稅收管理調研報告

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從理論上看，稅收計劃與依法治稅是一對矛盾統一體。一方面，稅收計劃是通過一定的預測和分配方法，由上而下下達一定時期的收入目標，確保稅收收入達到一定規模的一種稅收收入管理方法。而依法治稅體現在組織收入工作中，就是嚴格按照稅收法律、法規的規定，依法征收，應收盡收，確保國家的稅收收入及時足額入庫。因此，從組織稅收收入、確保收入規模的目的來看，兩者是一致的。但是另一方面，稅收計劃源于計劃經濟體制，體現的是行政意志和安排，具有指令性和相對固定性特征。而依法治稅則以法治為核心，體現公開、公平、公正的原則，與市場經濟和法治社會相適應。從這點上看，兩者又具有不相融性。隨著社會主義市場經濟的深入發展，社會法治化程度的不斷提高，以及稅收管理水平的全面提升，在組織收入的工作實踐中，稅收計劃與依法治稅的矛盾愈來愈突出，甚至已經達到十分尖銳，難以協調的程度。認真研究實施稅收計劃管理改革，促進依法治稅的深入推進，顯得非常必要，也非常迫切。

一、關于幾個相關問題的分析

（一）稅收計劃對依法治稅的影響分析

**年稅制改革以來，特別是近年來，我國稅收收入快速增長，**年連續5年保持平均增收1000億元以上，2000開始又躍上連續3年平均增收2000億元的新臺階，累計完成稅收收入64000多億元，每年都超額完成稅收計劃任務。與此同時，依法治稅也得到全面推進，征納雙方的依法治稅意識，稅務機關的依法行政水平都得到根本轉變。應該說，稅收計劃在保障國家預算收入的同時，對于促進依法治稅的推進和深化發揮了積極作用。長期以來，由于受稅法不完善、征管體制不健全、稅務人員自身素質不高等內在因素的制約，以及公民納稅意識不強、地方保護主義嚴重等外在環境的影響，稅務機關依法治稅既存在較大難度，也缺乏應有動力。而稅收計劃作為一種行政責任制的管理方式，通過確定一定時期的收入任務和目標，有效調動了各級稅務機關依法組織收入的積極性。為了完成收入任務，各級稅務部門認真貫徹“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的方針，不斷強化征管措施，加大稅收執法力度，大力整頓和規范稅收秩序，稅收法治環境明顯好轉。

但是收入計劃管理也對依法治稅產生了不利影響。在收入計劃管理體制下，各級稅務機關的收入觀念普遍很強，常常根據收入計劃完成情況決定多征或少征。于是出現在收入好的時期或地方有稅不收，放寬減免，執法偏松，對偷逃稅睜一只眼閉一只眼的現象；而收入形勢不好的時期或地方則挖地三尺，嚴罰，甚至出現“過頭稅”、寅征卯糧、亂征亂罰的情況。為了完成計劃任務，稅務機關人為調節收入進度，以均衡入庫的方式組織收入的現象也大量存在。即用全年計劃數除以12個月，得出每個月8.33%的平均進度，以此去套整個經濟運行速度，無形之中又進一步加劇了稅收計劃與依法治稅的矛盾。

由此可見，稅收計劃管理既可能從宏觀和微觀上對依法治稅產生積極有效的引導，也可能產生巨大的阻礙和制約。實施稅收計劃管理改革，真正建立促進依法治稅的收入計劃管理機制，對于緩解兩者的矛盾至關重要。

（二）影響稅收收入的主要因素分析

稅收收入由經濟、政策、征管三大因素決定。據權威部門**—2001年稅收收入對GDP數據的回歸分析（見表1）顯示，稅收收入對GDP的彈性系數平均為1.5314，即GDP每增長1%，稅收收入增長1.5314%，其中1998—2001年則分別達到2.01、2.29、2.70。而同理計算出的1978—1993年稅收收入對GDP的相關系數為1.016，稅收增長速度基本與GDP增長速度同步。因此，稅收增長與經濟增長呈正相關關系，在加強征管與政策因素的作用下，稅收增長略快于經濟增長。

