見聞法國稅收調(diào)研報告

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不久前，有幸隨總局科研所赴法國學(xué)習(xí)考察。在法國財政部、羅納河口省稅務(wù)局、馬賽大學(xué)歐亞研究所進行了廣泛的學(xué)習(xí)交流，見聞頗豐。

法國是一個中央集權(quán)的單一制國家，也是一個高收入高福利高稅負的國家。法國分為22個大區(qū)96個省，省以下設(shè)市(鎮(zhèn))。全國土地面積約55萬平方公里，相當(dāng)于5個江蘇省。法國人口不足6000萬，比江蘇人口少1000萬。2003年國內(nèi)生產(chǎn)總值達15515億歐元，人均GDP約3．3萬美元，稅務(wù)機關(guān)征收各項稅收6900多億歐元，占GDP比重高達45％左右。

一、“缺位”與“越位”的稅收管理體制

法國國家稅務(wù)局隸屬于法國財政部，下設(shè)9個區(qū)際稅務(wù)代表處，107個省級稅務(wù)局。法國稅務(wù)機構(gòu)的設(shè)置與行政區(qū)劃并不完全一致，如在全國22個大區(qū)中設(shè)立了9個區(qū)際稅務(wù)代表處，在羅訥河口省內(nèi)設(shè)立了兩個省級稅務(wù)局，一個是羅訥河口省稅務(wù)局，一個是在隸屬于羅納河口省的馬賽市設(shè)立了馬賽市稅務(wù)局，直屬國家稅務(wù)局管理。省級稅務(wù)局根據(jù)轄區(qū)范圍大小設(shè)置基層管理機構(gòu)，如：羅訥河口省稅務(wù)局在南部和北部分別設(shè)立了兩個稅務(wù)管理中心。法國沒有地方稅務(wù)局，地方稅由省稅務(wù)局代征，稅款直接人地方庫。法國對各級稅務(wù)機關(guān)實行合同化目標管理，財政部長與國家稅務(wù)局局長、國家稅務(wù)局局長與省稅務(wù)局局長每年都要分別簽訂工作目標合同，并進行績效考核。

法國曾設(shè)立過9個大區(qū)稅務(wù)局，現(xiàn)已全部改為區(qū)際稅務(wù)代表處，作為國家稅務(wù)局派出綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職能是協(xié)助國家稅務(wù)局局長協(xié)調(diào)與省級稅務(wù)局局長的工作目標和工作任務(wù)，區(qū)際稅務(wù)代表對省級稅務(wù)局沒有直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，主要起工作協(xié)調(diào)作用。每個區(qū)際稅務(wù)代表機構(gòu)設(shè)有培訓(xùn)中心、中型企業(yè)監(jiān)督局等有限部門。

在管理納稅人上，法國主要采取分類分級管理的辦法，將納稅人分為兩大類分別進行管理：一類是自然人納稅人，全國約有3000多萬，另一類是公司企業(yè)納稅人，全國約有400多萬。同時根據(jù)納稅人收入規(guī)模大小實行由國家局和省局分級管理。2001年，法國國家稅務(wù)局出于更好地為納稅人服務(wù)、掌握大企業(yè)運作方式、降低稅收成本、保證稅收收入等考慮，專門成立了大型企業(yè)稅務(wù)管理局。凡營業(yè)收入等經(jīng)濟指標達到大型企業(yè)標準的納稅人，一律由國家稅務(wù)局大型企業(yè)稅務(wù)管理局統(tǒng)一管理。據(jù)統(tǒng)計，2002年大型企業(yè)稅務(wù)管理局征收的增值稅占30％，公司所得稅占45％。對中小型企業(yè)，在省級稅務(wù)局設(shè)立專門的中小型企業(yè)稅務(wù)管理局進行專業(yè)化管理。

