就業稅收調研報告

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稅收作為經濟政策中的一個重要杠桿，對微觀經濟和宏觀經濟都有著調節作用。制定和實施促進就業的稅收政策必須符合我國的就業形勢需要，就業的稅收政策只有滲入經濟運行才能發揮有效的調節作用。為此，本文筆者就經濟增長與就業、經濟增長與稅收、稅收政策與就業等關系問題進行相關探討，并提出相應的稅收政策建議，以供參考。

一、經濟增長與就業的現狀

伴隨著我國經濟結構調整、產業升級換代、國有企業改革和建立現代企業制度、融入全球經濟一體化所帶來經濟快速增長的同時，也帶來了不可忽視的就業難題。近年來，我國政府雖然采取多種措施控制城市失業率的急劇上升，但就業壓力仍在持續加大，城鎮登記失業率已從1998年的3.1上升至**年的4.3%，再加上社會處于新增適齡勞動力就業高峰期，經濟體制改革不斷深入所帶來的新增失業人員，以及“三農”問題困擾下的農村富余勞動力的轉移，構成了社會就業的三支大軍。面對嚴峻就業壓力，從多個學者的理論中歸納出解決的問題的思路不外乎：考慮控制人口增長、減少未來就業高峰；提高勞動者素質、增強勞動力就業適應能力；促進經濟發展、拓寬就業渠道；改變就業觀念，建立相關配套保障措施等幾個方面。我們則認為，促進經濟發展，穩定現有就業崗位和形成新增就業崗位能力應是解決就業問題的根本所在。

盡管諸多學者在對我國經濟增長與就業關系的分析中談到，由于就業彈性出現較大幅度的下降，我國經濟增長率與就業增長率之比在改革開放前為1：1，80年代為3：1，90年代則擴大為10：1；在20世紀80年代，GDP每增長1個百分點，可增加240萬個就業崗位，90年代初能提供120萬個，進入90年代后期只能增加70萬個，說明我國經濟增長對增加就業的作用有所下降。考慮是否用犧牲效率和效益的方式來擴大就業機會？20世紀的經濟“滯脹”給西方國家帶來的嚴重失業危機說明這一選擇的困惑。對于還處于發展中的中國來說，用犧牲效率和效益擴大就業，將要冒喪失國際競爭力的風險；而追求經濟增長的效率和效益又會使更多的人走入失業行列，這在收入分配日益兩極分化的時下，要充分考慮被淘汰勞動者的承受力，同時，居高不下的失業率也是誘發社會不穩定的重要因素。對此矛盾，我們以為，今后較長時期的國策選擇應以就業作為我國經濟運行和發展的優先目標，在發展中解決就業問題。因而，促進就業的稅收政策也應以促進經濟增長，由持續的經濟增長穩定和創造更多的就業機會，應當是一種正確的稅收政策取向。

二、經濟發展的就業潛力

我們應當認識到，就業問題的產生及其存在是市場經濟發展的內在要求，是經濟主體行為實現收益最大化的必然要求，它有助于我國經濟結構的調整，有助于企業優勝劣汰競爭機制的形成，有助于提高企業的效率和競爭力。而解決就業問題的根本還在于發展經濟。

（一）三次產業發展的就業增長潛力分析

從三次產業就業結構看，1990-**年第一產業從業人員所占比重由60.1%下降到49.1%，下降幅度較大；第二產業從業人員所占比重穩定在21%左右；第三產業從業人員所占比重由18.5%提高到29.3%，穩步增長。趙建國（**）1曾對1990—1999年三次產業分析，得出10年間第一產業的就業彈性為-0.098，第二產業的就業彈性為0.14，第三產業的就業彈性為0.335，通過數據分析可知，發展第三產業對就業增加所具有的促進作用最大。但第三產業的發展是建立在第一、二產業發展的基礎之上的，針對我國勞動力過剩的現狀和就業結構調整要求，我們有了以下認識：