再據對1998—2001年稅收收入增收的具體量化分析，總的看，四年間在7083億元的增收額中，經濟、政策和征管三因素分別占3908億元、1362億元和1813億元，增收額中有55.2%來自經濟發展，19.2%來自政策及特殊因素，還有25.6%來自加強征管（見表2）。各年三因素所占比重依次為：“3、2、5“、“7、0、3”、“7、2、1”，以及“5、2.5、2.5”。

經過以上分析可以得出三個基本結論：一是經濟增長是稅收增收的決定性因素，經濟增長是稅收增收的基礎；二是政策因素對稅收增收作用明顯，但具有波動性。1999年政策性增收為零；三是征管因素是促進稅收增收的重要方面，特別是近幾年尤為突出。因此，在對稅收計劃增長幅度、稅收計劃規模進行測算時，必須綜合考慮經濟、政策、征管三方面因素，盡可能使下達的收入計劃與實際可能達到的收入規模協同一致，從收入計劃目標的量化要求上為依法征收、應收盡收創造條件。

稅收征管的根本任務就是貫徹落實稅法，征管的過程實際上就是依法治稅的過程，征管的水平和力度代表著依法治稅的程度。從這個角度看，征管對稅收收入的影響也可看作依法治稅對收入的影響。

組織收入工作中，“征收率”即稅收收入與應征稅收的比值是衡量征管力度和依法征收、應收盡收程度的重要指標，征收率愈高，表明征管力度愈大，依法治稅的程度愈高。從微觀上看，征收率是實際收入數與納稅申報表中應納稅額之比，即通常所說的入庫率；但從宏觀上看，征收率是通過納稅能力估算的方法，運用宏觀經濟指標與稅收收入的內在聯系，測算出的實際收入數與潛在稅收能力的比值。征收率的提高具有明顯的階段性，有快速上升期、慢升期和平穩零增長期。在快速上升期，依法治稅是促進稅收增收的重要因素之一；在慢升期，依法治稅是維持稅收總水平，使經濟因素、政策因素轉化為實際稅收的重要保障，但本身已不是增收的重要因素之一；進入平穩零增長階段，依法治稅已不再是增收因素。因此，征收率的變動直接對稅收總量和增量產生影響，且只有征收率提高時，依法治稅對收入增量的影響才能體現出來。

征收率的高低一般與生產率水平相適應，從各國征收率水平的分析來看，目前，發達國家一般在80%以上，美國最高為90%，發展中國家一般在70%左右。就我國征收率狀況而言，1998年整體稅收征收率為55%左右，至2001年已達到71%左右，考慮還有因政策性減免留于企業的稅收，我國的征收率應在75%左右，略高于發展中國家的平均水平。可見，新稅制實施以來，特別是1998年以來，隨著依法治稅的全面推進，征管水平的不斷提高，我國的征收率已渡過了快速上升期，雖然仍存在增長的空間，但增長速度將比較緩慢。

從短期來看，強化依法治稅確實可以在促進收入增長中發揮重要作用。但從長期來看，強化依法治稅對維持稅收收入規模意義重大，但對收入增長的影響將會愈來愈小，在稅收政策相對穩定的情況下，收入增長將逐步趨向依靠經濟因素。因此，在制定稅收計劃時，必須充分考慮當前我國征收率的實際水平，對依法治稅促進稅收增收的程度有一個客觀的認識，以合理確定收入增長幅度。同時，在收入計劃管理工作中，要將堅持依法治稅作為確保稅收收入規模的根本手段，而逐步淡化收入計劃這一行政目標。

二、當前稅收計劃管理中制約依法治稅的主要因素分析

有不少同志認為，要解決稅收計劃與依法治稅的矛盾，就必須盡快取消收入計劃管理。但無論是從我國依法治稅的現狀，還是從政府宏觀調控的財力需求看，現階段稅收計劃管理仍有其存在的空間和必要。稅收計劃與依法治稅之所以難以同步協調，根本原因還在于沒有真正建立起有利于促進依法治稅的稅收計劃管理機制。稅收計劃管理可以分為兩個層次，一是對稅收宏觀計劃的測算和制定，以及稅收計劃核算體制的建立；二是稅收計劃在微觀領域的具體落實。這里僅就微觀方面存在問題作進一步分析和探討。