法國對直接稅的管理，主要是公司所得稅和個人所得稅，并不是完全由國家稅務(wù)局管理，而是由國家稅務(wù)局和國家公共會計局兩個部門共同管理，國家稅務(wù)局主要負責(zé)接受納稅申報、納稅資料稽核，公共會計局主要負責(zé)稅款征收和納稅審計。由于稅務(wù)局的管理“缺位”，國家公共會計局又管不倒位，這一管理體制有不少弊端，據(jù)法國國家稅務(wù)局國際稅務(wù)司主任檢查員羅蘭·阿瑪爾里克先生介紹，這一管理體制即將進行改革，要取消公共會計局的稅收管理職能，統(tǒng)一由稅務(wù)局管理。

法國稅務(wù)局還有一項“越位”的特殊職能，即管理房地產(chǎn)的職能。國家稅務(wù)局設(shè)有房地產(chǎn)事務(wù)管理局，專門負責(zé)管理地籍檔案、管理國有房地產(chǎn)及國有土地、公共財產(chǎn)等工作，省稅務(wù)局也設(shè)有地籍管理處負責(zé)此項工作。顯然，這對加強房地產(chǎn)稅收的管理是非常有益的。

二、沉重林立的稅種布局

法國既是文明古國，又是老牌市場經(jīng)濟國家。經(jīng)過長期的積淀，法國的稅種布局發(fā)展至今已十分復(fù)雜繁瑣。據(jù)介紹，法國現(xiàn)行稅制有100多個稅種，實際能征到稅的有50多種。譬如，法國不僅有房地產(chǎn)稅，由房地產(chǎn)所有者繳納，還有所謂居住稅，由房產(chǎn)占有者或使用者繳納。法國更有世界上已少見的財富稅，凡居住在法國境內(nèi)的居民，所擁有的財產(chǎn)(包括不動產(chǎn)和動產(chǎn))在大約750萬歐元以上的人，每年都得繳納財富稅，財產(chǎn)愈多稅率就愈高。

古往今來，西方經(jīng)濟學(xué)家一直推祟簡化稅制原則，這一思想也廣泛被發(fā)達國家所接受。雖然法國稅種林立，但每個稅種的實體內(nèi)容還是簡單明了的，符合簡化稅制的原則。由此看來，簡化稅制也不能僅僅理解為稅種數(shù)量的多少。

與其他歐洲國家一樣，法國也是實行分稅制財政體制，全部100多個稅種劃分為中央稅和地方稅，中央稅主要稅種是增值稅、個人所得稅和公司所得稅等，地方稅主要稅種是職業(yè)稅、居住稅、房地產(chǎn)稅、注冊稅、印花稅等等。

由于法國奉行稅收平等和“殺貧濟富”的稅收政策，所得稅起征點較高，繳納個人所得稅的家庭只占家庭總數(shù)的51％，而德國這一比例在60％l：2上，美國高達90％以上。并且所得稅采取了高額累進稅率，最高稅率達56．8％，比其它工業(yè)化國家均高。于是，富人與高收入者千方百計用各種手法來減稅、避稅，以至將財富轉(zhuǎn)至國外、自己移居國外等。如位于法國南部的摩納哥王國是歐洲著名的免稅天堂，吸引了許多名流富商的定居。為此，法國政府多年前即于摩納哥簽訂協(xié)議，定居在摩納哥的法國公民仍得向法國政府繳稅。近幾年來不少法國明星名流退而求其次，避居鄰國如瑞士或英國，每年仍可省去百萬以上的稅收。對此，以社會黨為代表的左派勢力，認為高收入、有錢者本應(yīng)多交稅，這是社會互助的基本原則。而以保衛(wèi)共和聯(lián)盟與法國民主聯(lián)盟為代表的右派力量，則認為經(jīng)濟的動力來自企業(yè)與企業(yè)家，只有減輕稅負，讓高收入者樂意留在法國，吸引更多投資者與收入來法國，才能振興經(jīng)濟、減少失業(yè)，使法國更富。

