常任制工作報告

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黨的**大報告指出：“黨內民主是黨的生命”。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》進一步指出：“擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點”，“積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式”。這為我們進一步推行黨的代表大會常任制，發展黨內民主提供了理論依據，指明了工作方向。為加強鎮黨代會常任制工作研究，我們成立了課題組，進行資料調研、座談調研、問卷調研，對黨代會常任制進行了歷史考察，回顧總結了金壇市試行鎮黨代會常任制一年來的工作，與試行鎮黨代會常任制的其他地方進行了對比分析，制定了《金壇市鎮黨代會常任制實施細則》。

一、黨代會常任制的歷史考察

建國初期，黨對定期召開和開好代表大會的問題就給予了空前的重視，并積極探索社會主義建設時期，即黨處于執政地位和在和平環境中的黨的代表大會制度建設的新路子，在探索中逐步提出了實行黨的代表大會常任制的有關思想。**年4月28日，同志在中共中央政治局擴大會議上的總結講話中提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。”“有了常任代表制度，每年就非開會不可”。黨的“八大”把黨代表大會常任制寫入了黨章。在黨的“八大”以后，中央和各級黨委及其組織部門，積極貫徹黨的“八大”的決議，努力實行黨的代表大會常任制。**年11月，中央又做出了《關于黨的第八次全國代表大會以前召開的地方各級黨的代表大會實行常任制問題的規定》，**年10月，中央又做出了《關于黨的地方各級代表大會代表名額和代表改選、補選問題的規定》。當時全國各省、市、自治區一級黨的代表大會（除西藏外）和1500個左右的縣（自治縣、市）從這屆起都實行了常任制。后來由于國內外形勢的急劇變化，加上黨內個人崇拜現象的遂漸滋長和黨內的民主生活不正常，兼之對如何實施代表大會常任制等問題還缺乏足夠的認識和經驗，因此，黨的代表大會常任制后來沒有很好地堅持下去，直到黨的**大才重新提出。

從歷史回顧中我們可以看出，黨的八大提出實行黨的代表大會常任制，并不是一時憑空想象出來的，而是黨中央針對奪取政權以后，根據黨所面臨的新任務和黨的建設面臨的新情況，為了加強黨內的民主制度建設而逐步認識并提出來的。鄧小平同志指出：“我們需要實行黨的內部的監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監督。無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風。”鄧小平同志進一步指出：“國家和黨的狀況的巨大變化，對黨和黨員已經提出了更高的要求，八大黨章草案，就是根據這些新的情況和新的要求而對原有黨章作了適當修改的。”由此可見，黨的“八大”所提出的代表大會常任制的思想，對新時期加強黨的代表大會制度的建設具有重要的指導意義和思想啟迪作用。

二、金壇市試行鎮黨代會常任制的基本情況

為認真貫徹黨的**大精神，堅持和完善黨的代表大會制度，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，加強黨內民主制度建設，2004年，我市作為全省12家黨代會常任制試點單位之一，以發展黨內民主、轉變黨委決策方式為出發點，以發揮黨代表參政、監督、議事作用為核心，以密切黨群關系，增強黨組織凝聚力、吸引力和戰斗力為重點，通過深入的調查研究和廣泛征求意見，在上級組織部門的指導下，首先在15個鎮試行黨代會常任制，并根據《中國共產黨章程》和有關文件規定，結合我市實際制定了實施細則。

1、主要做法

（1）健全機構，加強領導

市委組織部成立了鎮黨代會代表常任制工作聯絡組，抽調了政治素質好、業務技能精、責任意識強的人員組成辦公室，聯絡組定期召開專題會議，加強與各鎮的聯系，進行政策指導，為推行黨代表常任制試點工作提供有力的組織保證。各鎮專門成立了以黨委書記任組長，鎮長、分管組織工作的副書記為副組長，黨委委員和相關部門負責人為成員的“黨代表常任制”工作領導小組，研究制定本鎮黨代表活動計劃和具體實施方案，調查了解制度落實情況，及時解決常任制實施過程中的實際問題。各黨支部積極主動協調好與鎮黨代表的關系，為黨代表行使職責提供方便，承辦具體日常事務。