（一）稅收計劃分配方式不合理

1.“以支定收”、“基數遞增”的分配方法不合理。每年國家下達的收入計劃任務都以國家和地方政府所需支出為基礎，以上年實際完成數為基數，然后確定一定的增長比例，以此作為當年的稅收計劃任務分配數。稅收計劃一旦下達，各級稅務機關必須保證完成。實踐證明，這種方法缺乏科學合理性，有悖依法治稅的原則。一方面，由于稅收計劃按一定的基數遞增比例層層下達，沒有充分考慮各級稅務機關所在地的實際經濟稅源狀況，難以體現地區間的經濟發展差異，往往出現計劃分配在地區間的畸輕畸重。基層稅務機關常常為稅收任務的多少、任務的合理與否爭執不休，形成“爭執稅”現象。另一方面，按照現行的計劃分配方法，上年完成越多，意味著下一年的任務越重，實際是“鞭打快牛”，極易挫傷基層稅務機關組織收入的積極性，一些地方為了減輕以后年度的任務壓力，甚至出現有稅不收的現象。

2.層層分配下達的方式不合理。目前，稅收計劃一般層層分配下達至省轄市局、縣局，直至基層分局。為了確保收入任務的完成，有的甚至落實到分局內的科（所）以至個人。這種將具有一定宏觀特征的稅收計劃下達到微觀基層單位，甚至個人的做法實不可取。由于微觀經濟主體經濟活動紛繁復雜，對每個納稅人進行準確的稅收預測幾乎不可能。而在一個較小的地域內，納稅戶數有限，個別納稅戶的經營變化都可能對整體稅收收入帶來很大影響，這就使相對固定的稅收計劃任務與變化不定的經濟稅源難以契合，從而對依法治稅產生更為直接的負面影響。

3.地方政府根據地方財政支出的需要層層加碼。一些地方政府每年都要在稅務系統內部下達的年度收入計劃基礎上，再追加一塊任務指標。

（二）收入計劃考核機制不夠科學完善

1.收入計劃完成情況仍是考核稅收工作的重要標準。長期以來，各級稅務機關比較普遍地以行政手段實施稅收計劃管理，將是否完成上級下達的收入任務作為衡量稅收工作好壞的主要標準和指標。如納入目標管理、簽定責任狀、實行稅收任務“一票否決制”等等，這些手段都比依法治稅思想的落實具體得多，考核硬性得多，管用得多。而地方政府在地方各級的爭先創優評比中，也對是否完成收入任務實行一票否決制，給稅務機關依法治稅造成很大壓力。

2.征管質量考核尚未真正引入收入考核機制。盡管國家稅務總局已將稅收收入完成情況、稅收與經濟相關度、征管質量考核作為考核組織收入工作的三個重要方面，并明確了具體的考核指標，使征管質量考核在收入考核中的地位和作用得到確立。但從實踐情況看，各地雖然都實施了征管質量考核，并進一步豐富細化了考核的標準和要求，但不少地區在很大程度上還只是作為強化日常征管的手段，而未真正作為考核收入計劃的重要標準，對征管質量考核的重視程度和考核力度常常視收入任務完成的好壞而定。

3.征管質量考核本身具有局限性。

（1）征管質量考核只是相對于申報稅源而言，指標達標體現的是狹義上的依法征收、應收盡收。征管質量指標達標只是相對于納稅人自覺申報稅源而言的應收盡收。而事實上，由于地下經濟、征納信息不對稱，以及偷逃稅等情況的客觀存在，稅收實際能力與納稅人自行申報的稅收收入的差距盡管難以準確統計，但確是不容否認的，僅僅憑借征管質量指標衡量是否依法征收、應收盡收是片面的、不切實際的。帶來的直接后果就是，稅源充足的地區和時段，可以征管質量指標達標作為稅已收足的擋箭牌，而稅源偏緊的地區和時段則也可以此作為完不成收入任務的借口，而征管的深度和力度卻在一定程度上被忽視。