1.繼續發揮第一產業作為農村剩余勞動力“蓄水池”作用。我們應在搞好糧棉油等大宗農產品生產的同時，合理利用資源，發展多種經營。一方面通過大力發展林牧漁和經濟作物生產，大力發展城郊農業、生態農業、創匯農業和觀光農業，增加國內市場供應和出口創匯，開發多種農業就業崗位，適當減緩農村富余勞動力向非農產業轉移的速度、流量；另一方面通過大力推進農業產業化經營，加快農村第二、三產業發展，促進農村產業鏈的形成和不斷壯大，能有效地實現部分農村剩余勞動力就地、就近轉移，進一步吸引外出人員返鄉創業，還能在一定程度上引導了城鎮下崗職工“上山下鄉”的創業活動。

2.引導勞動密集型工業發展，盤活存量就業崗位。目前，我國第二產業中勞動密集型產業發展具有較大優勢。日本學者稱，在制造業方面中國已經成為世界工廠。事實上，我國勞動密集型產業，如紡織、服裝、日用品等輕紡工業領域，以及勞動密集型與技術密集型相結合的組裝加工產業，如家用電器、電腦零部件等領域，在國際競爭中占據優勢地位，利用中國正在成為世界傳統加工制造業的供給中心的發展機遇，確保國民收入的持續增長，促進中國經濟社會現代化的發展進程，也應是促進就業的稅收政策支持的重點。

3.促進第三產業發展，努力提高新增就業能力。以服務業為主的第三產業的行業眾多，集勞動密集型、資金密集型和技術密集型于一體，能廣泛提供簡單勞動、復雜勞動的就業機會，有較大的就業容納能力。目前，我國第三產業的比重大大低于發達國家第三產業就業人員比重60%-75%的水平，也明顯低于發展中國家30%-45%的平均水平。這表明，中國第三產業今后還有相當大的發展空間，將城鎮下崗失業人員和農村剩余勞動力的就業流向引導到第三產業，是一種正確的選擇。應該注意的是第三產業內部結構出現的新變化，包括交通運輸、倉儲及郵電通信業，批發和零售貿易餐飲業，金融保險業，房地產業，社會服務業等對其內部的就業增長具有較大的潛力，其中金融保險、信息咨詢、教育文化、衛生保健等現代服務業對勞動力的需求主要是高層次的，這些行業所需要的高素質、高文化、高技能人員，與目前城鎮下崗失業人員大年齡、低文化、低技能為主的勞動力供給存在著明顯的錯位。另一方面，由于第三產業主要是為第一、二產業服務的，如果沒有第一、二產業的高質量發展，第三產業就會缺乏發展的基礎。可見，第三產業的發展及其就業的擴大在一定程度上也是有限制條件的。

4.重視新興產業的發展

從重視未來產業的就業增長潛力分析，發達國家普遍從優化產業結構入手，改造和重組煤炭、紡織、鋼鐵、建材等傳統產業，大力發展電子、信息、通訊、環保、能源、醫藥、新材料和生物技術等新興產業，使之成為新的經濟增長點，并帶動相關產業發展，從而創造出許多就業機會。如歐盟通過電子、通訊、生物工程產業的發展，近幾年經濟持續增長，**年數據顯示新興產業已創造就業機會600萬個。美國1999年生物技術企業收入200億美元，是1993年的2.5倍，為社會直接提供就業人數達150800人。美國、日本等國家環保產業的就業人數已占就業總人數1%，據測算，未來幾年，這一比例，美國和日本將達到10%，加拿大也將達到3%。由此可見，處于發展初期的中國新興產業的發展將會帶來較多新增就業機會，但其對高素質勞動力的需求偏好也不可忽視。

（二）以非公有制經濟為主的中小企業發展的就業潛力分析

以個體、私營經濟等非公有制經濟為主的中小企業集中于勞動密集型工業和服務業，投資小，經營方式靈活，可滿足各類人員的就業需要，是吸納就業和再就業人員的主渠道，大力發展以個體私營企業為主的中小企業對解決當前的就業與再就業壓力更有現實和長遠意義。國家統計局的統計資料表明，從1996年到2001年，以中小企業為主的城鎮個體私營就業人員增加了2999萬，占城鎮新增就業人員總量的3/4。而且，1978年以來從農村轉移出來的2.3億勞動力，也主要是由中小企業吸納的。勞動保障部對全國66個城市勞動力就業狀況調查顯示：國有企業下崗失業人員中65.2%在中小企業實現了再就業。但我們也應看到，目前我國中小企業發展的體制性制約因素依然存在：一是創辦企業程序繁、門檻高、行業準入標準雜亂，創業成本過高；二是融資難仍是制約創辦小企業的最大障礙；三是政府為創業者提供信息、技術、人才、場地等生產要素資源的服務能力弱等問題，需要政府為中小企業發展提供更為寬松的市場環境，以加速其發展速度，以吸納更多人員就業。