（2）制定方案，明確思路

在方案的制定上，我市本著試點就要勇于創新、大膽探索的原則，由各黨委結合實際自行制定，沒有作統一的要求和規范。各鎮在制定具體的工作方案時，做到了“三個結合”，即在堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和**大精神為指導的前提下，吸取外地經驗與自身實際相結合，借鑒人大、政協工作經驗與黨的建設實踐相結合，解決現實存在問題與建立長效機制相結合，形成了具有較強針對性、實踐性和可操作性的實施方案，明確了試行黨代表常任制的指導思想、基本原則、目標任務、工作制度及保障措施。

（3）突出主體，選好代表

選好代表是實行黨代會常任制的前提和基礎。為把好代表選舉質量關，我市根據《中國共產黨章程》和《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》的有關規定，在各鎮全部采取“三薦兩評一選”（即個人自薦、黨員推薦、黨組織推薦產生初步候選人，黨員、群眾評議，經組織考察按照多于應選人數20%的比例提名代表候選人正式人選，并分別在選舉單位進行公示，由黨員大會選舉產生黨代表）等方式，選舉產生出席鎮黨員代表大會的代表。實踐證明，代表產生辦法的改進，明顯提高了黨代表的整體素質，黨代表更有代表性、群眾性和公認度，黨代表大會更有權威性。

（4）建章立制，強化保障

各鎮分別從轉變工作機制、保障代表權利、發揮代表作用等方面出發，制定了一系列工作制度，為整體推進“黨代表常任制”試點工作打下了基礎。一是建立黨代表年會制。每年召開一次黨代表大會，聽取和審議黨委工作報告和紀委工作報告，討論全鎮改革、發展、穩定的重大問題，針對黨的建設和經濟、社會發展等方面的問題提出意見、建議。**年12月8日，洮西鎮黨代會年會，全鎮102名鎮黨代表，除一名教師代表支教外其余的都趕來參加大會，有幾位在北京、上海等地工作的代表，也以強烈的政治責任感和使命感，專程乘飛機或開專車提前回到家鄉。朱林鎮還要求黨委委員、紀委委員向黨代表大會述職，接受全體代表的民主評議。二是建立黨代表提案制、督查和視察工作制、議事制、質詢制、評議黨委和紀委工作制以及黨內聽證會等制度，為黨代表構筑建言立論、獻計獻策的平臺，切實保障黨代表參與黨內重大決策、發揮黨內民主監督作用。三是建立黨內聯系制度。即每個黨委委員聯系1－2個黨支部或黨員代表小組、每名黨代表聯系3－5名黨員，每個黨員聯系2－3名群眾，形成黨委委員、黨代表、黨員、群眾四級聯系網絡，進一步密切了黨組織、黨員和群眾的聯系。

（5）加強管理，保證效果

代表能否在代表大會閉會期間正常地開展活動，是常任制能否真正落到實處的又一個關鍵環節，各鎮一是實行代表團活動制，即把代表按區域、行業、類別劃分為若干個代表團，定期或不定期地組織代表進行活動。為保證代表按時參加活動，金城鎮等對無固定工資收入的農村代表給予一定的誤工補貼。二是建立黨代表視察、評議制。組織黨代表視察、評議本鎮經濟建設、社會事業發展情況，并對重點工作、工程提出意見建議。三是黨代表培訓制度。把黨代表培訓列為鎮黨校培訓的主要內容，每年由鎮黨校集中培訓1－2次，提高代表參政議政的能力。

2、初步成效

黨代會常任制在我市試點之后，取得了一定的成效。主要表現在以下六個方面：一是增強了黨的代表大會的領導地位，進一步強化了黨的觀念。二是提高了基層黨委工作的科學化、民主化程度，進一步拓寬了黨內民主的渠道。三是保障了黨代表的權益，鞏固了黨代表的榮譽感、責任感和使命感。四是彰顯了黨的代表大會的監督作用，進一步推進了基層黨委和黨代表的自身建設。五是實現了黨內決策機制的有效轉變，黨內民主進一步得到加強。六是黨代表的橋梁和紐帶作用得到充分發揮，黨群、干群關系進一步得到密切。

