稅源零距離調研報告

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隨著稅收征管改革的不斷推進，以“一窗式”管理和“流程再造、業務重組”為主要特征的新格局已全面的展示在人們的面前。它不僅是作為創新稅收管理的重要舉措，深化改革的一項重要措施，更是稅收管理理念上的一次質的飛躍。

“一窗式”管理和“流程再造、業務重組”是對多少年來我們傳統稅收征收管理的一次深刻變革，是新的經濟形勢和國稅創新、發展的自身需要。“一窗一人一機”，將增值稅的納稅申報，金稅工程的發票認證、抄報稅，全部在一個窗口辦結，并進行“票表的稽核”，體現了科技稅收理念、效率稅收理念、民本稅收理念和服務稅收理念；而“流程再造、業務重組”是根據我們國稅管理工作的實際，將過去稅收管理的事務，組成咨詢—受理—調查—核批—評估—檢查—執行等7個節點的主流程，按照職能導向型向流程導向型重組機構職能，用“點對點”的服務方式切實讓納稅人感到事好辦，事快辦，更加的體現國稅管理“操作規范化、崗責明確化、工作高效化”。在新的征管格局下，如何更有效的防止“淡化責任，疏于管理”現象的發生，本文從如何加強稅源監控管理，實現應稅銷售收入與應征稅金和應征稅金與入庫稅金兩個“零距離”的角度出發，談一點個人粗淺的看法。

一、當前稅源管理工作的現狀

所謂稅源管理簡言之就是指對各稅種稅基的控管，它是做好各項征管工作的基礎。它包括對經濟運行的管理和稅收執法的管理兩個方面。稅收來源于經濟，來源于社會產品價值C+V+M中的國民收入V+M部分，它們又分別構成稅制中不同稅種的稅基。而現代稅收理論中對商品流轉額的課稅稅基又涉及全部的社會產品價值C+V+M，這就意味著必須把全部的經濟活動納入稅源管理的范圍，充分利用現代化的管理手段進行跟蹤監控。但這只是理想的目標。

稅源管理還有另一方面，就是對納稅人的管理。因此，對稅源的管理離不開對創造和擁有財富的納稅人的管理。在現實工作中，由于多種原因，稅源流失，偷稅、漏稅、騙稅、欠稅等影響稅收收入的情況仍較為普遍，具體表現在：

從稅務部門看：

1、由于受管理資源短缺的限制，稅源監控管理乏力，納稅申報質量不高。當前，稅收監控水平低主要表現在以下幾個方面：一是監控網絡不健全。由于稅收信息化網絡建設步伐滯后，國稅與地稅、銀行、工商等部門聯接的全國性信息網絡尚未建立，再加之法人支付單位"多頭開戶"現象普遍和現金結算的大量存在，致使稅務機關通過系統外的信息對納稅人收支狀況、納稅申報真實程度的監控非常有限。二是監控管理不到位。一方面，納稅人的生產、經營、申報、稅負、納稅、稅源等變化情況沒能得到有效監控，申報資料的準確性、真實性和合法性偏低，出現了大量低稅負、零申報、負申報等異常申報。另一方面，沒有充分發揮發票、稅控設備、賬簿等稅收監控手段對納稅人的生產經營情況進行事前和事中的有效監控作用，納稅評估等監控也未完全到位。

2、由于管理的缺位，依法治稅還未能真正落實到位。1996年以來，各級稅務機關逐步建立起了新的稅收征管模式，初步實現了稅收的相對集中征收，實現了稅收管理從“保姆”式管理向按環節管事的根本轉變。但由于新的征管模式取消了專管員管戶制度，使許多地方在建立新的稅收征管模式中出現了稅收管理職責不清，責任不明，稅源管理出現缺位和內部崗位、環節間工作銜接不夠嚴密等問題。主要表現在兩個方面：一是對納稅人經營情況深入了解不夠，稅交多少由企業申報，稅務機關主要從納稅資料上進行分析，無法做到對每一戶納稅人實行稅源監控：二是注重了大戶的管理，而忽視了小戶及個體工商業戶的管理，以致造成漏征漏管增多，稅收流失加大。

