基層稅源監(jiān)控調(diào)研

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稅源管理水平如何，取決于基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理精細(xì)化和科學(xué)化程度。但“疏于管理，淡化責(zé)任”問(wèn)題，不能一味歸咎于基層。有許多因素是機(jī)制或體制方面的問(wèn)題，是基層自身無(wú)法解決的。文章立足于基層，剖析三方面因素，提出了相關(guān)建議。

最近，國(guó)家稅務(wù)總局提出要對(duì)稅收征管實(shí)施精細(xì)化、科學(xué)化管理的要求，切實(shí)加強(qiáng)“兩基”建設(shè)，全面夯實(shí)征管基礎(chǔ)。但目前基層稅源管理存在的諸多問(wèn)題，其產(chǎn)生的根源多種多樣，必須加以梳理，找出主要矛盾和矛盾的主要方面，認(rèn)真分析，對(duì)癥下藥。

一、當(dāng)前稅源管理的存在的問(wèn)題及原因

（一）內(nèi)部管理缺陷制約了稅源管理。一是征管模式與稅源管理不協(xié)調(diào)。目前的征管模式和征收力量的設(shè)置和配置都沒(méi)有充分考慮稅源管理的實(shí)際需要。在機(jī)構(gòu)設(shè)置、征管流程和崗責(zé)體系等方面有關(guān)稅源的管理缺位，沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和崗位負(fù)責(zé)有關(guān)稅源信息的采集整理和分析工作，征管流程也缺少稅源管理業(yè)務(wù)的環(huán)節(jié)和規(guī)定。二是稅源管理辦法不完善。現(xiàn)有的稅收征管辦法大多是屬于規(guī)范征管行為和流程方面的，在稅源管理方面沒(méi)有形成一整套規(guī)范的管理制度和辦法，稅源管理工作基本上處于無(wú)章無(wú)序的狀態(tài)。三是基層一線稅務(wù)管理人員偏少。近年來(lái)，稅務(wù)改革比較頻繁，每一次改革都伴隨機(jī)構(gòu)的不斷收縮、信息不斷集中、人員向城鎮(zhèn)富集。導(dǎo)致基層一線征管力量嚴(yán)重不足，全系統(tǒng)基層一線人員占總?cè)藬?shù)的比例只在30%左右，高的地方也不超過(guò)40%，這樣的人員分布直接影響了稅源管理的精細(xì)化程度。基層一線管理人員素質(zhì)不高。機(jī)構(gòu)分設(shè)后，國(guó)稅系統(tǒng)進(jìn)人比較少，一線稅務(wù)人員年齡老化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，加之稅收信息化建設(shè)步伐的不斷加快，對(duì)稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)要求越來(lái)越高。稅務(wù)干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)很難在短時(shí)間內(nèi)得到迅速提升，大部分稅務(wù)干部難以適應(yīng)飛速發(fā)展的稅收工作需要。四是信息綜合利用率差。盡管實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)處理大集中。對(duì)海量的原始信息處理簡(jiǎn)單化。稅源信息只是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)堆積，只有情況，沒(méi)有分析；缺少專(zhuān)門(mén)人才深層次的分析，決策參考依據(jù)性、準(zhǔn)確性不強(qiáng)。