三、實行鎮黨代會常任制存在的難點和問題

在實行黨代會常任制過程中，由于認識上的差異、操作上的困難和缺少上下聯動的機制，一些規定沒有很好地執行并堅持下來，工作中還存在不少難點和問題，歸納起來、主要有四個方面：

1、思想認識有待統一。首先是部分領導干部對實施黨代表常任制的重要性認識還未到位，影響了這項制度的落實和效果。同時，一些黨代表對黨代會常任制的認識也不夠到位，思想上存有疑慮，特別是對如何正確理解并行使自己民主權利的認識欠全面深刻。這些都影響了鎮黨代會常任制的實施。

2、代表素質有待提高。黨代表大會的主體是代表，代表參政議政的能力強不強，水平高不高，直接影響到代表大會議事的質量，決定著黨的代表大會作用的發揮。但從當前的實際情況來看，代表的素質不一，參差不齊。一是部分代表文化水平偏低，思想觀念落后，接受力差，參政議政能力不高，影響了其參政議政的質量。二是部分基層代表包括部分領導干部代表對全局工作和一些重大決策活動缺乏全面的了解，關心也不夠，興奮點主要在本區域、本系統的一些問題上，也影響代表參政議事的質量。三是部分代表對新時期黨的建設的新要求以及黨內民主的理論和制度缺乏應有的了解。所有這些都與黨代會賦予代表的神圣職責存在較大差距。

3、黨員主體問題需要解決。黨的**大報告在發展黨內民主上，第一次突出地強調了黨員主體。既然黨員是黨的主體，黨代會及其常任制又是一種代議制式的民主方式，那么，黨員代表的產生就是一個至為關鍵的問題。這個問題實質上直接涉及黨代會常任制的合理性、合法性及其功能的發揮。

4、鎮黨代會常任制的具體機制必須明確

建立黨代會常任制的一項主要的工作，就是探索和建立黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，即建立黨代會常任制的具體機制。關鍵的問題在于：我們究竟要建立一種什么樣的機制，這種機制的基本價值取向及衡量標準究竟是什么？筆者認為，這個價值取向及衡量標準就是鄧小平在黨的八大《關于修改黨章的報告》中所指出的：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”。

四、對鎮黨代會常任制理想模式的構想

根據我市的實踐探索和各地試點經驗，我們認為理想的鎮黨代會常任制應當體現以下三個方面的精神和原則：一是鎮黨代會常任制應當以保證黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，把黨章對黨的代表大會制度“最高領導機關”的原則落到實處；二是把鎮黨代會常任制與健全黨的民主集中制和發展黨內民主結合起來，把它放在加強地方黨的執政能力建設、改進黨的領導方式和執政方式、鞏固黨的執政基礎、建設社會主義政治文明等整體思路中來系統安排；三是鎮黨代會常任制制度體系，既要有利于維護黨中央的權威，加強黨對地方工作的領導，又要適應黨領導地方政治、經濟、文化和社會發展的情況，體現地方黨的最高權力機關的特點和規律。

由此，我們推導出理想的鎮黨代會常任制的主要內涵是：按照《黨章》規定選舉產生的黨代表，通過黨代會代表資格審查，即獲得黨代會任期相同的代表資格，并履行黨代會賦予的相關權利和義務；鎮黨代會在任期內為同級黨組織的最高領導機關，履行領導、決策和監督職能；由鎮黨代會選舉產生的黨的委員會，在鎮黨代會閉會期間是黨的代表大會的執行機關，執行黨代會的決議、決定，并負責向黨代會報告工作。主要從五方面展開：

