稅務(wù)登記管理報(bào)告

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所謂執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中潛在的、因?yàn)閳?zhí)法主體的作為和不作為可能使管理職能失效以及這種作為和不作為可能對(duì)執(zhí)法主體和執(zhí)法人員本身造成傷害的各種危險(xiǎn)因素的集合。作為執(zhí)法部門之一的國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)，在其從事的各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，都可能產(chǎn)生一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。本文試圖就稅務(wù)登記，主要是開業(yè)登記管理中的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及其防范，談?wù)劥譁\的看法。

當(dāng)前稅務(wù)登記管理中存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要有以下四個(gè)方面：

一、巡查監(jiān)督不力，存在漏管漏征。《征管法》規(guī)定，“企業(yè)，企業(yè)在外地設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)和從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所，個(gè)體工商戶和從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位(以下統(tǒng)稱從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人)自領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起三十日內(nèi)，持有關(guān)證件，向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理稅務(wù)登記。”雖然法律規(guī)定非常明確，但由于社會(huì)的法制意識(shí)，特別稅法意識(shí)的薄弱，相當(dāng)多的人不以為然，辦理稅務(wù)登記的主動(dòng)性不高，甚至逃避稅務(wù)管理。因此，作為執(zhí)法部門的稅務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)該依法進(jìn)行巡查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)未進(jìn)行稅務(wù)登記的，要依法及時(shí)處理，最大程度地減少漏管漏征戶。從筆者掌握的情況看，感到稅務(wù)干部平時(shí)巡查監(jiān)督的力度不夠，漏管漏征戶還大量存在。最近，筆者隨機(jī)調(diào)查了城區(qū)某一條只有100多米長(zhǎng)的路段，就發(fā)現(xiàn)有5戶未辦稅務(wù)登記的個(gè)體廢舊物資經(jīng)營(yíng)戶，而且經(jīng)營(yíng)規(guī)模比較大。盡管這種調(diào)查帶有一定的偶然性，但說(shuō)明漏管漏征戶確實(shí)存在，為稅收?qǐng)?zhí)法留下了隱患。

二、勘查核實(shí)不到位，登記內(nèi)容失實(shí)。進(jìn)行稅務(wù)登記的目的，主要是規(guī)范納稅人的經(jīng)營(yíng)行為。這就要求登記內(nèi)容必須真實(shí)地反映納稅人的實(shí)際情況。然而，納稅人出于種種目的，在申報(bào)登記時(shí)，不按實(shí)填寫有關(guān)內(nèi)容，甚至嚴(yán)重失實(shí)。從最近的稅務(wù)登記換證情況來(lái)看，這種失實(shí)，突出反映在兩個(gè)方面：一是虛假登記。一些人為了使自己的房屋在拆遷時(shí)，獲得較多的補(bǔ)償費(fèi)（營(yíng)業(yè)用房與居住用房拆遷補(bǔ)償費(fèi)不一樣）；或是為了享受繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的優(yōu)惠（政府文件規(guī)定，下崗職工如再就業(yè)，本人可少繳部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金）等原因，到工商部門辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，再到稅務(wù)部門申請(qǐng)辦理稅務(wù)登記，而實(shí)際上并不從事任何經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。《稅務(wù)登記證》僅是作為辦理房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)或享受繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金優(yōu)惠時(shí)的證明而已。二是登記內(nèi)容不實(shí)。一些個(gè)體工商業(yè)戶，出于逃避管理或鉆稅收政策空子等目的，在申請(qǐng)登記時(shí)，有意無(wú)意地填寫虛假內(nèi)容，隨意增減固定資產(chǎn)和流動(dòng)資金的金額，隨意變化經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)品種，甚至填寫假的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、所有制形式、隸屬關(guān)系等等。根據(jù)辦理稅務(wù)登記的有關(guān)規(guī)定，稅務(wù)人員必須對(duì)納稅人申報(bào)登記的情況進(jìn)行實(shí)地勘查核實(shí)。然而，據(jù)筆者了解，由于思想上不重視，或工作繁忙抽不出時(shí)間，或勘查時(shí)敷衍了事等等，實(shí)地勘查核實(shí)不到位，致使虛假的登記內(nèi)容未能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)稅收政策執(zhí)行、稅款征收等造成影響，留下了執(zhí)法隱患，進(jìn)而為稅務(wù)干部帶來(lái)一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