3、由于缺乏整體的管理監控機制，管理的效能不能充分的體現。雖然稅收信息化建設取得突破性進展，計算機已廣泛應用于稅收征收、稅務管理、稅務稽查、公文處理等諸多領域。但從總體上看，目前征管基礎信息普遍存在不完善、不準確等情況，稅收征管軟件還難以對征管信息進行集中處理、深加工，信息共享程度低，計算機應用于稅收征管的功能、作用還相當有限。“以計算機網絡為依托”的實質并未被大多數基層稅務部門充分理解。計算機信息資源共享不充分。其次，稅收征管基礎資料不規范、不完善，不能為稅務管理、稅源監控和稅務稽查提供可靠的信息資料。

在從社會和納稅人的角度看：

雖然我們進行廣泛的稅法知識的宣傳和輔導，應該說治稅的環境和納稅人的納稅意識有所提高，但偷逃稅現象仍較為普遍，稅款流失教為嚴重，每年稅務稽查查處的大要案和納稅評功的稅款都有相當大的數額，從一個成面反映稽查和評稅的效果，從另一方面也反映出我們管理上的缺位和企業偷漏稅的嚴重，納稅人不遵從稅法要求，不登記，包括不辦理工商登記和雖然辦理工商登記但不辦理稅務登記。不申報，包括辦理稅務登記后不申報納稅和雖曾申報納稅但因種種原因又中止申報納稅。申報不實，零、負申報居高不下，通過各種辦法少列收入或多列支出，企業財務信息失真，利用所謂的“稅收籌劃”進行虛假的申報。嚴重干擾了稅收秩序的良好運行。

由于上述問題的存在，在新的管理模式下，切實加強稅源監控管理，實現兩個“零距離”非常必要，具有重要而現實的意義。

二、加強稅源監控管理，實現兩個“零距離”的途徑

隨著“一窗式”管理和“流程再造、業務重組”的順利運行，各調查執行分局的一個重要職責就是加強對所轄地區稅源的監控管理，確保應征稅款的及時足額入庫，完成好組織收入任務。

稅源管理包括宏觀稅源管理和微觀稅源管理兩個方面。而各級基層稅務機關的稅源管理主要是對微觀稅源管理。其?管理的內容主要有兩個方面，即行為主體和標的物。稅收政策的執行主體是納稅人，施行的對象是納稅人生產經營的過程及其結果，體現為納稅人的收入或支出，收入是生產行為，支出是消費行為。稅款收入最終是來自納稅人的收入，意味著納稅人的可支配收入的減少，是對納稅人收入的一種轉移，是一種經濟資源或社會財富的轉移。而在現代社會中，稅收具有的內在的調節功能使征稅的對象不只局限于納稅人的收入，還有納稅人的資產、行為等。因此，對稅源的監控就不能只停留在對納稅人的收入上，還要對納稅人的資產、行為實施監控。當然，資產是由收入不斷轉化積累形成的，因此，需要對納稅人進行動態監控。

同時由于基層稅務機關管理缺位，稅源不清、監控不力是其中的一個主要原因。加強稅源管理，可使稅務機關摸清稅源變化狀況，分析稅源的地區分布、行業分布、稅種分布、納稅人分布；抓住稅收管理工作的重點，調整管理的目標，落實責任，有針對性地實施管理，堵塞稅收流失的源頭，從根本上治理收入流失的問題。因此，加強稅源監控管理，實現兩個“零距離”的途徑，應從加強對納稅人管理和稅務機關本身管理兩個方面入手。

（一）以《稅情監控冊》為載體，構建三級稅源監控體系。

以《稅情監控冊》為主要手段的稅情監控是鎮江國稅的特色性工作。稅情監控的重要性，體現在它是流程再造理論落實到具體稅收工作中的重要的理論補充和手段延伸，是對流程再造的一次完善和提高。在目前征管改革剛剛到位的背景下，做好稅情監控工作，加強對稅源的管理，具有很大的作用。對于如何用好這本監控冊，除了在要做到“二個實”，即真實、務實外，重要的是要突出發揮它的作用和價值，真正在落實上發揮監控冊應有的效能。結合我們征管工作的實際，要以《稅情監控冊》為載體，構建稅情監控三級體系，強化稅源監控，使監控工作做到全面監控，突出重點，抓住異常，及時處理。