（二）上級(jí)導(dǎo)向影響基層稅源管理。可以說(shuō)，上面強(qiáng)調(diào)什么，基層就抓什么，導(dǎo)向性很明顯。一是稅收服務(wù)與嚴(yán)格執(zhí)法關(guān)系問(wèn)題。上級(jí)機(jī)關(guān)要求基層為納稅人服務(wù)的多，強(qiáng)調(diào)服務(wù)服從執(zhí)法的少，有的地方出現(xiàn)執(zhí)法服從服務(wù)現(xiàn)象，忽視了必要的稅源管理。二是信息化建設(shè)與發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性問(wèn)題。上級(jí)部門(mén)強(qiáng)調(diào)信息化建設(shè)多，投入多，而沒(méi)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正基層把“以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托”理解為“依靠”的錯(cuò)誤傾向。信息數(shù)據(jù)主要來(lái)源于納稅人主動(dòng)申報(bào)的幾張報(bào)表，基本上是“死”信息。而一些動(dòng)態(tài)的“活”的信息，如企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、工藝流程等相關(guān)指標(biāo)無(wú)法掌握、無(wú)人掌握。基層一線管理人員依據(jù)工作流程和崗責(zé)要求坐在辦公室等信息流、等納稅人找上門(mén)現(xiàn)象較多，主動(dòng)管理的情況較少，人機(jī)結(jié)合程度差。信息的完整性、真實(shí)性和時(shí)效性得不到保證。三是集中征收與零距離管理問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)集中、稅款集中征收的多，對(duì)貼近式服務(wù)、貼近式管理要求偏少。管理責(zé)任區(qū)管理人員的職責(zé)、范圍和任務(wù)，沒(méi)有具體規(guī)定。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有固定管理員，大多實(shí)行巡查制，走馬觀花，職責(zé)不清，對(duì)稅源零距離管理不到位，同時(shí)也，也影響了為納稅人提供零距離稅收服務(wù)。四是稅務(wù)稽查與日常管理問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮稅務(wù)稽查的打擊查處、增強(qiáng)威懾力的多，強(qiáng)化稅源日常性管理的少。在納稅評(píng)估中，不準(zhǔn)實(shí)地檢查、不準(zhǔn)制作下達(dá)涉稅文書(shū)，不了解納稅人納稅情況。導(dǎo)致日常性、經(jīng)常性管理流于形式。

（三）外部環(huán)境影響基層稅源管理。目前，地方政府干擾稅收?qǐng)?zhí)法的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，特別是在對(duì)招商引資企業(yè)的“保護(hù)”方面體現(xiàn)的最為明顯。由于地方政府及各部門(mén)的年終打分，將直接決定國(guó)稅系統(tǒng)文明行業(yè)創(chuàng)建和行風(fēng)評(píng)議的排名，所以基層國(guó)稅部門(mén)往往在堅(jiān)持原則、依法辦事的同時(shí)，或多或少地考慮文明行業(yè)創(chuàng)建工作，有時(shí)甚至受制于創(chuàng)建工作，稅源管理的精細(xì)化程度受到極大影響。同時(shí)，社會(huì)的法制、信用和信息化程度對(duì)稅源管理也有著直接和重要的影響。在經(jīng)濟(jì)交易和結(jié)算中現(xiàn)金支付普遍存在，大量資金賬外循環(huán)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅源的管理監(jiān)控難以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)及涉稅信息的社會(huì)監(jiān)控體系沒(méi)有建立起來(lái)，盡管新的征管法要求工商、金融等部門(mén)加強(qiáng)與稅務(wù)部門(mén)的配合，實(shí)現(xiàn)信息的相互采集和交流。但與統(tǒng)計(jì)、工商、銀行及經(jīng)濟(jì)綜合管理部門(mén)之間沒(méi)有建立信息共享機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有聯(lián)通，交流渠道不暢通，信息得不到共享，稅源管理缺乏相應(yīng)的外部環(huán)境配合。

二、加強(qiáng)稅源管理的對(duì)策和措施

（一）合理確定征管組織形式。基層稅收征管的主要工作應(yīng)該是抓稅源管理，工作重心要向稅源管理轉(zhuǎn)移。根據(jù)稅源管理的需要，按照總局“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查，強(qiáng)化管理”34字征管模式，合理調(diào)整征管機(jī)構(gòu)設(shè)置。規(guī)定不同級(jí)別的稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)管不同的稅源，擔(dān)負(fù)不同的責(zé)任。基層征收系列實(shí)行集中管理，撤并機(jī)構(gòu)減少環(huán)節(jié)；壓縮稅政和執(zhí)法管理人員，擴(kuò)大管理系列的規(guī)模，強(qiáng)化職能，將大部分的管理力量和資源要充實(shí)到管理系列中來(lái)。管理人員要充實(shí)到基層一線，把新錄用大學(xué)生放到基層一線鍛煉2—3年，更新管理人員管理理念，提高管理水平，促進(jìn)稅收管理資源得到合理的配置和利用，更好地適應(yīng)稅收征管的規(guī)律和要求。