三、執(zhí)法行為簡(jiǎn)單過(guò)當(dāng)，處罰存在偏頗。《征管法》第六十條規(guī)定，“未按照規(guī)定的期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款”。需要注意的是，法律表述的是“可以處二千元以下的罰款”，而不是“必須處二千元以下的罰款”，其含義應(yīng)該是，在一定的情況下，也可以不處罰款。然而，在具體工作中，不少稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)干部，常常是不分青紅皂白，對(duì)這種情況一律簡(jiǎn)單地“處二千元以下的罰款”。事實(shí)上，未能按照規(guī)定的期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記的納稅人情況比較復(fù)雜，除了真正屬于主觀上不愿或不想辦理稅務(wù)登記的外，還有一些非納稅人主觀因素造成的特殊原因。也許正是出于這種考慮，《征管法》才表述成“可以”處罰款，以體現(xiàn)實(shí)事求是和人性化的立法精神。稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)干部在具體執(zhí)法過(guò)程中，如果采取簡(jiǎn)單過(guò)當(dāng)?shù)淖龇ǎ冗`背了實(shí)事求是和人性化的立法精神，也形成了一定的執(zhí)法隱患。

四、考核指標(biāo)偏高，導(dǎo)致法律責(zé)任不清。目前，各級(jí)稅務(wù)部門對(duì)加強(qiáng)稅務(wù)登記管理都非常重視，并提出了一系列考核指標(biāo)。然而，通過(guò)實(shí)踐，筆者感到有些指標(biāo)要求偏高，脫離工作實(shí)際，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間的法律責(zé)任不清，甚至產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。這主要表現(xiàn)在三個(gè)“100％”上：一是要求登記率100％。事實(shí)上，稅務(wù)登記是依申請(qǐng)辦理，即先由納稅人登記申報(bào)再為之辦理，這就存在一個(gè)是否申請(qǐng)的問(wèn)題。不可否認(rèn)，目前社會(huì)上依法經(jīng)營(yíng)、依法納稅的意識(shí)還不是很強(qiáng)，不少納稅人存在相互觀望和僥幸逃避的心理，尤其是一些個(gè)體工商業(yè)戶，申請(qǐng)辦理稅務(wù)登記的主動(dòng)性很差，有的甚至拒不辦理。筆者認(rèn)為，這些不主動(dòng)、甚至拒不申請(qǐng)辦理稅務(wù)登記的法律責(zé)任應(yīng)由納稅人承擔(dān)。但是，現(xiàn)行的考核辦法卻規(guī)定，各管轄區(qū)內(nèi)稅務(wù)登記率必須達(dá)到100％，否則，就要對(duì)責(zé)任人進(jìn)行扣分。無(wú)形中將不申請(qǐng)辦理稅務(wù)登記的法律責(zé)任，轉(zhuǎn)移到稅務(wù)機(jī)關(guān)（干部）身上。一些稅務(wù)干部迫于考核壓力，多次上門要求那些不主動(dòng)申請(qǐng)辦理稅務(wù)登記的納稅人前來(lái)辦理，甚至自己掏錢墊支工本費(fèi)，替他們辦好稅務(wù)登記后，再送上門。這樣做，就留下了執(zhí)法隱患。二是要求準(zhǔn)期登記率100％。在實(shí)際工作中，要求百分之百地申請(qǐng)登記都很困難，甚至是不可能的，要求納稅人百分之百的準(zhǔn)期辦理登記更不現(xiàn)實(shí)。且不說(shuō)納稅人辦證主動(dòng)性差，事實(shí)上，因?yàn)橛嘘P(guān)管理部門的工作效率問(wèn)題，一些納稅人拿到工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的日期，就已滯后實(shí)際發(fā)證日期一個(gè)多月了。有的稅務(wù)干部就授意有關(guān)納稅人，將《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上的發(fā)證日期進(jìn)行更改，再以更改后的復(fù)印件辦理登記、存檔，以此反映100％的準(zhǔn)期登記率。這種做法對(duì)稅務(wù)干部帶來(lái)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)。三是要求處罰率100％。在辦理稅務(wù)登記中，納稅人發(fā)生的違法行為，應(yīng)該依法予以處罰。值得探討的是，考核指標(biāo)把超期登記處罰也列入100％的范疇，即要求對(duì)凡超期辦證者一律予以處罰。超期辦理登記問(wèn)題原因比較復(fù)雜，不宜“一律”處罰。如果用100％來(lái)要求，勢(shì)必對(duì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)（干部）帶來(lái)壓力，乃至產(chǎn)生執(zhí)法隱患和風(fēng)險(xiǎn)。