對于稅種的過于繁雜和沉重的稅負，如何進行改革，這也是法國財稅界、理論界和政界人士正在思考的問題。

三、完備嚴謹?shù)亩愂樟⒎ㄖ贫?/p>

法國實行議會制政治體制，立法、行政、司法相互獨立，其稅收立法與其他立法一樣均由國會行使立法權(quán)。由議員、政府、納稅人和各類團體提出的稅收立法議案最終都要得到國會(包括參議院和眾議院)的多數(shù)通過才能成為法律。地方議會只有得到國會的授權(quán)才能制定有關(guān)法規(guī)。

為保持稅收立法的專業(yè)性和權(quán)威性，法國在財政部內(nèi)設(shè)置了專門的稅收政策管理部門，即稅收立法局。該部門在1998年前直屬財政部，1998年后劃歸國家稅務(wù)局管理。其主要職能是充當(dāng)財政部長制定稅務(wù)戰(zhàn)略的顧問、負責(zé)起草稅法草案和解釋性文件、代表政府參與國際稅收合作等。

法國財政部非常重視保持稅收立法與執(zhí)法的一致，防止稅收政策的制訂與執(zhí)行脫節(jié)。稅收法律草案的提出，通常要考慮以下幾個方面的意見：一是稅收行政執(zhí)法方面的意見，分析哪些行政措施需要通過法律來實施；二是實業(yè)界的意見，包括各類企業(yè)、公司、財團的建議；三通過對政府經(jīng)濟政策的分析來提出修改或完善稅法的建議；四是搜收相關(guān)專業(yè)部門的建議。在綜合以上幾個方面意見的基礎(chǔ)上，向財政部長提出修改稅收法律的建議。稅收立法局每年向財政部長提出的各項稅法修正建議措施有150項至200項。

稅收法規(guī)起草頒布須經(jīng)過嚴格的法定程序：首先，稅收立法局在綜合收集各個階層各個部門各種意見基礎(chǔ)上，需要進行分類研究和分析，包括法律專業(yè)分析、預(yù)算影響分析、經(jīng)濟影響分析和實施可行性分析等方面。法律專業(yè)分析主要是合法性分析，即分析是否符合國內(nèi)憲法、歐盟法律和其他有關(guān)程序性法律的規(guī)定；預(yù)算影響分析主要是對財政收支變動的分析；經(jīng)濟影響分析主要是對立法意圖的分析；實施可行性分析主要集中在納稅遵從、管理水平和征稅成本等方面。只有具備合法性、經(jīng)濟性和可行性的政策建議才能向財政部長提出，才有可能上升為法律。財政部長接受稅收立法局提出的稅法修正草案后，通常要召開部際會議進行研究，然后向國務(wù)總理提出，由總理對修正草案作出裁決，反對或贊成，如總理同意，還要送最高行政法院進行立法咨詢。總理在立法咨詢后，再將稅收法律草案提交議會進行審議，議會有各種專門委員會，討論稅法的主要是財政委員會。最后，提交兩院通過，由總統(tǒng)頒布。如果在議會通過后還有異議，還可通過憲法委員會進行裁決。稅法必須在中央政府公報上公布，否則不具法律效力。

稅收立法局有專門部門負責(zé)更新編纂年—度稅收總法典，并且是每年修訂編纂出版一次。稅收總法典收集的稅收法律均為經(jīng)過立法程序的有效文件。財政部門、稅務(wù)部門及其他部門制定的解釋性文件不得編人稅收總法典。他們認為每年修訂出版稅收總法典具有重要作用，可以及時更新集中現(xiàn)行所有稅收法規(guī)，匯集不同方面規(guī)定，易查易讀易懂，方便公眾了解稅法，也方便外國人來法國經(jīng)商投資。