（2）征管質量考核比較注重征管質量的結果，但卻難以全面反映依法征收的過程。認真分析不難發現，依法征收、應收盡收所要求的并不僅僅是征管質量的結果，同時也包含規范執法的過程。而征管質量考核比較注重考核指標在數量上是否達標，對執法程序是否規范、執法手段是否到位等執法過程則關注不夠。因此，僅憑對征管質量的考核并不足以證實依法征收、應收盡收的程度。雖然基層已在稅收執法崗責體系的實踐應用和工作流程的設定中對依法征收作了具體要求，但在突出與征管質量考核的結合方面考慮不夠，還不夠系統和成熟。

（3）考核以計算機獲取的指標為主，對征管基礎質量的體現不夠。隨著信息化程度的提高，各類征管質量指標都由計算機自動生成，各級稅務機關可以從計算機中直接獲取，考核效率雖然提高了，但征管基礎管理如何卻常常被忽視。如日常的基礎資料管理、發票特別是普通發票管理、非正常戶管理、注銷戶管理、責任區管理等基礎管理，因缺乏實地考核而又不是征管質量考核的硬指標而往往得不到足夠重視，甚至有被弱化的傾向。這一問題在對基層分局的目標管理考核中反映比較突出，有的征管質量指標比較高的單位征管基礎工作卻常常經不起檢查。征管基礎不扎實已成為制約征管質量實現進一步跨越的一個重要障礙。

三、關于稅收計劃管理改革的幾點建議

（一）切實轉變稅收管理理念，真正由收入任務型向依法治稅型轉化

現代市場經濟是法治經濟，依法行事是基本準則，也是對包括稅務管理在內的社會公共管理的基本要求。由于我國現行的稅務管理是在原計劃經濟向市場經濟轉軌過程中形成的，不適應市場經濟發展要求和方向的局限性比較明顯，主要特點就是收入任務型突出。**年以后，雖然稅務系統內部逐步建立了執法檢查制度和執法責任制度，加強了對稅收執法的檢查和監督，但稅務管理還未從根本上轉變到以執行稅法為中心的環節上來。要真正確立依法治稅在稅收工作中的核心地位，改變長期以來形成的稅務管理收入任務型特征，就必須從根本上轉變稅收管理理念，堅持依法治稅為本，真正將依法治稅作為衡量稅收工作績效的核心標準和實現稅收各項職能的核心途徑，用是否堅持依法治稅來考核和評價稅收工作的優劣。而實際上，稅務機關也只有抓好了依法治稅，使納稅人自覺依法納稅，稅務機關依法征收，稅收收入才能達到及時足額入庫，實現應收盡收，也才能更好地促進收入任務的完成。

（二）將收入預測考核引入稅收計劃管理，增強收入計劃制定的科學性

收入計劃是否與實際稅源相適應，是稅收計劃能否與依法治稅契合的前提和基礎。收入計劃只有與經濟規模、經濟增長速度、經濟效益狀況相適應，才能與依法征收取得的收入保持數量、結構、方向的一致性，這就要求稅收計劃的制定必須建立在對經濟稅源充分了解和掌握的基礎上。可考慮逐步建立自下而上的收入預測考核機制，基層稅務機關的預測主要基于對具體稅源的掌握，而上級稅務機關的預測則依據重點稅源情況，主要側重于宏觀經濟指標的分析運用。要將從基層稅務機關開始上報的收入預測數，既作為制定稅收計劃的依據，也作為考核工作質量的重要指標，通過收入預測把稅收計劃與實際征管緊密結合起來，促使各級稅務機關尤其是基層稅務機關加強稅源管理。