（三）引進外資的就業潛力分析

外商直接投資在我國從事生產活動，不可避免地會對就業產生影響，包括就業吸收效應和就業擠出效應。目前，我國已成為世界吸引外商投資的第一大國，進一步擴大招商引資規模，有助于增加就業崗位做貢獻。據不完全統計，近年來40%的新增就業機會是由外商投資企業提供的，目前，外商投資企業(FIE)直接雇用的員工高達670多萬人，這還不包括外商投資企業在中國創造的間接就業崗位。但我們也該認識到，在我國目前部分外企來華投資是為了雇傭低廉勞動力，他們要求勞工從事簡單繁重的體力或手工勞動。雖然擴大了就業量，但對我國勞動技術進步的影響是不利的。

（四）城市化建設的就業潛力分析

與經濟發展水平相近的國家相比，中國是世界上城市化水平較低的國家，與發達國家的差距更大。世界銀行數據表明，1999年中國城市化水平只有30%左右，比世界平均水平低14個百分點，低于中等收入國家的平均水平18個百分點，低于高收入國家（75%）平均水平45個百分點。加快城市化建設進程有助于促進城市服務業和基礎設施建設的發展，增加就業機會：一是城市化建設促進了社區服務業發展。二是城市經濟的發展帶動餐飲業的發展。三是城市美化帶動旅游業的發展。四是城市輻射加快農村小城鎮建設。最終，城市建設協調發展將帶來更多的就業崗位，但也應避免其盲目的擴張。

三、稅收促進就業的政策取向

稅收作為經濟政策中的一個重要杠桿，能夠通過其自身或者通過其他積極因素影響勞動力市場供給和需求的稅收政策。這里，我們僅就稅收促進勞動力需求的角度作以下一孔之見。

（一）運用稅收政策，促進經濟穩步增長

經濟增長是保持高就業率的必不可少的條件，也是擴大勞動力需求的根本之所在。因此，應合理運用稅收政策促進經濟增長。在此方面，供應學派的減稅觀點可以作為一個例證。我們在前文分析的基礎上也有感而發，得出類似的結論：解決就業問題的根本出路是發展經濟，提高經濟增長對就業的彈性系數。

勞動力的總需求取決于經濟發展水平。經濟發展越快，對勞動力需求就越大，就業率就提高。經濟穩定發展也是就業水平穩定的基本保證，大起大落的經濟波動，必然帶來周期性失業，影響社會安定。運用稅收總量變動政策，可對經濟波動產生一定的減緩作用，客觀上就可能增加就業機會，如所得稅對收入的調節影響高收入者的收入轉向投資；再投資抵免所得稅；促進收入轉向捐贈公益事業等產生擴大就業效應。但是，促進經濟增長的稅收政策不僅僅是表現在減稅上，還應根據經濟形勢，發揮稅收的自動穩定器作用，相機抉擇稅收政策使之與經濟增長保持適當的協調比例，從而相應地擴大市場對勞動力的需求。

（二）運用稅收政策，促進經濟結構和產業結構調整

經濟結構調整，既是經濟持續穩定發展的要求，也能增加就業機會。按照產業理論，第三產業吸收勞動力容量較大，而且投資少、見效快。發展第三產業，將第一、二產業人口向第三產業轉移是一個規律，是解決我國就業問題中農村富余勞動力過多、工業企業隱性失業嚴重的途徑。運用稅收政策，調節產業結構，創造更多就業機會的建議思路體現在以下方面：