由上可見(jiàn)，在稅務(wù)登記管理方面，確實(shí)存在著一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，防范措施可以從以下幾方面著手：

一、加大稅法宣傳力度，提高依法登記主動(dòng)性。近年來(lái)，通過(guò)大量的稅法宣傳，廣大群眾的稅法觀念有所提高，但實(shí)事求是地說(shuō)，相當(dāng)多的人，思想上對(duì)依法納稅、依法辦理涉稅事務(wù)等還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，少納稅、不納稅的企圖，依然頑固地存在。偷稅、逃稅、乃至騙稅、抗稅等現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。在這種情況下，要求他們主動(dòng)到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理登記，接受稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理，是很難辦到的。所以，要進(jìn)一步加大稅法宣傳的力度，舍得花精力，花成本。要利用各種時(shí)機(jī)、各種場(chǎng)合，開展宣傳活動(dòng)，努力把宣傳活動(dòng)貫穿于整個(gè)稅收?qǐng)?zhí)法工作的全過(guò)程。在內(nèi)容上，不僅要宣傳依法納稅的意義，還要解釋說(shuō)明辦稅流程，要形成依法納稅、依法辦稅的良好社會(huì)氛圍，使廣大群眾不但明白作為一個(gè)守法的公民應(yīng)該依法納稅的道理，而且了解辦理各種涉稅事項(xiàng)的具體要求和方法，從根本上提高他們依法辦理稅務(wù)登記的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

二、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事。要防范、扼制執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，首先必須要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。近年來(lái)，隨著法制建設(shè)的逐步完善，稅務(wù)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)有所提高。但還有不少稅務(wù)干部對(duì)此尚無(wú)足夠的警覺(jué)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠強(qiáng)，行使管理職能時(shí)，還存在應(yīng)作為而不作為或亂作為的現(xiàn)象。稅務(wù)登記管理中，稅務(wù)干部監(jiān)督處理不力、勘查核實(shí)不到位、處罰過(guò)當(dāng)、造假申報(bào)等等，就是這種不作為或亂作為的具體表現(xiàn)。這些問(wèn)題的發(fā)生，也許事出有因，但留下了潛在的執(zhí)法隱患。所以，筆者認(rèn)為，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在強(qiáng)化隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，培養(yǎng)稅務(wù)執(zhí)法人員專業(yè)化、法制化水平的工作中，要把深入開展防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的教育列入重要內(nèi)容。在具體工作中，要指導(dǎo)稅務(wù)干部堅(jiān)持依法辦事。稅務(wù)登記管理工作中，一是要加強(qiáng)監(jiān)督，認(rèn)真核查。稅務(wù)干部要重視稅務(wù)登記的監(jiān)督工作，加強(qiáng)巡查，最大限度地防止漏管漏征戶的產(chǎn)生。同時(shí)，要認(rèn)真核查。新的征管模式下，由辦稅服務(wù)廳統(tǒng)一受理納稅人開業(yè)登記，由于登記的書面情況與實(shí)際情況有時(shí)差異較大，數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性較低。因此對(duì)新辦稅務(wù)登記的納稅人實(shí)行上門實(shí)地查驗(yàn)，通過(guò)對(duì)其經(jīng)營(yíng)地址、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)方式、人員配備等有關(guān)登記內(nèi)容的核實(shí)，保證征管基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確可靠和對(duì)增值稅納稅人分類劃分的正確判斷。二是要注意分清執(zhí)法事項(xiàng)中的法律責(zé)任，應(yīng)該稅務(wù)機(jī)關(guān)做的，就由稅務(wù)機(jī)關(guān)做；應(yīng)該納稅人做的，必須讓納稅人去做。如果從優(yōu)化服務(wù)的角度來(lái)說(shuō)，充其量也只能依法對(duì)納稅人進(jìn)行必要的指導(dǎo)。稅務(wù)登記管理中，對(duì)那些從事經(jīng)營(yíng)而未主動(dòng)辦理稅務(wù)登記者，稅務(wù)干部可以主動(dòng)告知其辦理的程序和方法，可以勸導(dǎo)、督促其按期辦證，乃至向他們下達(dá)《限期整改通知書》，甚至提請(qǐng)工商部門吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但絕不能因圖省事、應(yīng)付考核，做那些“自己掏錢墊支工本費(fèi)，替納稅人填好表、辦好證，送到門上”之類的事。越俎代庖式的“服務(wù)”，有悖于法律規(guī)定，承擔(dān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也是不言而喻的。三是稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，要正確運(yùn)用自由裁量權(quán)，不可畸輕畸重。《征管法》規(guī)定，納稅人“未按照規(guī)定的期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記”的，“由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款”。在這里，沒(méi)有具體明確規(guī)定超期時(shí)間的長(zhǎng)短，來(lái)確定罰款的多少。超期處罰的自由裁量權(quán)，完全由稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)干部掌握確定。結(jié)果，在實(shí)際工作中，同樣一種行為，處罰卻大相徑庭。如納稅人同樣超期一兩天辦證，有的處罰5元，有的處罰10元，還有的處罰20元等等。如此行使自由裁量權(quán)，似乎并不違反法律規(guī)定，但卻違背了公開、公正、公平的執(zhí)法原則。所以，筆者建議，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)制訂一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)，供基層稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行。這對(duì)稅務(wù)干部運(yùn)用自由裁量權(quán)實(shí)施處罰，既是約束，又是指導(dǎo)，對(duì)防范、減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也十分有益。