（三）強化征管質量考核，建立依法征收、應收盡收的收入考核機制

要逐步弱化收入計劃的指令性，強化收入計劃的指導性，將征管質量考核作為衡量收入計劃完成情況的重要手段。為了有效解決傳統稅收計劃管理方式與依法征收在實際工作中的矛盾，江蘇省南通市國稅局自1998年以來積極探索實施稅收計劃管理改革。市、縣局對所屬分局不再下達指令性計劃，只下達指導性計劃，對計劃任務完成情況的評定以準期申報率、當期稅款入庫率、清欠率、查補稅款處罰率等多項征管質量指標的考核為主。即使完成了計劃任務，但征管質量指標沒有達到要求的，仍視同未完成任務；沒有完成計劃任務，但征管質量指標達到要求的，視同完成計劃。幾年來的改革實踐已取得明顯效果。

（四）進一步完善征管質量考核

要將征管質量考核作為衡量組織收入工作的重要標準，使基層稅務機關日常征管的重心由完成收入任務向強化征管質量轉移，就必須進一步完善征管質量考核機制，使其在引導和促進基層稅務機關加強稅收征管，提高依法行政水平，優化依法治稅環境的同時，更好地完成收入計劃任務。

1.考核的內容上，應逐步從申報稅源向潛在稅源延伸。征管質量考核一般以“七率”考核為主，而申報率、入庫率又尤其被重點關注。但客觀地說，申報率、入庫率的高低并不完全由稅務機關的征管力度所決定，很大程度上還受納稅人稅收遵從度的影響。在征管質量考核的最初時期，強調申報率、入庫率的達標確實在促進稅務機關依法征收，納稅人自覺申報納稅上效果明顯。但當這種氛圍已基本形成并日趨鞏固后，則難以繼續產生遞增性效果，相反會因牽制稅務機關的過多精力而削弱管理的深度和有效性。當然，申報率、入庫率仍需要考核，但應充分考慮征納雙方的職責確定一個合理標準，應在確保催繳率、催報率的基礎上，加大對處罰率、滯納金加收率等指標的考核力度，以促進少數不遵從納稅人主動申報納稅。同時，要將考核的重點逐步由申報稅源向潛在稅源或隱蔽稅源延伸，以強化考核的深度和效果，可考慮將納稅評估質量指標、稅源調查和預測準確性指標、征管信息管理指標等引入考核之中。

2.考核的形式上，應從單純的指標考核向基礎管理質量考核延伸。征管質量指標只是對基層稅務機關依法征收、應收盡收情況的量化考核標準，是對征管質量狀況的量化評價。就征管整體狀況而言，有許多工作特別是征管基礎工作很難用具體的量化指標衡量，而征管基礎管理在日常征管中卻占有重要地位，基礎管理質量如何直接關系到征管質量考核的實際效果，直接影響到征管質量指標的真實和準確程度。因此，上級稅務機關對下級稅務機關在實施征管質量考核時，也應注重對征管基礎工作的檢查，將計算機考核與實地手工考核適當結合，引導基層將征管質量指標達標與征管基礎達標擺上同等重要的位置，真正將征管質量的高指標建立在扎實的征管基礎之上，以切實提高征管整體水平。

3.考核的方法上，應從對征管質量結果的考核向征管過程考核延伸。要真正建立依法治稅型的稅務管理，就必須將規范執法的要求貫穿到稅務管理的全過程。因此，要實現依法征收、應收盡收僅僅依靠征管質量指標的考核顯然是不夠的，應將征管質量考核與稅收執法考核有機結合，相輔相成，逐步建立一套以全面執行稅法為中心的考核體系。

4.進一步健全和完善征管質量考核的監控反饋體系。要充分發揮征管質量考核在收入計劃管理中的重要作用，建立一套功能良好，直通管理層的監控反饋系統，對征管質量進行動態監控和評估成為一項不可或缺的工作。一方面，要建立比較穩定的信息管理系統。應在進一步完善征管質量考核軟件自身功能，增強數據讀取和結果歸集匯總能力的同時，對征管信息系統的功能特別是全面提供征管質量考核所需的各項數據信息的功能上有所增強，同時加強征管信息的日常管理和維護，確保為考核提供及時準確的數據信息。另一方面，要按期對征管質量考核結果進行評析。應建立逐級向上級機關報告征管質量情況的制度。