四、稅務(wù)機關(guān)“哥白尼式”的變革

法國稅務(wù)機關(guān)共有82100多人，其中女士占多數(shù)，超過60％。在全部工作人員中，檢查人員約占25％，監(jiān)督人員約占30％，一般人員約占45％。法國對所有稅務(wù)人員實行等級管理，從高到低分為A、B、C三個等級，A為高級、B為主管級、C為執(zhí)行級，各個等級的比例大致為，A級占25％，B級占30％，C級占45％，在每個等級里還分幾個等次，A級以上還有少數(shù)特殊高級人員。個人收入與等級密切相關(guān)，據(jù)了解，C級人員月收入一般在1500至2000歐元，B級人員一般在2500至3000歐元，A級人員至少在3500歐元以上。稅務(wù)機關(guān)的行政經(jīng)費統(tǒng)一由財政部拔付，在稅務(wù)機關(guān)經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)中，人員工薪支出約占80％，裝備支出約15％，信息化支出約4％。

法國非常重視對稅務(wù)人員的培訓(xùn)，他們強調(diào)在改變崗位時培訓(xùn)很重要。在問及法國是如何招錄稅務(wù)人員時，局長先生回答，由法國國家稅務(wù)局統(tǒng)一公開招考錄用，這也是從中國學(xué)來的。新錄用的稅務(wù)人員首先要在國家培訓(xùn)中心(全國有3個)或區(qū)際稅務(wù)代表處的培訓(xùn)中心進行專業(yè)知識培訓(xùn)。根據(jù)錄用人員從事崗位確定培訓(xùn)時間長短，從事檢查員工作要培訓(xùn)8個月左右，一般人員2個月左右。

法國羅訥河口省稅務(wù)局局長熱拉爾·朱貝爾先生介紹，傳統(tǒng)的法國稅務(wù)機關(guān)是一張嚴厲的面孔，是一個監(jiān)督機關(guān)，主要是監(jiān)控查處偷逃稅行為。近五年來，法國稅務(wù)機關(guān)發(fā)生了重大變革，正在由一張面孔向兩張面孔轉(zhuǎn)變，所謂兩張面孔，即稅務(wù)機關(guān)不僅是監(jiān)督機關(guān)，更是服務(wù)機關(guān)。就是要從過去納稅人圍繞稅務(wù)機關(guān)轉(zhuǎn)，納稅人要適應(yīng)稅務(wù)機關(guān)復(fù)雜的程序和規(guī)定，轉(zhuǎn)變?yōu)槎悇?wù)機關(guān)圍繞納稅人轉(zhuǎn)，稅務(wù)機關(guān)要適應(yīng)納稅人的各種需要。他們將這種變革稱之為“哥白尼式的變革”。

他們認為，服務(wù)和監(jiān)督是執(zhí)行稅法的兩大基石，也是稅務(wù)機關(guān)最主要的任務(wù)。強調(diào)服務(wù)的目的，是為了促進納稅人更好地自愿履行納稅義務(wù)，促進稅務(wù)機關(guān)更好地簡化程序，方便納稅人，使納稅人變得主動繳納稅款。加強監(jiān)督的目的，是要通過檢查核查提高納稅人納稅意識，使不申報、不繳稅的納稅人改變態(tài)度，讓所有稅收能公平地分擔(dān)到所有納稅人，從而實現(xiàn)稅法面前人人平等。因此，服務(wù)和監(jiān)督是法國省以下稅務(wù)機關(guān)的兩大職能。對于遵守稅法的納稅人來說，稅務(wù)機關(guān)是服務(wù)機關(guān)，對納稅人要予以鼓勵，簡化程序、優(yōu)化服務(wù)；而對于不遵守稅法的納稅人來說，稅務(wù)機關(guān)更多地表現(xiàn)為監(jiān)督機關(guān)，要監(jiān)督提醒其依法納稅，采取監(jiān)督檢查措施強制其改變納稅態(tài)度。

在分析法國稅務(wù)機關(guān)實現(xiàn)這一變革的原因時，朱貝爾先生講了四點：一是為了使稅收能被普遍地承認和接受；二是經(jīng)濟全球化，資源跨國流動，特別是歐洲一體化，必須使法國稅收能為其他國家民眾所接受；三是法國正在從一個服從型社會向參與型社會轉(zhuǎn)變，公共權(quán)力的民主性、居民整體素質(zhì)的提高，要求稅務(wù)機關(guān)必須改變專制的管理方式，向服務(wù)型機關(guān)轉(zhuǎn)變；四是現(xiàn)代科技的發(fā)展，改變了納稅方式，政治經(jīng)濟因素變化更快，公民要及時了解政府意圖和稅法，稅務(wù)機關(guān)有責(zé)任提供公共服務(wù)，滿足公眾要求。