（1）代表實行常任，保證代表作用的連續性。首先，優化代表結構。通過減少代表名額（特別是減少領導干部名額），嚴格代表條件、劃小選舉單位等措施，切實提高當選代表的參政議政能力，密切與本選舉單位黨員的聯系，并自覺接受黨員的監督。其次，代表實行常任。各選舉單位選出的代表，通過資格審查后，即獲得與代表大會任期相同的資格。其三，豐富活動形式。閉會期間，以代表的區域、行業或工作性質為基礎，組織代表開展靈活多樣的活動。其四，加強代表聯系。成立代表聯絡機構，負責代表日常的聯系、組織與管理。同時還應建立黨委委員與代表的聯系制度，代表與本選舉單位黨員的聯系制度，以保證代表作用的發揮。

（2）定期召開大會，提高黨代會決策的科學性。首先，建立鎮黨代會年會制度。任期內每年召開一次代表

大會，如有特殊情況或半數以上代表要求，也可隨時召開。同時，依據黨章規定的原則，具體規定黨代表大會的職權，賦予黨代表大會作為同級黨組織最高領導機關應用的權力和地位。其次，健全黨代會運作機制。主要是制訂黨委工作機制，突出代表大會的地位和作用，理順黨委與代表大會的關系。其三，建立黨代表提案制度，明確提案、建議意見處理和回復機制。

（3）健全民主程序，突出黨內生活的民主性。首先，前移大會準備程序。組織代表提前審議工作報告，醞釀候選人建議名單，通報大會議題及日程，征求選舉單位黨組織和黨員的意見，為代表有準備地充分發表意見和參與大會決策創造有利條件。其次，完善大會發言程序。在分組審議的基礎上，采取代表自愿與代表團推薦相結合的方式，由部分代表在大會上發表意見。其三，完善大會表決程序。對一些重大問題，在充分討論的基礎上，實行記名表決，增強代表的政治責任感；黨內選舉，重要的人事推薦和提名，對黨委班子及成員的信任投票，實行無記名投票；其他事項可舉手表決。

（4）完善制約機制，確立鎮黨代表大會的權威性。首先，強化代表大會的監督職能。建立定期報告工作制度，黨委會每年向代表大會報告執行上次會議的決議情況，由代表大會對其做出評價；建立定期信任投票制度，在每年舉行的代表大會上對黨委班子及其成員進行信任投票，如不信任票超過代表總數的半數，提請上級黨委批準，黨委應提前換屆，委員應主動辭職；建立代表大會上對黨委班子成員工作的質詢制度。其次，增強代表的權利和義務。代表不僅有重大決策的參與權和表決權，以及黨代表大會的選舉權，還有對黨委班子及其成員的監督權，對重要工作的調查，視察和檢查權。從而保證代表不論是大會期間還是閉會后，都可以對黨委班子及其成員進行有根據的批評和質詢，也使代表能及進了解工作情況，為代表有效監督奠定基礎。

（5）完善保障措施，強化鎮黨代會常任制的政策性

一是要抓好代表建設，奠定常任制試行基礎。代表是黨的代表大會的主體。選好代表，建設一支素質高、能力強、結構優的黨代表隊伍，直接影響黨代會和黨代表本身作用的發揮。要改進黨代表產生方式，使代表應具有先進性、廣泛性要明確黨代表權利和職責，增強黨代表的責任意識和黨性觀念；要強化黨代表學習培訓，增強代表參政議政意識，引導代表議大事、謀大事；要豐富黨代表活動形式。通過組織代表出席有關會議，視察調研，提案、提議，民主評議，聯系黨員等形式，拓寬下情上達、上情下達的渠道。

二是要強化制度建設，保證常任制規范運行。制度的健全和完善，是黨代會常任制得以順利推進的基本前提和重要保證。我市從建立和落實一系列制度入手，充分發揮代表在閉會期間的的作用。重點建立鎮黨代會常任制的“一項規則五項制度”：一項規則即黨代表會議規則，五項制度即黨代表大會制度、黨代會主席團制度、黨代會主席團活動制度、黨代表活動制度、黨代表教育管理制度。

三是要采取五項措施，保證黨代會常任制健康、有序、順利開展。試行黨代會常任制，是黨內民主制度建設的一次改革和創新，其政治性和政策性都很強。我市積極采取五項措施，保證其健康、有序、順利開展。即組織保障、權利保障、時間保障、經費保障和管理保障。