1、以責任片、責任人實施一級監控，即零距離監控。稅源所依存的經濟基礎和社會環境每天在發生變化，稅源的流動性和可變性大大增強。一級監控是根據所轄地區經濟發展的形勢和特點，對稅源實行全面、細致的監控，其特點是各責任片、責任人掌握自己轄區內納稅人的涉稅信息，由點成面，使全地區稅源監控不留空白，形成最為嚴密的稅情監控。一級監控要求納稅人信息完整、正確、及時。在實現“零距離”一級稅源監控管理方面，要采取了以下四項措施：一是明確崗位責任。對所有的一般納稅人按戶分配到稅源監控管理崗位，并明確和落實監控管理責任。通過把監控管理工作落實到具體人員身上，使基層監控管理崗位的工作變得更加明晰、具體、有效。二是動態管理監控。按照《稅情監控冊》的要求，動態了解掌握納稅人的涉稅信息，重點掌握對稅源變化有影響的各項監控指標。三是監控報告制度。各監控管理人員到企業進行調查了解，取得動態監控數據，進行比對分析，檢驗納稅人申報數據的真實程度，定期寫出《分析報告》。四是深入企業。要求責任片人員，要經常深入到企業相關科室，從總體上掌握企業生產經營情況和相關財務指標；到生產一線去了解生產流程、原材料耗用情況以及實際生產情況；對商業企業，到經營場所了解實際經營項目、經營規模等情況，對其涉稅情況必須“一口清”。

2、以分局為責任人實施二級監控，即關鍵性監控。作為分局一級要對分局所管轄的入庫稅款前30或50位的企業，以及重點個私企業列入分局一級重點稅源檔案庫。明確分局負責人對重點企業的稅源監控，分局領導必須親自掌握。要經常對這些企業實施“管戶制”，對企業生產情況、營銷情況、原材料、產品庫存等情況要了如指掌。對重點企業監控做到位，基本上確保稅情監控總體上到位。對企業采取二級監控中，有助于得到正確性、真實性的信息。這有利于及時摸清收入家底和稅源增減變化情況，據此編制稅收計劃、分析收入增、減變化情況就比較客觀、真實，能符合當地經濟發展的實際，增強稅收計劃編制的科學性，收入分析的真實，從而有效解決以往收入計劃編制、分析過程中的盲目性和機械性，從根本上杜絕“有稅后收”現象的發生。

3、在全局實施三級監控，即督察性監控。一是以重點稅源監控軟件來進行稅收預警。以重點稅源戶的實際銷售等相關財務指標、應征稅款、實際繳納等稅收數據作為監測指標，及時把握全方位重點稅源大戶的生產經營和稅收的變化發展動態。二是對異常申報戶進行納稅評估，通過高平臺系統、金稅工程提取相關數據進行分析，篩選異常數據，確定稅源監控目標，下達監控指令，提出具體的監控意見和上報時限。三是對實施稅務稽查提供案源。

實行三級稅情監控，可以使我們的監控工作有了三個變化：

一是變事后監控為全程監控，采取事前介入，事中管理，事后監督的方法，把監控工作貫穿于企業涉稅行為的始終，變被動為主動，使服務、管理、檢查等各個工作環節緊密銜接，產生聯動，發揮合力，一方面督促納稅人嚴格執行各項規定，依法照章納稅，另一方面稅務機關也能夠及時、準確地掌握企業納稅能力，正確把握稅收發展趨勢，做到底數清楚，情況準確。

二是變時點監控為動態監控，企業的經營信息瞬息多變，按月、按季的時點監控只能反映企業某一階段的經營狀況、納稅信息等，而動態監控則可以反映企業任一時期的相關信息，較時點監控更加靈活、更能夠反映企業的實際情況。