為實現(xiàn)向服務(wù)型機關(guān)轉(zhuǎn)變，他們采取了三大措施：一是合理調(diào)整稅務(wù)行政管理機構(gòu)，如設(shè)立大型企業(yè)管理局、建立全國統(tǒng)一的稅收數(shù)據(jù)處理中心、撤消大區(qū)稅務(wù)局；二是建立多渠道的溝通機制，增強稅務(wù)機關(guān)的咨詢、輔導(dǎo)、協(xié)調(diào)能力；三是提供高質(zhì)量的納稅服務(wù)，實現(xiàn)一個納稅人與一個稅務(wù)局的對應(yīng)關(guān)系，推行稅務(wù)機關(guān)與納稅人約見制度，提供電子報稅平臺，主要是電話和網(wǎng)絡(luò)，法國國家稅務(wù)局設(shè)有納稅人電話服務(wù)中心，提供24小時一般性問題的電話咨詢服務(wù)，通過法國稅務(wù)網(wǎng)站，納稅人可以從網(wǎng)上下載稅務(wù)機關(guān)要求填報的各種文書報表并進行電子申報，在網(wǎng)上可查閱所有稅收法律法規(guī)，還可查閱自己的稅收檔案。在埃克斯省省稅務(wù)局我們還看到了他們最近推行九項服務(wù)承諾的大幅招貼宣傳畫，其中包括3項合同式便利措施、3項簡易辦稅程序和3項調(diào)解承諾。

五、震懾嚴厲的稅務(wù)監(jiān)督檢查

法國的稅務(wù)監(jiān)督檢查完全建立在納稅人自愿申報納稅基礎(chǔ)之上。法國同樣也是實行多種申報方式，主要是電話申報、網(wǎng)上申報和郵寄申報。目前網(wǎng)上申報率增值稅約為50％，其他稅種約30％。納稅人自愿申報納稅，同時對申報承擔(dān)法律責(zé)任。

法國稅務(wù)監(jiān)督檢查的主要包括調(diào)查、評估、審計和稽查等項工作。稅務(wù)監(jiān)督檢查管轄權(quán)按照納稅人經(jīng)營規(guī)模大小分類確定。國家稅務(wù)局監(jiān)督局負責(zé)監(jiān)督大型企業(yè)和高收入的個人；區(qū)際稅務(wù)代表處監(jiān)督局負責(zé)監(jiān)督中型企業(yè)和較高收入的個人；省稅務(wù)局監(jiān)督局負責(zé)監(jiān)督小型企業(yè)和一般收人的個人。各級監(jiān)督局分行業(yè)設(shè)立稽查大隊。此外，在國家稅務(wù)局、區(qū)際稅務(wù)代表處和省稅務(wù)局還設(shè)有納稅人情報收集機構(gòu)，全國從事稅務(wù)監(jiān)督檢查的人員約占50％左右。

法國的稅務(wù)監(jiān)督檢查主要分為案頭檢查和現(xiàn)場檢查兩種形式。案頭檢查主要是糾正一般性錯誤，檢查發(fā)現(xiàn)偷漏稅的可能性。現(xiàn)場檢查是有選擇的，根據(jù)偷逃稅程度確定監(jiān)督的方式和時限，對輕微的偷稅，進行診斷式監(jiān)督，一般到現(xiàn)場去兩三次，沒有問題就放棄；對有重大偷稅問題的，要進行綜合監(jiān)督檢查，既要對企業(yè)總體經(jīng)營情況進行檢查，又要對企業(yè)負責(zé)人個人納稅情況進行檢查，包括通過電子手段進入企業(yè)會計電腦進行檢查、進入個人銀行帳戶進行檢查等。

