干部生活狀況調查報告

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為加強黨的基層組織執(zhí)政能力建設，河北省委組織部黨建研究所組織力量對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作生活狀況進行了調研。調研組按照區(qū)域位置和經(jīng)濟狀況，在全省選擇了平原、山區(qū)、沿海等8種類型，經(jīng)濟實力分別居于強、中和差的33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為問卷調查對象，收回有效問卷1716份。同時，深入到**、**、**、**等4個市、12個縣（市區(qū)）、18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地調查。

調研顯示，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作生活狀況，總體上可以概括為“有喜有憂”、“差別較大”。喜的是，在改革開放的新時期，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表現(xiàn)出了較好的精神狀態(tài)和工作風貌，努力轉變觀念，謀求發(fā)展，為促進農村穩(wěn)定、農業(yè)發(fā)展、農民增收，做出了一定貢獻，這是主流。憂的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身處基層，處在各種問題和矛盾的焦點上，工作任務繁重，壓力較大，面對改革發(fā)展的新形勢，還有許多困惑和不適應的地方。“差別較大”是說，由于經(jīng)濟發(fā)展程度不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無論從思想解放、工作創(chuàng)新、作風轉變、工作方式方法上，還是從辦公條件、生活福利待遇上，都存在比較大的差異。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的積極變化

從調研的情況看，各市、縣（市區(qū)）黨委、政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作普遍比較重視，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也主動適應新形勢、新變化的要求，積極探索一些新的工作方式方法。一是由管理型干部向服務型干部轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的發(fā)展意識、服務意識明顯增強，已經(jīng)從“催糧要款，刮宮流產”的傳統(tǒng)工作模式中解脫出來，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在連接農民群眾和市場之間的橋梁紐帶作用，創(chuàng)造一切有利條件，為群眾走向市場提供資金、信息、技術和優(yōu)化環(huán)境等方面的服務。二是由“經(jīng)驗”型干部向“創(chuàng)新”型干部轉變。面對新形勢、新情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是黨政主要領導干部，改變了過去憑經(jīng)驗工作的狀況，直接深入到一線，調查研究，有針對性地創(chuàng)新工作措施，從而使一些棘手問題得到解決。三是由命令型干部向親和型干部轉變。今年中央出臺的1號文件，對新時期加強和推進農村工作、解決“三農”問題提出了一系列政策、措施和要求。相應地，對于直接從事農村工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提出新的更高要求。面對這種情況，許多縣區(qū)實施了形式各異的“素質工程”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體素質有了很大提高，在群眾中的形象和威信也有了很大轉變。四是由單一型干部向復合型干部轉變。近些年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的文化結構有了明顯改善，1716名被調查對象中，大專以上學歷1079人，占62.9%，在一些經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一比例達到70%以上。文化素質的提高，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作能力普遍增強。同時，各縣（市、區(qū)）委也十分重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的在職教育和培訓，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠不斷適應農村發(fā)展的要求，緊跟時代步伐。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作上面臨的困難

從調查的情況看，受各方面因素制約，在如何解決改革發(fā)展過程中產生的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還面臨著許多困難。

1.權力有限與責任無限。調查顯示，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關中，除政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)部門沒有單獨設立外，其余各部門都與市、縣機構一一對應，承擔著繁重的工作任務。同時，群眾也把鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為可以解決一切問題的政權組織，事無大小，全部“一股腦”地找鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這樣形容他們的工作：“兩眼一睜，忙到熄燈。”一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作繁雜，責任重大；另一方面，近些年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力呈現(xiàn)逐漸萎縮和弱化的趨勢，工商、稅務、公安、司法全部條條管理，甚至有些地方就連廣播、民政等部門的人權、財權也上劃到縣（市區(qū)），而工作任務卻要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了有限權力、無限責任的“工作部”。

2.面對改革，無所適從。調研中發(fā)現(xiàn)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在新情況新問題面前，顯得有些茫然。突出表現(xiàn)是：在發(fā)展上，隨著農業(yè)稅的逐步取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將會更加緊張，興辦公益事業(yè)有心無力；思想畏難，“等、靠、要”思想比較嚴重。在推進基層民主政治建設進程中，由于一些現(xiàn)行的法律制度還不完全適應農村工作的實際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部方法不多，造成一些政策、法律難以落實，違法違紀現(xiàn)象不斷發(fā)生。如個別村民強占宅基地、超生問題，本來有法可依，但實際上法院根本管不過來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此束手無策，只能對其進行罰款了事。