首先，解決“三農”問題，應大力發展農村經濟。在重視城鎮就業問題的同時也重視農村就業問題，長期以來，我們采取的限制農村人口到城市就業的辦法，是迫不得已的一個對策，既不可能長期實行，也違背了經濟發展規律。解決我國農村就業問題的對策，目前主要應是兩種導向：促使農村剩余勞動力由種植業向包括農林牧漁在內的大農業方向發展，走專業化經營道路，就地消化部分農村勞動力；發展中小城鎮，吸收部分農業剩余勞動力。在稅收政策上可對農村中林、牧、水產養殖業給予稅收支持，如取消農林特產稅，對有發展前途的專業經營聯合體實行相關免征所得稅的政策，鼓勵其吸收農業勞動力。

其次，應注重采用對第三產業稅收優惠的措施，鼓勵第三產業發展。具體有：對那些投資少、收效快、就業容量大的行業，主要是商業、金融業、保險業、房地產業、倉儲業、居民服務業、飲食業等實施減免所得稅、降低營業稅稅率等優惠政策，加快其發展速度。對與科技進步相關的新興行業，如咨詢業、信息業、技術服務業等，實行定期免征所得稅的特別優惠措施，吸引勞動力向這方面轉移。

第三，應利用稅收來鼓勵勞動力密集型產業的發展。就業問題是經濟社會長期發展中的突出問題，發展勞動密集型產業有助于解決就業問題。為促進就業，需要資本能夠迅速與勞動力相結合，形成高的勞動力/資本的比率，擴大就業規模。據測算，每一單位固定資本所吸納的勞動力數量，勞動密集型輕紡部門是資本密集型重工業部門的2.5倍，勞動密集型的小企業是資本密集技術密集型大企業的10倍以上。因此，通過稅收來提高勞動力/資本的比例是稅收能夠影響產業結構以促進就業的基本原因。利用稅收來鼓勵勞動力密集型產業的發展。可通過稅收影響勞動力和資本這兩個生產要素的相對價格、消費需求結構以及技術選擇來實現。

第四，應通過稅收影響企業規模結構，如通過稅收優惠促進以中小企業為主的非公有制經濟的發展。從企業數量上看，中小企業遠遠超過大企業，且多為勞動密集型產業。但與發達國家相比，中小企業還是比較少，擁有2.8億人口的美國1998年有2200多萬家中小企業，而我國12多億人口僅有1000多萬家，且發達國家一般每千人平均有50個中小企業，而我國即使把個體戶按每10個折為1個中小企業計算，每千人平均企業數不到9個。可見，對中小企業實施有效的稅收支持政策很有必要，不但對經濟影響大，而且其就業潛力更大。此外，我國地區經濟結構也應調整，轉變過度向經濟發達地區傾斜，促進落后地區經濟發展，消化勞動。

（三）運用稅收政策，鼓勵外向型經濟的發展，鼓勵勞務輸出

一般而言，一國的出口越多，進口越少，越有利于本國企業的發展和勞動力的就業。同時，對于發展中國家而言，其在國際貿易中的比較優勢是與勞動密集型產品分不開的，因為只有這種產業才能發揮勞動成本低的競爭優勢。因此，采取適當的稅收政策，鼓勵勞動力密集型產品的出口，實行外向型經濟發展模式，可以提高我國的就業水平。具體來說，就是對出口商品實行出口退稅政策和對進口商品給予WTO體系允許的一定的稅收限制。如對于國內急需和不能生產的物資和設備進口給予低稅率或優惠，而對一般物資和資本設備以及一般最終消費品的進口不給予優惠，甚至進行限制。在出口退稅管理上，應不分企業類型，采用統一方法計算退稅，并取消對中小企業和新發生業務的限制性規定，對不同規模的出口企業采取一視同仁的管理辦法。在外資引進上，應更多地利用國民待遇原則和有利于本地企業發展的原則引進和發展外向型經濟。

另外，適當向外輸出勞務，也是緩解我國就業壓力的一個途徑。對依法設立的勞務輸出公司給予減免所得稅、營業稅的稅收政策。對一些地區實際存在的易貨貿易形式的勞務輸出，對其以輸出勞務換取的進口貨物減免關稅。