（二）建立和完善稅源管理辦法。按照全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)征管工作會(huì)議精神，建立健全稅務(wù)管理員制度。進(jìn)一步強(qiáng)化納稅人戶(hù)籍管理，完善稅務(wù)登記制度，加強(qiáng)清理檢查，減少漏征漏管戶(hù)。進(jìn)一步實(shí)施分類(lèi)管理，對(duì)不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同納稅信用等級(jí)的納稅人采取不同的管理方法。做大做強(qiáng)納稅評(píng)估。充分運(yùn)用各種信息資料，輔之以必要的日常檢查，了解情況，分析企業(yè)銷(xiāo)售（營(yíng)業(yè)）、庫(kù)存、成本、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)、實(shí)現(xiàn)增加值等指標(biāo)與其繳納的增值稅（營(yíng)業(yè)稅）、所得稅的關(guān)系，綜合分析行業(yè)總體稅收狀況和納稅人個(gè)體納稅情況，通過(guò)分析比較，摸清規(guī)律，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。結(jié)合實(shí)際制定行業(yè)平均利潤(rùn)率、平均增值率和各稅種相對(duì)于其稅基的平均稅負(fù)等評(píng)估指標(biāo)，建立科學(xué)、實(shí)用的納稅評(píng)估模型，對(duì)納稅人納稅情況進(jìn)行縱向和橫向比較，分析測(cè)算納稅人實(shí)際納稅與應(yīng)納稅額的差距，評(píng)估納稅申報(bào)的真實(shí)性，增強(qiáng)管理的針對(duì)性。培養(yǎng)稅務(wù)部門(mén)自己的精算師、分析師，加強(qiáng)稅源分析。進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與稅收相關(guān)分析。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，把握發(fā)展趨勢(shì)，有針對(duì)性地采取加強(qiáng)管理的措施。收入分析不僅要關(guān)注稅收收入總量增減變化，更要分析各稅種收入與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的關(guān)系，分析宏觀稅負(fù)和稅收彈性變化原因，對(duì)不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)稅負(fù)水平進(jìn)行橫向和縱向比較，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要深入到企業(yè)層面進(jìn)行納稅評(píng)估，為強(qiáng)化管理提供依據(jù)。

（三）大力推進(jìn)稅源管理的信息化建設(shè)，建立全方位的稅源管理信息網(wǎng)絡(luò)。包括反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀發(fā)展?fàn)顩r的各種數(shù)據(jù)、消息、資料，應(yīng)該及時(shí)掌握國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、稅收政策對(duì)稅源產(chǎn)生的影響；納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)變化情況，全面把握納稅人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、應(yīng)稅收入。開(kāi)發(fā)稅源管理、應(yīng)用的計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)，搭建稅基管理網(wǎng)絡(luò)，系統(tǒng)解決稅基管理信息的采集、分析和傳遞等問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)式”信息儲(chǔ)存，加強(qiáng)稅源分析和納稅評(píng)估，切實(shí)提高稅收征管水平。

開(kāi)發(fā)推廣全國(guó)統(tǒng)一的稅源監(jiān)管軟件。通過(guò)對(duì)已發(fā)生的涉稅行為進(jìn)行監(jiān)督控制，在現(xiàn)有的大量數(shù)據(jù)里面找出異常數(shù)據(jù)。解決稅源監(jiān)控、稅務(wù)執(zhí)法行為監(jiān)控、稅務(wù)稽查行為監(jiān)控等的缺位問(wèn)題。配套征管決策分析系統(tǒng)、稅收預(yù)警系統(tǒng)等輔助軟件。充分應(yīng)用征管軟件數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)申報(bào)數(shù)據(jù)，金稅工程數(shù)據(jù)，對(duì)分布式數(shù)據(jù)進(jìn)行集中查詢(xún)，對(duì)重點(diǎn)稅源戶(hù)的信息進(jìn)行進(jìn)一步挖掘，比對(duì)和分析，使得重點(diǎn)稅源監(jiān)控和管理向更高層次發(fā)展。運(yùn)用征管預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的涉稅事項(xiàng)辦理情況動(dòng)態(tài)提醒。避免納稅人發(fā)生涉稅違法行為。