三是變表層監控為深層監控，從以往的單純掌握重點稅源戶基礎信息、納稅數據等情況，轉變到建立在納稅能力評估、行業綜合水平評估基礎上的指標監控。

（二）以現代稅收征管體系為依托，建立有效的稅源監控網絡

稅源監控是現代稅收征管體系功能的體現和作用對象，而征管從收入角度看是掌握稅源、把稅收從潛在狀態轉化為實際入庫稅收的管理過程。在其他條件一定的情況下，稅收征收管理對稅收的基本方面具有決定性影響，也是稅務部門內部唯一可以控制的方面。

隨著稅收信息化建設的不斷推進，計算機網絡建設基本到位，江蘇征管信息系統、金稅二期工程、稅收信息集中等都已經穩步運行，以現代稅收征管體系為依托，建立有效的稅源監控網絡，實行對稅源進行立體監控的條件已經具備。

1、建立稅收預警系統，研究微觀稅源控制方法。

為了建立現代稅收征收管理體系、有效地監控稅源，應該在全面估算各地區納稅能力，制定征收率控制目標的基礎上，建立稅收預警系統，研究微觀稅源控制方法。一是開發設計出稅源管理信息管理軟件，建立縱向可與各級稅務部門聯系的征管數據庫，橫向可與各部門、重點行業、重點企業互相交流的反映市場動態的數據庫，并科學地將這些信息分類、解釋、分析，對相關指標超過設定值的地區、行業、企業及時給予“報警”，充分發揮“團隊”管理稅源的效應，以便稅源管理者比較及時、直觀的了解所轄地區的稅源變化發展的動態情況。二是建立異常申報的預警系統，這樣可以使管理責任人根據日常管理情況和納稅人自查情況，把異常申報納稅人列為重點管理對象，加強巡查力度，嚴密監控其發票使用、庫存、銷售情況，發現問題及時反饋。同時，納稅評估人員可根據稅源管理責任人的監控情況，確定評估重點，找出管理漏洞，制定管理措施。從而使增值稅一般納稅人和小規模納稅人的零、負、低申報現象得到有效遏制。三是建立稅款征收入庫預警系統，通過對已申報稅款的開票、解繳、入庫實現全過程的監控，使日常管理人員及時掌握企業未申報、已開票未入庫、在途稅款等，以實現應征與入庫的“零距離”。

2、發揮“票表比對”效能，實行雙向監控體系。

要實現稅源管理信息由利用單一的納稅申報信息向利用綜合信息轉變。金稅二期工程較好得做到了對增值稅發票的“防偽”工作，企業開具發票的信息全部集中在系統中，“一窗式”的管理不僅方便納稅人申報、報稅、認證的便捷，更重要的是對企業的申報信息和金稅工程抄、報稅的信息可以及時的比對，實行有效的“票表稽核”。從而加強對企業納稅申報信息的監控力度。對兩者信息不符的要及時查明原因，并作為納稅評估和稅務稽查的重點，從而保證稅款的及時足額入庫。

3、加快“稅銀庫”聯網步伐，實現多渠道監控。

“以計算機網絡為依托”并不意味著只依靠稅務部門自身的計算機網絡，而應“借水行船”。有必要在統一規范的前提下，抓緊研究制定和完善稅收信息的法律法規，以保證稅務機關獲得真實可靠的數據資料和聯網后所建立的制度具有法律效力。如對稅銀庫一體化上，要加快聯網的步伐，同時，在聯網的方式上要通盤考慮，不要單兵作戰，各自為政。在此基礎上實現稅收信息與金融、海關、外匯管理、工商管理以及千家萬戶的企業等各種信息資源的充分和自動交換，提高稅收信息的社會化程度。借助社會網絡及銀行、電信等部門的計算機系統優勢，分別進行網上申報納稅、銀行網點申報納稅、電話申報納稅等，使納稅人繳稅難的問題得以解決。在目前納稅人資金流難以有效控管、貨物流僅靠納稅人自行申報信息又難以掌握真實情況的情況下，只有把納稅人放到行業和產業鏈中，全方位采集其貨物流和部分資金流信息，包括企業自身提供的信息（企業基礎信息和納稅申報信息）、行業信息、產業鏈信息，以及從行業主管部門、工商、銀行、技術監督、海關、統計、審計等職能部門獲得的第三方信息，緩解征納雙方信息不對稱問題。通過將這些外部信息與企業的納稅申報信息、一窗式管理信息相比對，從而加強對企業納稅申報信息的監控力度。