3.債務負擔沉重。所調研的51個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額5.98億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債接近1172萬元，遠遠高于全國平均水平（全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債450萬元）。從調查的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務主要由四個方面組成：創(chuàng)辦農村基金會時欠個人的錢；“普九”達標欠下的債務；創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的銀行貸款；興辦公益福利事業(yè)形成的債務。一些同志反映，在基層每搞一項硬性工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要“抵押”掉一層樓。

值得注意的是，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債不但沒有減輕的跡象，而且還呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分析了負債增加的兩個原因：一是財政體制沒有變。稅費改革，對縣級特別是以農業(yè)為主的縣級財政影響很大，可現(xiàn)行的財政體制并沒有改變，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際收到的稅與上級所定的稅收任務有較大缺口，這個缺口鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須用自己的錢來墊付；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員并沒有減少。這些年來，除個別選調生進入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員序列外，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都未補充招考過公務員，可包括約占20%左右的復員退伍軍人和大中專畢業(yè)生，這些人都需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來供養(yǎng)。改革后，縣財政供養(yǎng)人員是少了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供養(yǎng)包袱卻加重了。

4.信訪壓力很大。調研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，目前上訪可分為三種類型：一是有理有序，二是有理無序，三是無理無序。其中“無理無序”的比較普遍，也最讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到頭疼。一到重大節(jié)日或中央、省市重大活動的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就特別緊張，為做好一個“釘子戶”的工作，不得不出動多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晝夜“陪同”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無奈地說：“上訪就是一個火球，即使被燙死，也要緊緊地攥在手里。”

5.一票否決名目繁多。一位鄉(xiāng)黨委書記細數(shù)了林林總總的“一票否決”：計劃生育、安全生產、環(huán)境保護、綜合治理、“普九”達標……。過多過亂的“一票否決”，最終導致三種結果：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部過多地關注那些“硬任務”、“硬指標”，誰逼得緊，就先抓誰的，從而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的正常開展。二是“賬多不愁，虱多不咬”。滿頭“緊箍”與不戴“緊箍”的結果不會有太大的差別。三是一旦一項工作被否，即使其他工作干得再好，也評優(yōu)無望，破罐子破摔。

6.村級組織弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作難度加大。調查中發(fā)現(xiàn)，部分村干部的依賴思想還比較嚴重，村里的大事小情都找鄉(xiāng)鎮(zhèn)，久而久之，一些村級組織的一線控制能力呈現(xiàn)弱化趨勢，農民有了事情不是找村干部解決，而是直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映。村委會直選后，村“兩委”關系不和諧問題有增無減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在協(xié)調“兩委”關系上花費了不少精力。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生活狀況

1.辦公條件。在辦公用車上，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有2部辦公用車，條件好的能夠達到5部，條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也至少有1部。在辦公用房上，條件都不錯，好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本是樓房。條件一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是平房、舊房，也收拾得比較整潔、干凈。在辦公設施上，平原、沿海、兩路（鐵路和高速公路）沿線等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)都配備了電腦等現(xiàn)代化辦公用品，有些地方還能上網(wǎng)。但是在壩上、山區(qū)以及經(jīng)濟相對欠發(fā)達的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還普遍存在辦公經(jīng)費緊缺、辦公用房緊張、辦公設備簡陋等情況。

2.收入情況。幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的趨勢，且全部納入縣（市區(qū)）級財政，統(tǒng)一發(fā)放，有了可靠的保證。但因經(jīng)濟條件不同，各地工資水平也不盡相同，有些地方能夠全額發(fā)放，有些地方只能發(fā)“前六項”，“檔案工資”與實發(fā)工資之間相差最多的每月達到300元。從總體上看，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的家庭收入是工資性收入，而且比較低。問卷調查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部家庭年總收入在1萬元以下的占87%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年總收入占家庭總收入的比重在50%以上的占54.2%。此外，分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)的退伍軍人、大中專畢業(yè)生的生活狀況應引起注意。他們的月工資好的在400元左右，最低的只有100多元。雖然收入低，卻承擔著和其他人一樣的工作量，有些人甚至還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的骨干。

3.福利待遇情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的福利待遇與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展情況緊密相關，越困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干部的福利待遇越差，住房公積金、醫(yī)療養(yǎng)老保險、誤餐費等基本沒有，有些地方甚至連取暖費、防暑降溫費這樣最基本的福利也保證不了。調查中我們發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在著“同工不同酬”的現(xiàn)象，黨務干部待遇偏低。如農業(yè)、紀檢、人武、政法、信訪、計生等崗位都有崗位津貼，組織、宣傳等黨務工作崗位卻沒有；有著幾十年工齡的老干部不如剛剛參加工作的普通稅務干部收入高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形容這是“中央軍地方軍，苦樂不均”。