（四）強(qiáng)化稅法宣傳，優(yōu)化辦稅服務(wù)。對(duì)納稅人要加強(qiáng)稅法宣傳，提高稅法遵從意識(shí)，增強(qiáng)納稅人依法納稅的積極性和主動(dòng)性。實(shí)行規(guī)范的稅法公告制度，采取免費(fèi)發(fā)放稅收資料、召開(kāi)政策會(huì)、送政策上門(mén)等措施，使納稅人及時(shí)了解各項(xiàng)稅收法律法規(guī)和政策。對(duì)納稅人實(shí)行稅務(wù)稽查自查免除處罰的辦法，培養(yǎng)和提高納稅人的自覺(jué)納稅意識(shí)。著力提高稽查的威懾力，提高納稅人不遵從的成本，增大違法風(fēng)險(xiǎn)。在法律上適當(dāng)增加稅務(wù)部門(mén)查案辦案的特許權(quán)，暢通稅務(wù)案件偵查、審判的渠道，提高稅務(wù)案件懲處力度。

稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)，培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)精神。為納稅人人性化服務(wù)，做好集約服務(wù)和分別服務(wù)，“一站式”服務(wù)和個(gè)性服務(wù)。大力推行全程服務(wù)、首問(wèn)責(zé)任制，方便納稅人。進(jìn)一步把文明辦稅“八公開(kāi)”制度落到實(shí)處，大力推行“陽(yáng)光作業(yè)”，杜絕“暗箱操作”，增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法的透明度，為納稅人提供公平、公開(kāi)、公正的稅收環(huán)境，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

（五）實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治稅。在稅源管理上強(qiáng)化與地稅、工商、公安、街道辦的協(xié)作，盡量避免漏征漏管現(xiàn)象的發(fā)生；在納稅申報(bào)和稅款入庫(kù)上，要強(qiáng)化與金融、海關(guān)等部門(mén)的協(xié)作；在稅收稽查上要強(qiáng)化與地稅、審計(jì)、公檢法等部門(mén)的協(xié)作。同時(shí)，通過(guò)建立稅收違法案件舉報(bào)有獎(jiǎng)制度，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的協(xié)稅護(hù)稅積極性，建立“市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級(jí)協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。建立健全考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。把社會(huì)綜合治稅納入年度目標(biāo)管理考核，并作為各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。同時(shí)，積極爭(zhēng)取各級(jí)政府支持，把社會(huì)綜合治稅工作納入政府對(duì)各部門(mén)、各單位綜合考核和領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核的重要內(nèi)容，對(duì)思想重視、工作得力、成效明顯的部門(mén)、單位和個(gè)人，認(rèn)真落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)資金，進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)因工作不力造成稅收流失的，嚴(yán)肅追究有關(guān)單位和直接責(zé)任人的責(zé)任，并與部門(mén)經(jīng)費(fèi)掛鉤。通過(guò)建立健全綜合治稅人員管理、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲制度，進(jìn)一步增強(qiáng)各相關(guān)部門(mén)和單位配合、支持社會(huì)綜合治稅工作的責(zé)任感。

（六）加強(qiáng)社會(huì)信用環(huán)境建設(shè)。建立誠(chéng)信納稅的體系，樹(shù)立信用觀念，把誠(chéng)信納稅作為納稅人的一種無(wú)形的重要資本，將個(gè)人納稅號(hào)與現(xiàn)行身份證號(hào)和銀行信用賬號(hào)、享受社會(huì)保障及社會(huì)管理需要證明個(gè)人，信譽(yù)的資料相結(jié)合，建立終身識(shí)別號(hào)碼，建立個(gè)人完整的終身信息資料，實(shí)現(xiàn)各種信息資源的交換、共享。通過(guò)實(shí)行納稅信用等級(jí)評(píng)定制度，建立失信受罰和誠(chéng)信受益的機(jī)制。對(duì)于稅收信用好的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收管理與服務(wù)方面應(yīng)給予更大的方便。發(fā)揮稅收誠(chéng)信品牌在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活、人際關(guān)系中的作用，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)的誠(chéng)信，為社會(huì)信息化建設(shè)奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)。