（三）加強稅源管理基礎建設，建立健全規范的管理體系

完整的稅收收入管理體系是一個具有內在邏輯性的嚴密的整體。稅收收入管理體系不是簡單地以組織收人為中心，而是從經濟與稅收的內在關系出發，利用稅收收入預測技術和納稅能力估算結果，制定科學的稅收收入計劃，利用現代稅制、征管體制和綜合考核體系，實現稅收的宏觀調節職能，同時獲得稅收收入最優化。

一是要建立稅收收入預測體系。稅收收入預測體系技術在現代已經非常成熟，尤其是依靠計算機可以很容易地處理大型預測模型。對于稅收收入預測應建立一套大型動態組合模型。這個組合模型應包括決定稅收收入的四類因素：經濟因素、稅政因素、征管能力因素和征稅環境因素。預測目標應包括總目標、分稅目標、分地區目標、分行業目標以及動態目標等。

二是要建立稅收收入分析體系。對于月度、季度、年度稅收收入情況分析，主要是針對本期的收入情況分析收入的特點，收入增、減的主客觀原因，完成收入所采取的措施。其分析的基礎信息應該是?《稅情監控冊》以及征管信息系統中的基礎信息，而不是憑空捏造，靠個人的主觀臆斷。

三是以落實“五清”完善“五責”為基礎，形成稅情監控的責任體系。??市場經濟社會最需要“理性精神”，人們必須依靠“理性”思維研究制度建設。提高稅源管理現代技術手段的應用水平，取決于技術和管理兩個方面，二者相輔相成，缺一不可。而在具備了一定技術手段的前提下，管理就是決定的因素?？茖W嚴格、合理合法的管理，可以創造條件，改變環境，提高素質，培養人才。強化稅源管理就應該建立一套科學合理、嚴密有效的規章制度。

（四）建立社會信用體系框架下的誠信納稅機制，健全稅情監控的法律規范。

稅收管理必須有完善的法律作保障，必須賦予稅務機關相應的權力。除正常的管理權和檢查權之外，稅務機關還應有對企業開設賬戶、資金往來、對外投資等的知情權，要從立法上賦予銀行等金融部門一定的義務，這也是新經濟時代電子商務快速發展的必然要求。由于網上支付越來越多，必須通過立法形式明確銀行和其他金融機構向稅務部門定期提供納稅人開立賬戶、資金流動等信息。銀行部門要加強對納稅人開戶的管理和現金使用的管理，嚴格執行銀行法、現金使用管理辦法等金融法規制度，嚴格限制現金交易的額度，超過一定金額的現金提取要問明用途，及時報告稅務部門。否則，追究銀行部門主管人員和當事人的責任。

建立工商、地稅、國稅等部門的聯合信息交換、同步受理登記等制度，明確工商行政管理部門地稅部門、國稅部門相互傳遞信息的具體義務和責任。工商部門在辦理開業登記時，應先查閱稅務部門對開業申請人以前的納稅資信評估信息，看是否有不良記錄，對有不良納稅記錄者不予以登記，直至其履行完應納稅義務為止，從法律上使有不良記錄者在社會上逐漸無立足之地，從而加大違法者的社會成本。

同時，盡快制定有關信用體系建設方面的法律制度，如制定聯合誠信法、信息披露法、信用管理法、個人財產申報制度等，使對企業和個人的信用信息收集有一個法律的依據，以改變目前在建立社會信用體系無法可依的狀況。

總之，以“一窗式”管理和“流程再造、業務重組”為主要特征的新格局下，加強稅源監控管理，實現兩個“零距離”，重點要研究一套以稅法為依據、以優化管理為目標、以信息化為依托，從可行性分析、決策、實施到效果評估、信息反饋、服務監督、責任追究，法律規范等貫穿稅源監控管理全過程的稅收工作規范和稅收服務規范，形成稅源監控管理的標準化管理。