4.住、行、餐情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的住房條件有了明顯改善。在1716名問卷調查對象中，人均住房面積在20平米以上的有1211人，占70.6%。房產來源基本上是按市場價自行購買或自建，只有小部分的城中鎮(zhèn)干部享受過“福利分房”政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部上下班和工作使用的交通工具基本是摩托車，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了通勤班車。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)出一點，個人拿一點”的原則，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦理了人身保險。調查的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有小食堂，好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每餐能保持2至4種主食和菜，個別偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)則長年實行“兩餐制”。

四、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設的對策思考

1.提高認識，進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位。“基礎不牢，地動山搖”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部關系農村穩(wěn)定、農業(yè)發(fā)展、農民致富，關系農村基層組織和政權建設，關系黨的執(zhí)政基礎。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，關心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，提高他們的執(zhí)政能力，是加強和鞏固黨的執(zhí)政基礎的重要內容。在我們問及村干部、村民代表“如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，你們感覺怎么樣”時，所有被調查對象都回答“絕對不行，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們就沒有了主心骨。”**市副書記曹英忠同志說，這些年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在穩(wěn)定發(fā)展中承受了重負，沒有他們，“非典”怎么防？怎么治？經(jīng)濟怎么搞？市場怎么闖？前一段時間有人提出，要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這是不了解中國農村實際的想法。

2.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，轉變工作方式。確定和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的首要條件。根據(jù)調查的情況，我們認為目前應進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下幾個方面的職能：一是促進發(fā)展的職能。要轉變工作方式，從計劃管理，轉變到總體謀劃、鋪路架橋、引導服務上，在市場和農民之間架起橋梁，解決農民與市場的銜接問題。二是維護穩(wěn)定的職能。包括政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。中央重大方針政策必須貫徹到村鎮(zhèn)；完善信訪考核方式，及時把矛盾消化在基層；組織協(xié)調有關部門打擊車匪路霸、偷盜扒竊，保證群眾生命財產安全；抓好安全生產，提高處理突發(fā)事件的能力；積極組織村民排查矛盾，及時解決民間糾紛。三是推進基層民主政治建設和依法行政的職能。特別是要提高鄉(xiāng)村干部和有關執(zhí)法部門人員的依法行政素質，推進依法行政進程。四是推動公共事業(yè)發(fā)展的職能。大力發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)，提高農民群眾的道德文化素質；根據(jù)條件，加強本區(qū)域的基礎設施建設，不斷改善環(huán)境條件。五是加強基層黨組織建設的職能。要積極開展“三級聯(lián)創(chuàng)”活動，創(chuàng)建“五個好”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農村黨組織。

3.理順編制、待遇，建立激勵約束機制。一要理順編制。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制的情況是：行政上缺編，全額事業(yè)單位滿編，自收自支事業(yè)單位超編。調研中，縣鄉(xiāng)同志都提出應該解決這個問題。具體措施是，人事部門制定針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進人的有關政策規(guī)定，采取考試和業(yè)績推選的辦法，每一年或兩年進行一次考選，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在編外的業(yè)務骨干轉入行政編制或事業(yè)編制。二要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇。省有關部門應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇項目及其執(zhí)行標準，提出統(tǒng)一的政策指導性意見，各市、縣根據(jù)本地發(fā)展程度，制定地區(qū)性待遇標準，作出統(tǒng)一規(guī)定，消除差別。三要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵約束機制。在理順編制待遇的基礎上，研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“因素工資法”。以公務員前四項工資和事業(yè)人員的基礎工資為基礎，將其他崗位津貼、補貼納入崗位浮動工資，按崗位職責完成情況浮動發(fā)放；將公務員和事業(yè)編制人員的年底獎金統(tǒng)籌起來，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一部署的中心工作任務完成情況，進行獎勵或扣減。四要關心特困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市縣對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行排查，然后對特困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公用房和微機、電視等設備配置，或市縣財政拿錢，或協(xié)調責成市縣直部門幫助解決。

4.減壓減負，營造寬松環(huán)境。一是減壓。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林林總總的“一票否決制”，建議省委提出要求，由市縣統(tǒng)籌考慮，不搞單項評比否決。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上訪工作責任，要區(qū)分情況，客觀對待，改變“一刀切”的責任追究辦法。同時對于“無理無序”的上訪者，不能過分地“寬容”。二是減負。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所背的沉重債務，一方面要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部通過發(fā)展的辦法，逐步消赤減債。另一方面，對于關停并轉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，依法該破產的破產，清查資產，抵轉債務。同時，今后興辦公益事業(yè)，上級部署的工程活動，要結合本地實際，不搞“一刀切”的硬性推進。三是樹立正確的輿論導向。對新聞媒體的宣傳導向予以規(guī)范，以正面宣傳為主，正確評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，營造有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開展工作的寬松環(huán)境。