(chǔ)知識、各項評估應(yīng)用指標的分析、與納稅人的約談技巧等進行系統(tǒng)培訓(xùn)，不斷提高納稅評估人員的綜合素質(zhì)和評估能力。