法國對偷逃稅的處罰是非常嚴厲的的，如納稅人延期申報，要加收10％的應(yīng)納稅款；稅務(wù)局催報，30天內(nèi)還沒有申報繳稅的，要加收40％的稅款；拒絕稅務(wù)局檢查，多次催報不回應(yīng)，暴力抗稅的，加收150％的稅款。因此，平時看來輕松愉快的法國人，談起查稅之事，無不正襟危坐，因為萬一被查到漏稅，補繳稅事小，從此還要被稅務(wù)局列入黑名單。

在法國，稅收執(zhí)法作為稅務(wù)機關(guān)的一項職能，既受到法律的保護，也受到法律的嚴格約束。稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)官員的執(zhí)法行為涉及納稅人人身自由和財產(chǎn)處置的權(quán)限必須得到法院的許可，在法院的監(jiān)督下實施。

六、相對獨立的稅務(wù)司法體系

法國的法院系統(tǒng)由行政法院和司法法院兩大部分構(gòu)成。這是法國司法體系的一大特色。行政法院與司法法院是并列相對獨立的兩個系統(tǒng)。凡涉及法人、公民與行政機關(guān)的爭議案件主要由行政法院負責(zé)。行政法院系統(tǒng)從上到下由最高行政法院、上訴行政法院和基層行政法院三級構(gòu)成，實行垂直管理。最高行政法院為終審法院，其主要職能是為國會、政府制定法律、法規(guī)提供立法咨詢，對上訴法院的審理案件進行裁決；上訴行政法院為二審法院，其主要職能是對基層行政法院的審理案件進行裁決；基層行政法院為一審法院，主要職能是受理訴訟并作出一審判決。

在法國，絕大多數(shù)涉稅案件都是通過行政法院來解決的，行政法院在稅務(wù)司法保障體系中占有重要地位。如果在審理稅務(wù)爭議案件過程中涉及刑事責(zé)任的追究，行政法院要將有關(guān)刑事部分的審理移交給司法法院處理。行政法院受理的稅務(wù)爭議主要分為兩類：一類是稅基爭議，主要是征稅數(shù)額問題，另一類是征收爭議，主要是應(yīng)不應(yīng)征稅問題。其中稅基爭議占到85％以上。

根據(jù)法國憲法及有關(guān)稅收法律規(guī)定，納稅人享有多方面的權(quán)利，包括知情權(quán)、保密權(quán)、辯解權(quán)、申訴權(quán)、復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)、賠償權(quán)等。納稅人如果對稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法、監(jiān)督行為發(fā)生質(zhì)疑，可以充分行使法律賦予的各項權(quán)利。如果納稅人少繳稅款是無意的，在稅務(wù)爭議處理過程中，納稅人還可以與稅務(wù)機關(guān)進行談判協(xié)商，但只能就稅務(wù)處罰這一部分，并且要達到一定的數(shù)額，屬于法律規(guī)定的稅款部分，則不能協(xié)商談判。納稅人在提起稅務(wù)訴訟之前，通常要先向稅務(wù)部門提出申訴，經(jīng)稅務(wù)部門復(fù)議后不服的，可向行政法院提出訴訟。對稅務(wù)部門做出的補稅決定，納稅人通常還要提供一定數(shù)量的納稅擔(dān)保才具備提起訴訟的權(quán)利。擔(dān)保物可以是不動產(chǎn)，也可以是動產(chǎn)。如果納稅人因某些客觀原因如面臨破產(chǎn)、涉嫌刑事犯罪等，不能提供納稅擔(dān)保的，經(jīng)法院認定后也可以免于提供納稅擔(dān)保。

據(jù)原法國馬賽行政法院院長讓·克羅德·達拉斯先生介紹，在稅務(wù)案件審理中，納稅人勝訴的百分比約為20％，且多為稅務(wù)機關(guān)在執(zhí)法程序上的問題，大部分由稅務(wù)機關(guān)主動撤回。他們對這個百分比是很不滿意的，正在努力改進。