三、修訂考核指標(biāo)，杜絕弄虛作假。據(jù)了解，有些稅務(wù)干部違規(guī)行為的發(fā)生，除了其主觀思想上的原因外，不少同志反映與應(yīng)付當(dāng)前的考核有關(guān)，甚至說(shuō)是一種無(wú)奈之舉。筆者認(rèn)為，上級(jí)制訂有關(guān)考核指標(biāo)時(shí)，要充分考慮到基層單位工作的實(shí)際情況，留有一定的余地，如指標(biāo)過(guò)高，基層一線工作人員因達(dá)不到而被扣分，一方面可能挫傷他們的工作積極性，另一方面又可能迫使他們弄虛作假，應(yīng)付差事。筆者建議，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要針對(duì)實(shí)際，及時(shí)對(duì)考核指標(biāo)進(jìn)行修訂。例如稅務(wù)登記管理中的“登記率、準(zhǔn)期登記率、處罰率”三個(gè)“100％”的指標(biāo)，就應(yīng)該予以修訂。另外，考核時(shí)，不能只看辦理登記戶數(shù)的多少，更重要的是要看稅務(wù)干部如何進(jìn)行登記管理的，查看他們對(duì)納稅人有沒(méi)有依法告知，有沒(méi)有依法發(fā)出《限期整改通知書》；對(duì)堅(jiān)持頂著不辦的，有沒(méi)有提請(qǐng)工商部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；特別是對(duì)未辦理稅務(wù)登記而經(jīng)營(yíng)的，有沒(méi)有依法作為臨時(shí)經(jīng)營(yíng)征收稅款等等。還有一點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)，在稅務(wù)登記管理中，要堅(jiān)決杜絕弄虛作假，如果是為了應(yīng)付考核而弄虛作假，更不允許。弄虛作假，不僅敗壞了實(shí)事求是的工作作風(fēng)，而且其所造成的后果，所引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是不堪設(shè)想的。

四、加強(qiáng)部門協(xié)作，及時(shí)準(zhǔn)確掌握信息。稅務(wù)登記的程序要求，申請(qǐng)辦證時(shí)需持營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本或經(jīng)主管部門批準(zhǔn)出示證明材料才予辦理。《征管法》也要求，“工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將辦理登記注冊(cè)、核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況，定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)通報(bào)。”但實(shí)際工作中，由于種種原因，稅務(wù)機(jī)關(guān)得到的信息一是滯后，相當(dāng)多的納稅人辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的信息，有關(guān)部門是在其核發(fā)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》后一兩個(gè)月后才通報(bào)給稅務(wù)機(jī)關(guān)的；二是不夠準(zhǔn)確，由于各種原因，相當(dāng)多的人辦理的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照是空掛的，并不真正從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此，工商登記中的所有制形式、注冊(cè)資金、經(jīng)營(yíng)地址等都是虛假的。于是，稅務(wù)機(jī)關(guān)耗費(fèi)大量的人力和時(shí)間，去尋找、核實(shí)這些空掛戶，督促他們來(lái)辦理稅務(wù)登記。結(jié)果可想而知，不少是勞而無(wú)功。針對(duì)這種情況，筆者建議，今后，要按照《征管法》的要求，切實(shí)加強(qiáng)部門協(xié)作，特別是與工商行政管理、技術(shù)監(jiān)督、地稅等部門的聯(lián)系，可以通過(guò)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的信息共享；可以定期召開聯(lián)席會(huì)議，相互通報(bào)情況，共同研討解決問(wèn)題的辦法和對(duì)策，以確保稅務(wù)登記管理工作的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。